国外关于公众参与立法的法律实践及启示

　　第三章 国外关于公众参与立法的法律实践及启示

　　他山之石，可以攻玉。美国是最发达的资本主义国家，英国是老牌资本主义国家，日本是亚洲近邻，这些国家在公众参与立法方面，有较完备的法律规范、较完善的保障制度和较高的参与热情，实践经验非常丰富。学习借鉴这些国家的成熟做法和经验，对于完善我国公众参与立法制度很有意义。

　　3.1 美国法相关规定及启示。

　　美国的州议会享有国会之外而宪法又未禁止的立法权，这使得公众有较多机会参与立法。实践中，美国的法案一般要在外界力量推动下才能通过，立法机关很少主动立法，而是对公众提出的立法意见或建议进行判断，对合理化的意见或建议予以采纳，并通过法定程序上升为法律，立法机关在立法过程中往往只起着"评审团"的作用。美国的立法理念及其立法的制度设计均体现了公众的参与。

　　美国公众有丰富的途径参与立法规划的制定。首先，美国的选举制度，为公众参与立法提供了契机。两党为了争取主政的机会，在大选之前到处游说，或以其他方式加大与公众之间的交流，以争取民意，获得更多的选票。在与公众交流的过程中，两党之间往往互相抨击对方方针、政策的缺失，演说自己方针、政策的优点，并对公众做出主政后的种种承诺。取得主政机会的政党，在执政后往往会兑现其中的一部分承诺，而兑现的方式之一，就是将这些承诺以立法的形式确立下来。其次，美国公众可以通过参加政党、结社及着书立说参与立法规划的制定。公众加入政党、结社，以团体的形式影响立法，效果是分散的个人无法比拟的，美国的政党、结社比较自由，公众可以自由的加入某一政党、社团、也可以自由的退出某一政党、社团，公众因此有广泛的自由加入与自己的意愿相吻合的政党、社会，进而使个人的立法意见或建议以团体的形式得以表达。同时，美国公众拥有广泛的出版、言论自由，公众可自由的言论及着书立说表达立法倡议。再次，美国的传媒十分发达，公众可以通过传媒参与立法规划的制定。在美国，传媒对立法规划的制定影响很大，传媒作为公共政策机构，其作用并不逊于总统、议会及法院，在立法的过程中占有一席之地。

　　通过传媒的不断的，大量的宣传，可以加大公众对相关事项的关注度，从而影响立法。同时，美国公众拥有立法规划的提案权，美国一些州规定，全州 3%-5%选民可以联名提出法律草案。

　　美国的立法信息公开制度十分完善。美国国会及州议会的议事都以公开为原则，不公开只是例外情况。立法会议的日程向全美公众提前公布，立法会议公开举行，允许新闻媒体全程报道，一般情况下，立法会议均设有公众旁听席，允许公众全程参与旁听。立法听证会向公众开放，全美有 50 个州的议会的委员会会议向公众开放，其中，科罗拉多州及佛罗里达州的规定最早亦最为严格，该两州的"阳光法"均规定，凡两个以上的议员参加的与本州事务有关的会议，应当向公众开放。立法过程中的各立法信息，除涉及国家安全等重大事项，不宜公开的除外，一律向公众公开。为此，美国通过了一系列的法律、法规对立法信息公开予以明确的规制。同时，美国充分利用其发达的传媒系统，切实保障公众能真实的获取立法信息，以便于公众的积极参与，及时的提出自己的立法意见或建议。大多数立法会议均会出版一本专门的介绍本次立法过程中方方面面信息的小册子，使公众能更为充分、透彻的了解立法信息，形成自己对本次立法的见解，然后以适当的途径向立法机关提出自己的意见或建议。

　　美国法的相关规定对于完善我国公众参与立法制度有以下几点启示：一是建立了较为完备的公众参与立法的法律规范，而且操作性比较强。二是为公众参与立法提供多种途径，而且注重了便民性。三是公众在立法活动的源头并能参与进去，赋予了公民提案权。

　　3.2 英国法相关规定及启示。

　　英国通过 1688 年的"光荣革命"及 1689 年的《权利法案》，最早确立了资产阶级民主制度。经过几百年的发展、完善，其民主的发展程度较为成熟，公众参与立法的实践经验也比较丰富。作为正当立法程序之一的听证制度即源自于英国，起初只是在司法审判领域中适用，美国引入并推广到行政与立法程序中，二战后又推广到日本及拉美一些国家。就公众参与立法而言，英国立法规则中的调查程序尤为值得借鉴。

　　英国立法程序中广泛运用调查程序，以确保公众有充分的机会表达意见，也使立法机关能充分听取不同意见。虽然英国法在形式上将调查程序分为听证与公开调查，但实质上二者的目的均为给公众提供表达立法意见的机会，赋予公众法定权利与立法机关的立法权相抗衡。二者的差别主要体现在参与立法的公众的范围不同，听证程序的参与公众一般是指利害关系人及立法机关邀请的专家、学者等，而公开调查的参与公众则是指所有的公众。正是因为公开调查程序更能协调各方的利益，因此在英国立法活动中，更加倾向于采取公开调查程序。

　　英国的制定法和判例法中都可以找到关于立法调查程序的相关规定，不少制定法对其做出了详细规范，使立法调查程序日趋标准化。立法调查程序形式多样，诸如法定调查、非法定调查及任意调查在立法实践中均广泛运用。其意在于针对不同的情况采用不同的方式进行调查，尽可能的吸引更多的公众参与到立法活动中来，使立法机关能充分听取社会各阶层的意见或建议。立法调查程序采取了法庭辩论的模式，对立双方可以就不同见解进行自由辩论，而调查程序的主持人保持中立地位，不对辩论双方发表自己的见解。主持人的任务是广泛听取不同的见解，在调查程序结束后做出调查笔录，交相应的立法机关。

　　立法机关对调查笔录上的意见进行一视同仁的审查，形成审查结果，并予以公布。依英国相关法律规定，行政机关制定的法规草案，必须提交议会对其进行不同程度的监督，地方政府所立的法规须报请中央政府的相关部门批准。

　　英国法的相关规定对于完善我国立法听证制度很有启示：一是立法听证要建立统一的法律规范，对听证主体、范围、程序等作出明确规定。二是要注重听证对象的广泛性。三是要规范听证结果的运用。

　　3.3 日本法相关规定及启示。

　　日本通过明治维新开启了现代民主的进程。二战后，日本广泛借鉴各国先进的民主法律制度，特别是在美国法影响下，建立起一套适合日本国情的民主机制，形成了较为成熟的公众参与立法的机制。

　　日本制定了详细规范公众参与立法的程序及方式，对地方立法公众参与的规定，在行政程序法中做了统一的规定，这一点迥异于我国地方立法公众参与的规定散见于各地方性法规的做法。日本的这种方式，既有利于公众严格依法参与立法活动，也有利于立法机关立法活动的顺利开展。日本的立法听证分为狭义的听证与公听证，前者是指影响特定公众权利义务的行政处分行为；后者是指影响不特定的多数人利益的立法行为，其目的在于立法机关广泛听取公众的意见，进而促进立法的民主化、科学化。

　　日本公众可以通过咨询程序及公众评议程序参与立法活动。咨询程序是指立法机关在立法活动中应听取合议制机关建议的程序，咨询机关是被征求意见的机关。咨询程序的目的在于使利害关系人及专家、学者等的意见在立法活动中得到充分的反映。与公听会相比较，咨询程序征求的意见更富理性色彩，更具代表性，同时也更加方便群众的参与，有助于降低公众参与立法活动的成本。

　　公众评议程序调整包括内阁命令、总理大臣办公室制定的条例、各省制定的条例及通告、各地方制定的法规及规章。

　　日本的公众评议程序不仅调整的范围广，而且还规定了详细的评议细则。该程序要求中央相关省厅及地方相关立法机关就立法规划应预先发布公告，给公众 30 天左右的时间对立法规划进行评议。且公告应充分体现该次立法规划的目的及其他相关信息，在评议期满之后，相应的立法机关应采用适当的途径及时公布公众的评议。

　　日本公众还可以通过审议会参与立法，不过审议会一般是针对专家、学者而设立的，公众的范围比较狭窄。其具体运作程序为：由立法活动的负责人聘请政府以外的社会公众组成。其成员主要包括专家、学者、已退休的政府工作人员、行业代表等，其目的在于对这部分社会精英人士意见进行广泛征询，促成社会各方对拟立法律、法规内容的认同，最终使所立之法获得全社会的普遍支持。

　　日本法的相关规定对于完善我国公众参与立法制度的启示：一是注重发挥社会组织在立法中的作用，通过社会组织广泛收集不同社会群体的意见。二是建立了较完善的立法信息公开制度，为公众获取立法信息和参与立法提供法制保障。三是制定了统一的法律规范，规定了公众参与立法的程序和方式。