房屋拆迁与公民财产权概述

　　一、房屋拆迁与公民财产权概述

　　（一）城市房屋拆迁的内涵辨析

　　1.城市房屋拆迁概念的转换

　　当我们谈到保护城市房屋拆迁中公民财产权这一问题时，首先就需要弄清楚何为城市房屋拆迁。

　　从一般意义上理解，所谓城市房屋拆迁就是指建设单位根据建设规划的要求和政府批准的用地文件，在取得拆迁许可证后依法拆除建设用地范围内的房屋及附属物，将对该范围内的单位和居民重新补偿安置的一系列法律行为。针对城市房屋拆迁问题，我国制定了《城市房屋拆迁管理条例》。《条例》规定，城市房屋拆迁可定义为拆迁人依法拆除有碍城市规划，同时占用国有土地的建筑，但必须对被拆迁人（包括所有人和使用人）进行合理的经济补偿的行为。

　　①随着 2011 年 1 月 21 日《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》的被废止。纵观整个《国有土地上房屋征收与补偿条例》，拆迁这一词已经完全为搬迁所代取，将拆迁改为征收在一定程度上也体现了愈发人性化的执法，规定政府是房屋征收与补偿的主体，任何拆迁者不能直接面对被拆迁者，是对以住拆迁制度在质上的改革，充分体现了司法的权威。另外，简单的文字变革，也预示着我们更加注重房屋征收和补偿的公平性与合理性，这是我们向权利本位迈出的重要一步。

　　2. 城市房屋拆迁的性质

　　通过对城市房屋拆迁定义的分析也不难发现，拆迁的确是一项复杂且牵涉甚广的行为，基于此学者们对拆迁的性质也存在着不同的认识。目前比较主流的观点有以下几种：

　　首先，民事法律关系论说。[1]持此种观点的学者主张，依照法律规定，只有拆迁人和被拆迁人是拆迁事件的相关主体，拆迁人一旦获取房屋拆迁许可证，拆迁人与被拆迁人将处于平等地位，是一种平等主体之间的民事法律关系。

　　其次，行政法律关系论说。[2]持该观点的学者认为政府在拆迁活动中占据主导地位，他们将拆迁定性为政府的行政征收，政府首先需要从土地使用权人手中收回国有土地使用权，拆迁人再通过政府颁发的建设项目批准文件等形式获得土地使用权。被拆迁人与拆迁人之间不直接发生法律关系，拆迁人对房屋的拆除只是对自己房屋进行处分的行为。

　　最后，综合行为说。[3]该观点实际上兼纳了上述二种论述的观点，它强调城市房屋拆迁应是同时具备行政法律关系和民事法律关系双重属性的行为。其拆迁行为实质既包括由政府作出的部分行政行为，如政府对建设项目的审批、颁发拆迁许可证等行为，又含有一部分民事行为，如拆迁人和被拆迁人之间需要达成拆迁补偿安置协议等，针对不同的法律关系我们要运用不同的法律来处理，不能一概而论。

　　通过对以上几种观点的考量与分析，前两种观点都存在着各自的偏颇与绝对。我们必须注意到拆迁行为的综合性、复杂性，诚然在城市房屋拆迁中最重要的关系主体就是拆迁人与被拆迁人，拆迁就是这二者在协议基础上产生的行为。但我们又不能否认政府在拆迁中扮演着的微妙角色，政府会颁发相应的许可、对拆迁活动进行监督等等。民事行为说过于忽视政府的存在，忘记了政府对拆迁的许可、监督等行为；而行政行为说又将政府过为看重，容易造成政府权力的膨胀。相较而言，综合行为说可以将政府在不同种类拆迁中的角色定位进行区别对待，被拆迁人可根据实际情况采取不同措施保护自身权益，合理得当地运用自身合法权利。

　　3.城市房屋拆迁的特征

　　首先，城市房屋拆迁的范围具有局限性。拆迁房屋必须满足二个条件，缺一不可。一是拆迁房屋必在城市规划区之内，二是拆迁房屋建在国有土地之上，及土地所有权归国家所有。因此，城市规划区域中，建筑在集体土地之上的房屋不在拆迁限定的房屋之内。

　　其次，城市房屋的拆迁程序必须依照法律法规进行，无论是政府对房屋拆迁进行决定，还是房屋拆迁补偿安置进行协商、裁决，以及进行房屋拆迁的实施每个阶段都需要符合法律的规定。开发商的申请以及政府的许可，这一系列行为也必须要在合法的前提下进行。至于房屋拆迁补偿安置的协商、裁决，我们自然也要求政府依法进行，一旦被拆迁人利益受到侵害后能够依法得到应有的救济。

　　最后，拆迁旨在合理进行城市规划、改善人民生活水平，城市房屋依法进行拆迁之后，拆迁人应当合理的补偿被拆迁人遭受的损失。合理的补偿应包括两方面：合理评估下的经济损失补偿及相关人员的安置费用。合法的房屋拆迁程序即便是正当的宏观发展建设需要，但仍不能罔顾被拆迁人的生存需求，必须给予被拆迁人合理的补偿，使他们的生产、生活能够正常进行。

　　（二）城市房屋拆迁中公民财产权关系

　　1.宪法关于财产权的内涵

　　在对城市房屋拆迁有了一定程度上的了解后，接下来我们需要对财产权这一概念进行分析与探讨。作为与人身权利相对应的一种权利，财产权通常直观的表现为某种经济权利。比如《现代汉语词典》中将财产权定义为，以物质财富为对象，直接与经济利益相联系的民事权利，比如所有权、继承权等。而《宪法学辞书》中则将财产权视为公民的一项基本权利，是公民与社会物质资料之间存在着占有关系、使用关系、流通关系和分配关系的权利体现。它与人身权不同，仅是主体对其所有物的经济利益的所有权。但我们也应当注意到宪法意义上的财产权并不完全等同于民法意义中的财产权。[4]

　　首先，在宪法意义上，财产权是人权的一种形式，它主要针对公权力存在；民法上的财产权主要针对个人而言。其次，宪法上的财产权与民法上的财产权在权利性质上也不尽相同。民法上的财产权较为直接的体现为经济利益上的权利，它指向的是具体的利益，既可以被分割也可以被转让。但宪法上的公民财产权作为公民基本人权的重要组成部分，是不允许分割、转让与侵犯的。最后，两者对应的客体也不同。宪法财产权是公民对抗公权力的一种基本权利，义务主体主要是国家，因为宪法作为国家的根本法其内容主要是设计国家权力的设置和对公民权利的保护，它调整的是公民和国家之间的关系，通过避免国家权力的滥用来保护公民权利。然而民法上的财产权是私人对抗私的一种权利，是平等主体之间的财产关系。

　　一直以来我们都比较倾向于把宪法上所规定的财产权看作为一种公法上的财产权，而把民法上的财产权定性为私法性质的财产权。合法所得的公民私有财产一直到宪法修正案于 2004 年出台后，才被纳入宪法保护范围，私有财产权正式入宪。

　　2.城市房屋拆迁中的公民财产权内容

　　首先，是基于房屋所在的土地而生成的建设用地使用权、地役权。建设用地使用权由《物权法》确立，指建设用地使用权人依据法律，对国家所有土地享有着占有以及使用、收益之权利，可以运用该土地构建建筑物以及相应附属设施，它是存在于国家所有的土地之上的物权，其标的仅以土地为限，鉴于我国城市土地为国家拥有，除法律规定属于国家所有以外属集体所有，因此建设用地使用权只能附着于国家所有的土地之上。至于地役权则是指利用他人的不动产来提高自己不动产效益的权利。②在房屋拆迁中，如果被拆迁人在自己房屋所在的土地上设立了地役权，由于地役权的从属性，在房屋拆迁的过程中被拆迁人所设立的地役权必将与房屋的所有权、土地使用权一并消失，拆迁使房屋的地役权失去其原有的意义，应当得到合理的补偿。

　　其次，是基于房屋自身产生的财产权，主要指房屋所有权、使用权、以及房屋上设立的抵押、质押等权利。我国的《物权法》采取具体列举主义方式，认定所有权。在法定范围内，房屋所有人可以依法占用、支配并处置该房屋，不受任何人的干扰，房屋获取的正当收益归所有人所有，他人不得以任何名义干涉和侵占。从学理的角度来看房屋所有权，其应是一种具有排他性的绝对权。因此尽管在实际操作中我国公民对房屋的依赖是建立在公民对土地的使用权基础上，但是由于行政法规对建设用地使用权作了最高使用年限的限制，再加之《物权法》通过相关规定解决了住宅建设用地使用期限界满后的土地使用权问题，使房屋所有权成为一种充分且完整的物权。至于房屋的使用权，理论上来说不仅包括被拆迁人本人对房屋的所有权，也应包括承租人对房屋的使用权。在实际操作中根据买卖不破租赁的原则，租赁物所有权在租赁期间的转移并不影响承租人的权利，原租赁合同对受让租赁物的第三人仍然有效，这一原则使租赁权具有了与第三人权利进行对抗的效力。

　　至于抵押权主要源于我国在处理房地产转让问题时一个重要原则，即地随房走，也就是将依法取得的房屋所有权连同房屋占有范围内的建设用地使用权一并设立抵押。被拆迁人在拆迁房屋上设立抵押权后，为保障抵押权人利益，根据《物权法》第一百九十一条规定，抵押期间，经抵押权人同意而进行抵押财产转让的，应当将转让所得的款项向抵押权人进行清偿或者提存。在抵押期间，抵押人未经同意不得转让抵押的财产。因此，被拆迁房屋上的抵押权人理所当然的成为房屋拆迁中的拆迁利益相关人并依法享有相关权利。

　　3.城市房屋拆迁中公民财产权保障的法律关系

　　纵观城市发展史，可以说没有拆迁就不会有城市的发展以及壮大。千百年来城市都是伴随着不断的拆迁建设而逐步前进发展，拆迁是城市化进程中必不可少的一个环节，对城市进步有着重要意义。同样的，对于城市中的每一个公民而言财产权也是至关重要的，它体现着对公民个人物质利益的保护以及我们对公民追求个人物质利益的肯定态度。对公民的财产权进行保护也是国家、社会不可推卸的责任与义务。通过城市房屋拆迁基本问题的分析，不难看出拆迁行为的行使必然会影响到公民的财产权，如果我们不能合理的处理拆迁行为以及公民财产权的关系，势必会造成公民财产权的损失，同时也违反了拆迁的初衷。因此如何平衡二者之间的关系，保护被拆迁人的财产权利益对于社会的发展与稳定也是迫在眉睫的。

　　（三）城市房屋拆迁中对公民财产权保障的宪法价值

　　1. 公民财产权保障的法治价值

　　保护拆迁中的公民财产权，是建设法治社会、法治国家的需要。依法治国核心在于进行法治政府的建设，而始终坚持科学、民主、依法执政，是我们对于一个法治政府的最为基本的行为要求，具体落实到城市房屋拆迁之上，我们要求政府从被拆迁人的实际情况出发，关心被拆迁人的利益所在，使拆迁成为贴近民心的工程。

　　2. 公民财权保障的人权价值

　　社会主义和谐社会的目标就是社会主义法制的完善、人民权利被切实有效地尊重与保障。设想拆迁如果无法顺利进行，人民群众的利益就会遭受损失，极有可能造成社会的不稳定，使和谐社会成为一纸空文，因此我们必须坚持拆迁中的以人为本，恰当处理国家、集体、个人三方的关系。总之，和谐拆迁是和谐社会必不可少的条件，承担着使人民生活安稳、社会稳定发展的任务。

　　3. 公民财产权保障的宪法秩序价值

　　秩序意味着某种程度的关系的稳定性，行为的规则性等。宪法秩序价值集中表现在它是国家的总章程，规定社会制度与国家制度的根本原则，调整国家与公民的关系、国家机关与国家机关的关系等诸多关系。同法律一样，宪法也是一种社会控制手段，通过宪法控制，可保证社会的和谐稳定。具体而言，国家保护城市房屋拆迁中公民的财产权既符合我国宪法的要求，也体现了我们对宪法的尊重，从而对于形成良好的宪法秩序，进而达至规范国家权力、保障公民权利的目的具有一定的积极意义。