我国政府非税收入管理概述

　　第 2 章 我国政府非税收入管理概述

　　2.1 财政理论研究

　　我国现有的财务管理理论主要是在预算法的框架下，是政府预算管理的法律规范的施行，是现代政府管理社会事务，公共福利，国防，经济和文化的发展及其他活动，提高经济资源配置的基本法律依据，发挥着促进宏观经济发展、优化社会分配制度、维护社会稳定等一系列重要职能。经过国务院、财政部、全国人大法工委等部门的共同努力，新预算法经过几次修改，在今年终于发布，并且明年正式施行。新预算法对我国政府预算体系做出了全新的阐释与解读。

　　1．政府预算体系

　　我国现行的预算法是 1994 年形成的，标志着我国现代预算管理制度的基本形成。而同年，分税制财政体制改革正式启动，其主旨是改革税收收入制度、协调各级政府间的资金分配关系。这之后的很长一段时间内，GDP 中财政收入所占的比重、中央政府与地方政府的财政收入比重一直比较稳定，政府的财政管理水平无论从支出结构还是调控能力上来说都保持着较高的控制度。可以说现行预算法与分税制改革对我国的经济发展和改革开放起到了积极的作用。

　　但是，在应对现代政府财政管理中逐渐显现的诸如预算体系不完善，预算管理不科学，预算跨年度平衡制度缺失，政府收入支出结构不合理，财政资金绩效管理缺失，财政预决算通明度不够等问题上就显得有些力不从心。因此我们必须建立更科学的公共财政体制以应对政府职能的转变和市场经济的不断发展。

　　正是在这样的环境下，今年，经过多次修改的预算法终于通过人大审批。新的预算法主要实现以下几个方面的突破：所有的财政收入和支出各级政府必须纳进预算，也就是所说的预算管理的完整性；财政预决算全面向社会公开，接受社会及公众的监督；加强地方政府债务管理制度，注重地方政府债务预算审查。可以说，预算改革的顶层设计已经有了一个基本的雏形，也为下一步我国政府财政体制改革留下了足够的空间。

　　新预算法对于预算收入和支出的组成明确规定：所有的财政收入和财政支出政府都必须纳入预算。也就是说以后我国不会再出现已经使用多年的预算外资金，这也体现了现代预算管理制度中关于预算完整性的解释，符合现代财政体制关于全口径预算的要求，正式赋予全口径预算合法的法律地位。新预算法指出，国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算。将政府预算在纵向上延伸到底，不再认可“不具备设立预算条件的乡镇，可以暂不设立预算。”而对于预算的构成，明确提出预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

　　并且四部预算必须相互独立，各自保持其完整性，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。一般公共预算(公共财政预算)，是指收入以税收收入为主的，支出主要为了促进经济发展、维护国家安全、保障和改善民生、维持国家机构的正常运行的财政预算。对四本预算的定义与分工，明确了新的全口径预算体系的差异和联系，从而形成了一个分工明确、定位清晰的全口径预算系统。虽然对于像政府性基金预算我国已经将其纳入预算管理很长一段时间，但只是以相关部门的规章制度来约束，并没有提升到法律层次。其应该按照基金支出规模和相关事业的发展情况编制，并且做到以收入情况确定其支出规模。国有资本经营预算不允许出现赤字，必须保证其收入支出的平衡，其收入结余应该补充公共财政预算。

　　社会保险基金预算要根据具体项目和资金规模分类明细编制，首先要保证其保值并尽可能实现增值，最大限度的保证其可延续性。这三本预算并不是简单的从公共预算中分离，而是与一般公共预算既有交叉又相互独立，以一般公共预算为中心相互衔接组成我国政府新的全口径预算。

　　2．非税收入预算管理理论

　　政府非税收入预算管理是整个非税收入管理中的一个主要研究课题，一般来说它是由非税收入资金的征收管理、非税收入资金的预算管理、非税收入资金的支出使用管理和非税收入资金的监督管理所共同组成的一个系统。

　　政府为了满足其履行公共管理职能的需要必须将非税收入纳入预算管理。在我国现有的经济环境下，政府为了实现其政治、社会、经济职能，必然会发生公共财政支出行为。而非税收入是政府财政收入的重要组成，是对发生公共财政支出所消耗的成本进行补偿的物质基础。在现代财政管理理论中，政府预算制度是对公共财政支出所消耗的成本进行补偿的有效途径。

　　规范的政府非税收入预算管理是我国市场经济法制化建设的一个重要环节。非税收入资金的支出使用会关联到社会生活的很多方面，所以非税收入的法制化建设会对我国经济社会的健康稳定发展起到重要作用。非税收入的预算管理包含预算编制、预算审核、预算批复、预算执行、预算监督等几个环节，体现了政府非税收入决策制定过程的科学性和规范性。各级政府的非税收入预算报经同级人大审批后，其内容才具有了法律效力，相对应的财政部门或征收机关必须按照人大批复的预算合理使用非税收入资金。因此政府全口径预算中包含非税收入是非税收入法制化进程中的重要内容。

　　统一的、完整的政府非税收入预算是我国政府现阶段建立公共财政体制的基本内容之一。我国政府预算体系中要求，要有统一的体系和分类，要遵循统一的财政收支制度，所有的财政收入支出都应包含在政府预算体系中。而那种对政府财政资金区分预算内、预算外的管理方式，使得政府预算缺失了对经济社会活动的一部分调控能力和监督职能，也违背了预算的统一性、完整性原则。因此建立统一、完整的政府非税收入预算，是我国建立健全的公共财政体制，完整的宏观调控体系的有力保障。

　　我国政府非税收入资金的支出在实际使用过程中经常出现违背“专款专用”的原则。所以将非税收入预算与一般公共财政预算进行有机的结合，统筹安排，是非税收入资金的支出实现“专款专用”的重要途径。非税收入预算与一般公共财政预算相衔接，对于预算单位在专项资金不足时，更合理的安排、调度资金，保障预算单位履行其行政职能具有直接意义。同时，非税收入预算和一般公共财政预算的有机结合，会使得政府非税收入的结余资金得到更合理的使用，避免非税收入结余资金的滥用或者浪费。可以说将非税收入预算管理和一般公共财政预算管理的有机结合是非税收入的内在属性所决定的。

　　3．准公共产品理论

　　纯碎的公共产品、准公共产品和私人产品是现代经济学理论中关于物品分类的一种划分，而公共产品主要是由政府负责提供。相对于公共产品来说的私人产品则主要由市场负责提供，这体现的是私人产品的产权清晰，以及消费市场上的竞争性和排他性。政府提供纯碎的公共产品均采用强制性征收的方式来弥补提供公共服务所消耗的资源或费用，一般通过税收的形式来提供纯粹的公共产品，例如，国家防务安全、社会治安等。

　　而界于纯碎的公共产品和私人产品之间的准公共产品的范围则很宽泛，它一般没有或仅有有限的非竞争性、非排他性。其虽然也可由市场供给，但由于局部排他性或局部地域性的影响，人们对准公共产品的消费在范围和程度上都有区别，市场供给一些准公共产品往往效率不高。例如：教育、城市环卫、公路桥梁等。因为准公共产品的独特性，为了体现对非受益人的公平显然通过税收的形式来提供对准公共产品的补偿显得不合适。而非税收入中的收费和部分基金正可以满足准公共产品的要求，使得消费者可以根据需求对准公共产品进行选择，也能体现受益与负担的关联性，供给效率也更高。

　　4. 政府的公共主体性和经济主体性

　　任何政府都具有的一种特性便是公共主体性。政府可以利用其公共权力，通过税收强制无偿的征收资金以满足其社会职能的实现；同时，为了提供公共服务又可以通过收费的形式来获取财政资金。所以说非税收入存在的必然性是由政府的公共主体地位决定的。

　　政府虽然作为政治组织而存在，但为了能够更有效的管理公共资源、提供公共服务，也常常作为经济主体而参与市场经济活动。把其掌握的经济资源投入市场交易，从而获得政府财政收入，这部分收入属于非税收入。比如说：国有土地出让收入、采矿权价款收入、股利股息收入等。政府作为经济主体参与经济活动，体现了市场经济对政府公共权力的限制和制约，使得政府同任何经济主体一样，而不是享有特权。

　　2.2 非税收入的发展演变

　　1．政府预算外资金的发展演变

　　政府非税收入的前身是预算外资金，从从属关系上讲，预算外资金与我国的税收入是一种从属的关系，预算外资金和税收收入都是我国财政收入的重要来源，对我国政府性资金的分配具有重要作用。通俗地讲，非税收入是除去税收收入的政府性资金收入。而预算外资金的概念我国政府却延续使用了很久，其主要发展历程如下：

　　建国初期，在计划经济体制的大背景下，我国政府模仿苏联经济模式，构建了集中统一的财政和预算管理体制。凡是政府性资金都要经过政府的财政部门进行预算管理;凡属于地方管理的企业事业单位、行政机构，为地方财政收支范围。在预算管理权限划分上，主要管理权限集中在中央，地方和部门的管理权限较小。虽然计划经济体制试图将全部社会资源置于国家控制之下，不允许有预算外活动的存在，但由于社会经济活动的复杂性，计划经济体制下的传统预算管理很难达到这一目标。在公私部门边界划分不清的时代，当公共部门提供通常的公共产品和服务，同时也提供某些市场化产品时，便会产生资金不足的矛盾，这时便会产生对预算外资金的需求。那个时代的中央政府，为了更好促进国民经济的发展，调动市场积极发展的积极性，以及提高政府部门的工作效率，决定将各地自行征收的预算外资金由各地的政府部门自行管理，不对其预算管理进行干涉，由当地政府根据当地的实际情况进行管理。新中国财政史上的预算外资金就是这样产生的。

　　从政府非税收入的发展过程来看，在上个世纪的经济发展过程中，非税收入在我国政府收入中所占的比值相当小，非税收入的来源主要是通过一些税收附加，在这时期税收入占我国政府资金来源的比例相当大，甚至达到我国财政总收入的 98%。在上个世纪五十年代，我国非税收入的资金平均水平只有 10 亿元，相比预算内收入而言，只是极少部分。在后期的发展过程中，我国的经济在“一五”期间得到迅猛发展，在1957 年我国的预算外资金所占的比例已经达到预算内资金的十分之一，这无疑表明了我国资金外资金的发展与我国的经济和预算外项目的增多有密切的关系。这种情况一直维持到“文革”之前。“文革”时期，我国的经济发展受到严重的阻碍，发展力度远不如以前，而且预算外项目也迅速减少，对预算管理的水平出现大幅度倒退，对各项财经纪律也出现了不同程度的破坏。

　　1978 年后，我国政府开始重新加大对于政府预算的管理，此时，我国正进行改革开放，经济水平也进入快速车道。但是,由于财政收入和管理体制的基础并没有相应进行根本性的改革,因而中央政府的“放权”并不是通过系统的税收制度改革和财政体制改革实现的,而是将预算外资金进行调整，增加预算外项目，从而获得大量的预算外资金，为政府提供资金收入。发展到上个世纪九十年代，我国的预算外资金已经发展到一个空前的阶段，在这个时期内，政府预算外资金达到 4000 亿元，是国家预算内资金的 1.1 倍，至此预算外资金收入成为了我国财政收入的重要构成。而预算管理中出现的问题也逐渐显现，政府管理部门乱收费的现象也频频发生，引发百姓公众和企业的不满。为进一步加强预算外资金的管理，我国中央政府开始对预算外资金加强管理，并制定相应的法律法规，1993 年出台了《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》、1996 年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》,这两个决定的相继公布，对我国的预算管理有一定的控制作用，但是这种作用是暂时性的，没有起到长久的作用，每次当规定颁布后都是有短暂的效果，而后又反弹持续增长。例如在 1996年《决定》出台以后，我国的预算外资金由原来的 3010 亿元下降到 1052 亿元，出现明显的下降，但是发展到 2003 时，预算外资金开始出现反弹达到 3800 亿元。由预算外资金失控而引发的社会和经济问题越来越突出，国务院为了进一步深化对预算外资金的管理，在 1996 年 7 月，出台了《关于加强预算外资金管理的决定》。

　　这项决定在阐明预算外资金的概念和特征的同时，也提及了其相关的问题，然后提出预算外资金新的管理办法：将预算外资金的管理权由各个征收部门主体收回到各级政府财政部门，并对预算外资金进行严格的预算管控，并且取消以前部门的自收自支模式，交予统一的财政专户进行处理，而最终将要实现的发展和管理目标是：控制预算外资金的规模，不再任由其膨胀——这也表明了预算外资金在发挥了它应有的作用后，一定会消失，它只不过是经济发展过程中的一个过渡性产物而已。在之后的几年，国务院接连推出了多个规定和通知用于清理整顿行政性收费、罚没收入等预算外资金，并逐步缩小其范围：1997 年预算外资金开始逐步纳入预算管理，财政部规定从当年 1月 1 日起，包括民航发展基金、水利建设基金等 13 项政府性基金和地方各级政府收取的税费附加全部纳入预算管理；2000 年开始，我国政府开始加强对于预算外项目的管理，这主要是将预算外项目纳入预算管理；2001 年开始，我国财政部陆续将有关部门的行政性资金收取纳入预算管理，实行政府综合预算，实现行政性收费项目的收支脱钩管理。

　　经过众多部门的努力，对于政府非税收入的管理已经逐步加强，有关部门也开始注意到非税收入的重要性，已经认识到对其进行规范化管理的必要性。我国政府做出上述改革后，非税收入开始有明显变化：第一，在预算外管理的项目减少，纳入预算管理的预算外项目逐渐增多，预算外资金的含义慢慢失去意义；第二，尽管预算外资金总量还是很大，但增长速度已经开始放缓，在财政总收入中的比重呈现稳步降低的态势，这让我们看到了预算外资金改革的前提已经具备。

　　2．非税收入概念的提出

　　虽然预算外资金在我国社会经济发展的过程中发挥过巨大的作用，也对调动地方政府和收费单位的积极性起到过促进效果，但它只是在我国社会主义经济建设下采取的特殊政策措施，存在很多不科学、不合理之处。随着我国经济的不断发展，财政收入不断增加，社会经济的各项工作迫切需要财政管理工作做出改革，尤其是预算管理方面；预算内、预算外双轨制管理已不能适应社会发展需要，预算外资金必然慢慢走出历史舞台，所有财政性资金全部纳入预算管理是大势所趋，非税收入的概念也是在这个时期正式提出的。

　　在国家正式文件里，开始并没有非税收入这个概念，在很长的一段时间内都是由预算外资金所取代的。随着我国经济发展的越来越快，非税收入在我国经济来源中所占的比例越来越大，对我国经济的发展具有推进作用。于是政府加大了对非税收入的监管力度，并重新解释了非税收入，确立了其对经济的发展的积极一面，同时也给把非税收入给我经济带来的负面影响进行了说明。在随后的发展过程中，我国陆续出台了几条相关的法律法规，明确了非税收入的地位。政府非税收入是指除了税收,由各级政府、国家机关、事业单位等依法利用国家资源、国有资产、政府权力、政府信誉或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会和公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。

　　从“预算外资金”到 “非税收入”，变化的不仅仅是名称，而是从管理方式、资金属性、资金用途等诸多方面的本质变化。对于“预算外资金”来说，它是属于管理模式上的一个概念，而“非税收入”，则是属于资金属性方面的一个概念，可以体现更多的资金“财政性”，有利于收入的组织和管理。这种变化是建立公共财政体制的内在要求，体现了公共财政的完整性，透明性，公开性，合法性；也对政治民主与经济民主具有很大的促进作用。标志着我国政府在建立公共财政体系，完善财政职能，规范政府非税收收入管理的认识上取得了突破。

　　3．非税收入的特点

　　对于非税收入的特点，可以简单归结为以下几条，强制性、无偿性、固定性。这也与政府税收体现出明显的不同，其主要包括以下几点特征：

　　(1)强制性与自愿性相互结合。需要进行强制性的预算外项目有政府性基金和罚没收入；行政性收费同时包含强制性和自愿性，企业或个人只有在涉及到相应的公安、司法、工商等公共事务时才会购买相应的服务。

　　(2)有偿性。作为政府非税收入的征收机关，相关部门有义务为公民提供相对应的服务，这主要体现在国有资源有偿使用收入和行政事业性收费上，这同税收的无偿性形成明显的不同。

　　(3)非固定性。首先，对于不固定性最为明显的预算外资金项目是行政事业收费项目。行政事业收费项目是根据政府提供的服务进行设立和取消的。例如，在 2013 年 8月 1 日起，将取消全国 33 个中央级行政事业收费项目，而后在 11 月 1 日，我国将陆续取消地方 314 个行政事业收费项目。其次，对于征收的数额具有不固定性。在进行罚没收入的时候，往往都是具体情况具体分析，没有固定的罚款数额。

　　(4)资金专用性。对于政府的非税收入的资金，政府会将其分配到其来源上。比如对行政事业收费项目这样具有明确资金用途的项目，政府会将这些资金用于政府公共事业的建设方面。国有资源(资产)方面的非税收入通常会用到鼓励和促进国有企业的发展方面。

　　2.3 非税收入主要项目规范管理研究

　　目前，我国非税收入在范围上涉及面较广，主要包括有以下九个大的方面。①行政事业性收费；② 政府性基金③ 国有资源(资产)有偿使用收入④国有资本经营收益⑤彩票公益金⑥罚没收入⑦其他收入1．行政事业性收费。

　　行政机关以及事业单位在给予组织及法人或公民提供服务的过程中，在法律允许的范围内收取的费用被称为行政事业性收费。在分类上，主要有规费收入、使用费收入两方面。而在规费收入方面的资金来源上，主要体现在实施管理的过程中收取的工本费及手续费，这种收费更多的政府管理职能与服务属性的体现。而在有关使用费收入方面，主要涉及使用者在获得服务的过程中应该缴纳的一定费用，如公园景区的门票收费、大中专院校的学费、考试考务费、过路过桥费等方面。我国政府的收费能够将公共服务的成本和受益情况匹配，并提供成本补偿。

　　行政事业性经费已经全部列入预算，采用“收支两条线”征管，由各级财政部门票据管理机构制定统一票据，征收部门统一购买收费票据，交款单位或个人使用统一票据到银行缴费将相应收费直接缴入财政专户，由财政部门统一管理，而执收单位可以按照规定使用。

　　行政事业性收费规模巨大，名目繁多，存在诸多不规范、不合理之处，尤其是涉企行政事业性收费。由于行政事业性收费的主体是政府部门，如果在收费上没有做好严格把关，出现各种乱收费现象，不仅会影响到政府部门的形象与威信力，还会出现民生怨道的事件发生，不利于政府的执政威信建立。行政事业型收费应该是不盈利的，而在实际情况中很多的行政事业性收费是以盈利为目的的，甚至获利巨大。与之相对的，一些行政事业性收费却收费不足，使得相应的政府公共服务无法很好的开展。可以说收费价格标准的制定很不科学，急需规范。财政部门内部各主管部门之间关于行政事业性收费的管理职能也需要理顺，以提高管理效率。行政事业性收费项目的管理权限在财政部门，而行政事业性收费的收费标准的管理权限在价格主管部门，而不同部门间制定准则依据的相关政策又不同，使得管理效率偏低或者出现矛盾冲突。无论是中央级政府或是省市一级政府，其行政事业性收费都未能全部纳入预算管理，尤其地市级政府纳入预算的比例更低，必然会导致行政事业性收费管理的混乱和不透明，滋生腐败现象的发生。同时非税收入在长期的发展过程中，关于各种收费的管理并没有形成一套系统的、完整的法律体系，用于行政事业性收费的项目设定、价格标准、票据使用、资金支出、监督管理等各个环节。虽然一些省市针对自身的行政事业性收费制定了一些规整制度，但由于级别低、约束力不强，在实际的执行中往往困难重重。

　　在收费项目和价格标准的的设定方面，虽然国家有相应的管理制度，但对具体分工上却没有明确的规定，使得收费项目和价格标准的制定方面容易产生重复甚至交叉的情况，收费标准的制定显得不科学，容易出现市场环境、社会环境已经发生变化，而收费标准仍然一成不变，缺少灵活应对的机制。虽然行政事业性收费的存在对我国各级政府财政部门缓解资金压力，提高征收部门提供公共服务的积极性起到了重要的作用，但违规使用行政事业性收费却影响了我国社会主义市场经济的健康发展，危害性巨大。

　　加重了企业和公众的负担或生活成本的提高，与我国政府近年来提出的简政放权和依法治国的理念相违背，成为了经济社会和谐稳定发展的不可控因素之一。

　　目前，国家从上到下已经发布各种禁令，严禁出现各种乱收费事件的发生，规定对相应的收费行为都有明确的说明，如在 1997 年的时候，就由中共中央与国务院共同制定一项针对这些方面的规定，在该决定中，对各级政府各单位做出了严格的规定，严格要求这些单位在进行行政事业性收费的过程中严格按照相关标准进行，必须严格按照相关法律标准进行收费，不能做出违背原则各种收费。决定还指出，对于一些符合法定要求可以免除收费的，应该及时告知公民，对于这些《收费目录》之外的收费条例，公民与法人可以不用交付，如果出现强行要要求缴纳的，可以自行拒绝支付。

　　实际上，行政事业性收费已然成为非税收入的主要科目，一定意义上某些不合理的行政事业性收费已经成为执收单位扩权自利的工具、成为缴纳单位的负担和经济发展的障碍。正是基于此，由财政部与国家发改委两大部门共同进行了相关政策的制定，这些政策中就有《关于清理规范涉企行政事业性收费的通知》，该通知按照时间情况进一步明确收费标准，不允许各种涉企行政事业性的收费行为或相关事件的发生；要提高收费的透明度，完善收费项目减少乱收费行为；在涉及企业行政事业性收费的审批环节上做好严格把控；加大力度及时梳理涉企行政事业性收费的问题，无限压缩这些问题产生的空间，把一些可能发生的相关问题扼杀在摇篮之中；此外，加大在宣传方面的工作，营造一个和谐健康的收费环境。

　　2．政府性基金

　　一般来说，在涉及政府性基金的问题解读上，普遍认可主导这类基金的主体是政府部门，它一般是指在相关法律条文的许可下为支持特定公共事业所设置的专项资金，这部分资金来源为财政资金，一般被用在公共事业发展或公共基础设施建设上。为确保基金的正常与合理使用，使用过程一般有较为严格的流程。2013 年全国政府性基金收入 52,239 亿元，其中中央政府性基金收入 4,232 亿元，地方政府性基金收入 48,007亿元。一般来说，进行政府性基金的设立并不是毫无根据的，恰恰相反，需要结合特定产业或事业发展的具体情况进行设置。在针对政府性基金的分类上，可以按照筹集的方式进行，主要有附加在税收、附加在价格上征收以及以销售(营业)收入为对象征收的基金三个方面，当然，这种划分不是唯一的划分方法，在这里主要根据筹集方式进行相关范围的划分。有部分政府性基金是由行政事业性收费转换而来的，而且被要求专款专用。与各种收费相比，其差别主要在于：第一，不同的收取方式。政府性基金有比较独立的管理，不与征收主体有管理或服务关系上太紧密的联系。第二，收入特性不同。尽管从严格意义上来说，政府性基金并不等同于税收，但是却与税收有比较相似的地方，如由政府依法强制征收，且是无偿的征收。在这方面与行政性收费不同，行政事业性收费具有补偿性特点。第三，收入的来源有区别。政府性基金由于其独特的性质，在征收的形式、渠道上较为丰富，其可以通过税收为载体或者价格为载体进行征收，也有按固定比例从销售收入与固定资产的初始价值等方面进行征收。即使只是某一项具体基金，在征收来源上也是有足够的保证。行政性收费多数是通过服务或管理对象来征收。第四，资金规模和使用方式不同。由于政府性基金的征收数额一般较大，在用途上一般也是具有专门的用途，因此在使用上需要做好严格把控，确保专款专用能够获得落实。而相对来说行政事业性收费在收费数额上并不是很大，其主要用于一般管理上的开支。第五，从设立目的来看差别较大。一般来说，政府性基金的设立主要是为了支持国民经济建设的发展，如在一些重大工程建设领域(例如三峡工程)、各种科学技术事业领域中，如果没有资金的支持，那么这些项目无法获得启动。但对于政府性基金的支出管理相对于公共财政预算支出来说，其管理还是过于宽松，有很大的提升空间。

　　在实际情况中，经常发生政府性基金概念和含义混绕的现象，因此容易出现变相收费现象，也存在越权设立政府性基金或征收使用管理不尽规范甚或作为单位“小金库”而存在的现象。一些地方政府不管国家标准执行政府性基金管理，出现过已经停止征收的政府性基金一些省市仍然在执行，或者对部分政府性基金超范围超标准征收。

　　对于基金收费票据的管理也急需整治，存在征收部门不能使用统一的财政收费票据的现象。部分政府性基金未纳入财政专户施行“收支两条线”管理，导致财政资金的流失。在政府性基金的支出管理方面也存在违背专款专用原则的现象，庞大的基金收费项目带来的巨额资金支出透明度不高。少部分政府性基金的征收管理与资金使用成为了征收机关或基金管理机构的维持机构正常运行的人员经费和工作经费，违背了基金设立的初衷，并未用于特定的公共事业的发展或基础设施的建立。对于需要政府性基金来供养的征收机关没有明确的规章制度来管理，导致机构供养人员数量庞大，工作效率低下，政府性基金资金使用混乱等想象的发生。部分省市还存在以基金的名义设立而按照行政事业性收费管理的基金项目，这样的基金项目所带来的财政资金成为了地方领导随意支配的灵活资金，资金管理使用随意性太大，缺乏监督管理机制，成为了违规违法现象频发的重要领域。同时对于政府性基金的使用未按照政府绩效评价体系进行合理的评估，由于我国政府绩效评价管理还处于探索试行阶段，并为延伸到政府性基金领域，使得政府性基金管理提高使用效率与约束机制缺少可用的手段与方法。

　　为加强政府性基金管理，为严肃与规范针对政府基金的收费问题，财政部结合我国在基金管理中的实际情况，近年来先后发布了《政府性基金预算管理办法》、《政府性基金管理暂行办法》两项法规，通过法律的形式对政府基金收费问题进行约束与规范。

　　从规定中可以知道，针对在政府性基金的管理上，要采取中央一级审批的制度，而不能由地方政府直接审批，在以中央统一指导的基础上进行逐级管理；为了统一管理，要把政府基金直接纳入到政府管理的预算中，进行统一预算管理，在具体操作上可以采纳“收支两条线”的方式进行；在进行政府性基金使用的问题上，需要接受相关部门包括财政与审计部门的实时监督与管理，执行每年按要求编制决算草案的方式，报同级人大审查。如果在政府性基金使用中发生违法行为，就依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处理。

　　3．国有资源(资产)有偿使用收入

　　国有资源(资产)有偿使用收入，主要涉及国有资源有偿使用收入以及国有资产有偿使用收入这两部分。国有资源有偿使用收入是各级人民政府代表国家以国有资源所有者的身份将一定年限内的资源使用权出让给资源使用者，资源使用者按规定的标准向国家缴纳的相关费用。根据我国的具体国情，目前有土地资源,海域资源,矿产资源,森林资源,水资源,无线电频率资源被列入国有资源有偿使用收入的行列，除了这些，还有包括出租汽车经营权等公共资源有偿出让方面也属于国有资源有偿使用收入范畴之内。

　　我国对国有资源进行有偿使用管理基本是在改革开放以后。山岭,草原,荒地,矿藏,水流,森林与滩涂等自然资源尽管在我国《宪法》第九条中被列为国家所有。但一直到改革开放之前，国有资源的国家所有权并未在经济上有任何体现，国有资源始终被无偿占有和无偿使用，“谁发现、谁开发、谁受益”的现象在全国各地都十分普遍。随着改革开放步伐的加快和经济体制改革的深入推进，长期无偿占有、使用国有资源导致的大量国有资源受益流失、环境资源恶化等问题愈发明显，并已经开始影响我国的社会主义经济发展进程，对国有资源进行有偿使用管理势在必行。

　　如果在国有资源有偿使用收入的范围上没有进行相关落实，那么就容易出现各种问题，在这方面财政部有所规定，在 2004 年 7 月特别发布《加强政府非税收入管理的通知》，该《通知》中把国有资源有偿使用收入的范围进一步扩大，把出租汽车经营权,公共交通路线经营权,汽车号牌使用权及户外广告经营权等也纳入到到国有资源有偿使用收入的范围之中。与此同时，还规范国有资源的使用权，要求使用者需要通过正常渠道获得使用权，并按照要求缴纳相关费用。从这个时期开始，国有资源有偿使用收入管理获得了进一步的优化与规范。

　　国有资产有偿使用收入是指政府以产权所有者的身份，向国有资产的使用者、经营者收取的产权性收入。在财政部发布的《关于加强政府非税收入管理的通知》这个文件中，明确规定国有资产资源有偿使用收入属于政府直接管理，按政府非税收入管理。而在有关国有资产有偿使用收入方面的定义上，一般认为是在不影响行政管理工作和事业发展任务基础上，不以盈利为目的对其所占有的国有资产进行经营并获得的收入。国有资产有偿使用收入一般包括相关单位的国有资产出租、出借收入，国有资产处置收入，出租车经营权有偿出让和转让收入，无居民海岛使用金收入等。

　　如果从行政事业单位的角度来看，其在国有资产的使用上，主要包括：①通过出租的方式获得的收入，如属于国家的资产的地方进行出租，这些租金就是其中的一部分收入；②在很多行政单位中，都设置有附属机关服务中心等，这些后勤服务单位在经营的过程中产生的收益也需要按照规定缴纳一定的分红与税后利润；③与行政单位尚未脱钩的经济实体应缴的资产占用费、税后利润、分红等收入；④主要以事业单位为主体进行的各种投资及在这过程中获得收益；⑤由于广播电视等新闻媒体的影响力较大，因此国有资产通过这样的平台容易获得收入较多，这也是其中的一部分收入；⑥被财政部门“认定”的来自其他国有资产方面获得的收入。比如，机关事业单位的资产转让、资产使用的收入，世界文化遗产门票收入，城市道路、停车场收费收入。

　　对于该项收入，因为分布在行政事业单位，总量大，是非税收入的重要来源。理论界建议实行集中统一管理，即经营国有资产的单位，应按季向非税收入管理机关报送财务报告和国有资产经营收益报告表，并按时申报交纳非税收入。具体方式包括：

　　一是由非税收入管理机关对行政事业单位的投资进行登记管理，划分国有、集体和个人投资，制定各类资产经营收益的交纳比例；二是经营单位自行申报，财政非税收入管理机关征收管理；三是对较为稳定的资产收益，逐步划归“地方税务机关”负责征收和管理。这种意见正在为改革实践借鉴和印证。立法上，2006 年 5 月，在应对这些问题上，财政部做了多方面的努力，在这过程中还根据实际情况分别制定了行政单位、事业单位国有资产管理暂行办法。这两个规定指出要获得行政事业单位国有资产转作经营的资格，需要有这些硬性条件：一是不能跳过同级财政部门的审核批准环节；二是对所形成的收入，要纳入政府非税收入管理；三是擅自直接处理国有资产，如出租或出借等，没有经过相关部门的审核与批准，且通过这种方式直接支配国有资产有偿使用收入，将按《财政违法行为处罚处分条例》的相关条例对责任人严格处理。

　　在实际工作中发现，目前在针对国有资产有偿使用收入管理放面还存在很多漏洞与问题，导致产权虚置及管理失控现象的发生；处置随意，投资失误；合同不严，收入失真；效益低下，补偿失常。为了解决这个问题，降低国有资产处置发生问题的风险，财政部在 2009 年发布《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》。该办法内容涉及面很广，总共有 18 条，在办法中主要规定了资金的收缴办法，在税费的扣除方式上也做出了非常清楚的明确工作。此外，该办法还规范了收入的使用方向从根源上杜绝出现各种问题。由于国有资产一旦出现管理不当，那么就会产生较为严重的后果，因此需要在大方向上做好定位与明确，只有这样，才能减少国有资产问题的发生。因此，在该方法上，围绕这几个方面做了详细的规定与明确。除了做这些工作之外，还进一步明确国有资产收入不得再用于人员经费支出发方面的规定。

　　从原则上来说，国有资产需要上交国家相关部门进行统一分配，不能直接进行私下私用。而在国有资产收入资金的使用上，可以重点考虑收入上缴的相关单位，这些相关要求在《办法》中已经有明确规定。进一步明确了行政单位的责任。在国有资产收入的缴纳问题上，行政单位不能出现各种违法行为如隐瞒截留等；不得违反规定使用国有资产收入。由于国有资产的利益链波及面非常广，与国家的利益息息相关，因此负责监管与国有资产的相关部门务必要严格履行职责，规范管理国有资产的各个环节与流程，制定与之对应的法律法规。

　　4．国有资本经营收益

　　与私人资本不同，国有资本在主体上以政府为主导的形式，由政府依法拥有的权益以及通过各种形式的投资形成的收益。针对国有独资企业，该类企业的国有资本应该与该类企业的所有者权益相等同；如果是多元化投资企业，国家应享有其中属于国有资本的份额。在过去十几年中，由于有国家政策的扶持，国有企业获得蓬勃的发展，在 2014 年我国有 100 家公司跻身于财富杂志全球 500 强，其中就有 92 家为国有企业。

　　由于受到政策方面的影响非常大，这就注定国有资本经营收益与我国的国有企业制度改革联系非常紧密。在最初阶段，我国资本金收益分配上基本上认同与采用“统收统支”的模式。在这之后，就开始进行改革推行企业基金制度、利润留成制度这两种制度。接着推行利改税，先后经历税利并存、以税代利阶段，再之后就是推行多种形式的上缴利润承包经营责任制，并在少数地方推行税利分流的试点。1993 年开始建立现代企业制度。在目前，在经营收益分配的问题上，国有资本主要采取三种方法，即税利分流,税后还贷与税后分利这三种方法。在实际工作的落实中，为了更加有效优化国有资产的收益，从 1994 年开始，就不断的进行改革，一直到 2007 年，目前在税制上，并没有提倡全部利润上缴国家财政，事实上这种全部上缴的行为也不可能发生，因为不利于企业的健康发展。国有企业应当承担什么样的责任，国企要不要“大修”引起广泛争议。这里有国企资产回报率远低于私企、国企内的腐败等问题。如果从法律视角来观察，国有资产的占有、使用、收益和处分权，是一种重要的宪法上的公权力，国家与国有企业是一种委托—代理关系。国有资本实现的利润应当用于满足财政需要和公共支出，除了企业自身发展所需，均不能自留。中国的国有企业改革一再推进，国有企业越做越大，而国家的资本权益甚至因企业的“内部人控制”而不能为全民共享，这是理论与实务界一再致力于通过努力想解决的难题。

　　根据会计准则，在国有资本价值总量的计算上，尽管可以直接提现在相对应的公式上，但是这些计算公式不能脱离我国的实际情况，也就是传统意义上的国情方面。

　　相对而言，在这些问题中，比较薄弱的是对国有资本经营收入征管方面，还存在模糊不清的情况发生。正如学者在反思苏联经济体制失败的教训之后，在这方面，如果用产权经济学的角度进行分析，一般认为国有制具有很多方面的主动性，如故意在不同机构之间分配同一财产之不同所有权部分，而没有个人能或机构能全部拥有国有财产所有权。这为我们观察和解释国有资本经营收益管理之乱提供了一个很好的视角。财政管理中，各省进行的国有资本经营预算改革和征管改革试点取得了一些成效，但还存在许多问题。国家作为国有资本的出资人来行使收益权就是要将国有资本收益上缴国库，而对于国有资本经营收益的资金支出则应该体现在对企业的再投资、分红给股东、或者充实企业资本金。而现实管理中，很多国有资金经营收入与支出并未纳入预算管理，是我们规范国有资金经营管理所面临的一个主要问题。对于已经施行国有资本经营预算管理的地方，也要注意其与一般公共预算相区别，不能简单的用国有资本经营预算填补一般公共预算的缺口。即不能随意将国有资本经营收入用于政府财政支出，或者提供一般公共服务，必须与一般性财政收支行为相区分，形成独立的国用资本经营预算。国有资产监督管理委员会以出资人身份代表国家管理和监督国有资产，但其经常突破出资人的身份，以政府主管部门的角色对国有企业或国有资产的经营管理进行行政干预。这必然会影响国有资本的市场化运营和其市场主体地位，不利于国有资本经营收益的可持续健康发展。在国有资本经营收益的具体收缴模式上，各级政府也经常不按国家的规章制度办理，收缴方式混乱。所以现阶段，必须建立一套可行的国有资本经营管理体系，将国有资本经营预算、收缴、支出、监督等各个环节进行有机的管理。首先要将所有国有资本经营收益全部纳入预算管理，建立科学、合理的国有资本经营收益预算决算制度，保证国有资本经营收入支出的平衡性。其次要建立有效的国有资本经营监督机制，保障国有资本的保值增值，促进国有企业改革和经济机构的战略性调整。同时各地要尽快制定具体可行的国有资本收益收缴制度，明确国有企业的财务责任、制定考核办法和奖惩细则；制定具体的引入退出机制，保障资产重组或产权变动的行为规范；明确收益分配原则，确保国有资本经营收益的规范化管理。国有资金经营收益应尽量避免政府部门的直接行政干预，真正让其充分参与市场竞争而实现增值，才能使国有经济更健康稳定的发展，在市场经济中发挥更大的作用。

　　5．彩票公益金收入

　　一般民众对彩票都较为熟悉，而在国家层面上也有彩票公益金收入，具体来说是指彩票公益金加上彩票发行费收入。例如在体育彩票销售总额中按不低于 30%的比例进行抽取作为彩票公益金的来源。除此之外，还有其他方面的收入，如包括有下级按规定比例上缴的公益金及公益金利息收入等方面。在进行彩票的发行过程中，需要除去基本的成本之外，其中这些成本包括发行收入扣除支付中奖者的奖金和发行成本几方面，剩余的就是彩票公益金的来源。公民在购买彩票时，是出于自愿的原则，国家相关部门在彩票的运行过程中起到梳理与监督等方面的作用。由于彩票具有属于自身的属性特点，因此获得“微笑纳税”或“无痛税收”等称号。为加大对彩票的管理，国家相关部门前后制定了《彩票管理条例》与《彩票公益金管理办法》等作为法律处理依据，对彩票专项资金进行严格管理；并对收缴管理、分配使用、宣传公告、监督检查加以具体规定。很多民众对彩票的分配都不太了解，事实上，中央与地方是 1 对 1的比例，也就是中央与地方各占一半的比例，这样的比例并不是无端就拟定的，而是通过各种数据论证后得出及较为合理的一个数据比例。中央财政的这些资金作为彩票公益金，主要用于扶持各种福利事业及公益事业方面；而省级财政的彩票公益金主要用省级人民政府财政部门进行合理调配与使用，需要按彩票发行的宗旨和基本原则进行分配。

　　彩票公益金根据彩票的分类分为福利彩票公益金和体育彩票公益金。福利彩票公益金的使用主要是为了发展社会公益事业，帮助孤寡老人、救助残疾人、帮扶失学儿童、支持社区服务事业、对灾区的救助和重建等。体育彩票公益金的使用主要是为了我国全民健身计划的开展实施，开展大众性的群众体育活动，支持各种体育赛事的发展，群众体育基础设施的建设和日常维护等。彩票公益金必须用于社会公益事业的发展，不得用于其他方面。申请使用彩票公益金需要将项目申请文件、项目预算、项目开展的可行性报告报同级财政部门，同级财政部门同有关部门一起对公益性项目进行审核。

　　6．罚没收入

　　罚没收入指政府及其所属的执法部门依法对违法行为进行处罚而获得的收入，主要有针对国家行政机关,司法机关和被授权机构依法对公民,法人和其他组织实施处罚，并在处罚的过程中取得的罚没款以及没收赃物，把这些赃物折价收入后获得的收入。

　　在 2013 年，全国罚没收入预算为 1,643 亿元，其中决算数为 1,658.77 亿元，在非税收入的比例中占到 9.41%。罚没收入具有如下特点：第一，惩罚性。即违法被强制课以的惩罚性缴款。第二，强制性。必须以国家的强制力来保证执行，当事人必须无条件履行缴纳罚款的义务。第三，无偿性。罚没收入是执法机关对违法者的一种经济处罚方式，收取的罚没收入是无偿的，政府不需要对当事人提供对应的服务或者补偿。第四，不稳定性。罚没收入是以当事人违反相关法律法规为前提，罚没收入收取的多少是由违规案件发生的多少来确定的。罚没收入的出发点是对当事人的违规行为进行惩戒，目的是减少违规行为的发生，不在于获取较多的罚没收入。一般来说，罚没收入是全国范围内能经常看见，而政府部门也将这一部分作为非税收入的重要构成部分。

　　作为我国非税收入不可或缺的部分，罚没收入存在较多的问题，如出现乱罚现象较为明显，因此需要做好治理工作，否则会有严重的后果。之所以出现众多乱罚现象，究其原因有受到利益方面的驱使、部门收入指标压力等。即破坏了正常的财政制度和秩序，又容易形成腐败和寻租空间。如果行政机关和司法机关需要通过罚没收入来补充经费不足，会对执法行为构成严重的误导。罚没的目的在于通过惩罚来阻碍更多的违法行为产生，维护正常的社会秩序，而不是通过罚没来促进财政增收。在规范收费和罚没项目的问题上，各级执法部门应该根据国务院有关规定进行，对各项罚款的使用需要规范流程，不能出于个人或单位的利益需要，下达各种罚款金额或设置有罚没收入方面的指标，这些都是不合法的。罚没收入全部纳入预算。实践中，存在所谓的罚没收入按比例返还的惯例，有的科目能达到 70%的返还比例，而且是累进返还。如完成基本罚没工作量，则按照 50%返还，超额 20%完成则按照 60%返还，超额 50%则按照 70%返还。这种“潜规则”对提高执法人员多收取罚没收入等严格执法行为的积极性有一定意义，但从另一个方面却容易刺激执法人员多开罚单、为罚没而罚没的趋利执法行为。

　　7．其他收入

　　除了上述提到的主要几项非税收入项目外，我国政府的非税收入通常还包括：以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、利息收入。

　　顾名思义，捐赠收入指各行政事业单位、代行政府职能的社会团体接受非定向无偿提供的货币收入，而这里我们所说的捐赠不包括实务捐赠和定向捐赠以及以民间组织接受的捐赠。相对于其他收入项目，捐赠收入由于其不确定性，仅作为一种补充的政府筹资形式。主管部门集中收入是指行政事业单位、代行政府职能的社会团体集中的事业单位收入。财政资金的利息收入是指包括税收和非税收入在内的所有财政性资金产生的利息收入，按照人民银行的规定计息。