环境行政许可对公民环境权的保护

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　　【题目】行政法视角下的公民环境权保护探究
　　【引言  第一章】实体性权利和程序性权利的公民环境权
　　【第二章】政府信息公开对公民环境权的维护
　　【第三章】环境行政许可对公民环境权的保护
　　【第四章】环境行政救济对公民环境权保护
　　【结语/参考文献】公民环境权的行政法保护机制研究结语与参考文献

　　3 环境行政许可：公民环境权行政法保护的第二道屏障

　　环境行政许可，指环境行政主体，针对某种环境禁止的事项，依据行政相对人的申请，通过颁发许可证赋予其权利和资格的行为。环境行政许可作为一种覆盖面广、有效的环境管理方式。环境行政许可，以实现对各类资源开发活动进行国家统一管理，对不符合者不予颁发许可证，以保证资源得到最大限度的开发和利用。另外，环境行政许可，可以通过设定各种限制条件，即设定各类附条件或者附期限的许可，对不符合条件或者期限者不颁发许可，从而进行有效环境管理。

　　可见，环境行政许可制度的完善对公民环境权中环境知情权及环境事务参与权的实现具有重要意义。接下来从开发建设行为的行政许可、排污行为的行政许可、环境规划行为的行政许可这三个方面来探讨环境行政许可制度对公民环境权的保护。

　　3.1 开发建设行为的行政许可

　　行政许可制度，作为环境法里应用最为广泛最普遍的一种法律制度，它反映一个国家环境管理的法制化、规范化、科学化水平。而开发建设行为的行政许可是环境行政许可中最为普遍的一种，为污染防治与生态环境保护提供可靠的基础。接下来以开发建设行为行政许可的个案着手，对当前开发建设行政许可制度进行检讨，并且提出相关的解决措施。

　　3.1.1 开发建设行政许可的个案分析

　　目前，开发建设行为种类较多，以开矿行为为例，分析该行为在行政许可过程中的不足。我国边疆区域辽阔，矿产丰富，已探明的矿产储量居全国前列，但由于工业水平落后，长期以来一直未得到有效利用。改革开放以来，随着经济体制的改革和国家政策的扶持，许多国有企业、乡镇企业以及个体企业都前往边疆地区从事矿产资源开发。矿产资源的开发带动了当地经济的发展，但由于经营粗放、环境理念落后以及环境行政机关在行政管理中的不足，造成了大量的环境问题。以 2006 年内蒙古动工的白音华四号露天矿为例，开发只有36.89 平方公里的矿区，却造成面积超过 400 平方公里的天然草原被破坏和侵占。

　　同时，矿石开发利用产生的废矿石随意堆放，侵占大量土地还破坏土壤结构，造成地下空洞区增加，地表下沉、坍塌事件频发，给当地的环境造成了严重的破坏。而该事件的发生，主要就是由于对开发建设行为的行政许可的缺位，并且对此缺乏相应的监督机制，因而不利对当前环境的保护，不利于对公民环境权的保障。

　　针对上述个案中引发的问题，提出以下几点措施：第一，制定一套系统完备的关于开发建设行为的环境保护法规，同时加大对企业的义务，对于因采矿等问题引起的环境问题，企业应当履行环境恢复义务，对拒不履行的，可以采取"双罚制",除处罚企业外，企业负责人还承担个人责任。第二，加强当前对开发建设行政许可的监管力度，监督管理作为环境主管部门进行环境管理的重要环节，确保行政许可行为的科学、合理。同时，可以通过对开发建设行为定期检查或者突击检查的方式，来增强对该行为行政许可的监督力度。

　　3.1.2 开发建设行政许可制度的检讨

　　当前，开发建设项目繁多，而对其的行政许可也缺乏相应的统一、高效的许可机制。大多开发建设行为在得到行政许可之后，没有相应系统的监督机制，从而不能有效的对环境行政许可行为作出合理评价和救济，不利于对公民环境权的保障。从而折射出当前在开发建设行为许可前后的监管问题。针对我国相对单一的监督模式，可以借鉴国外成熟、体系的监督模式，采取以下监督模式：第一，回应性监督，即指环境行政主管机关授予相关行政相对人某种许可，并与该授权相对的监督模式，同时该监督模式允许将监督权再授权给其他公民或者组织，从而使得监督能更好实现；第二，激励性监督，即指通过某种奖励方式来激发监督的积极性，防止在环境行政许可过程中效率过低及动力偏低现象；第三，自我监管，即指相关环境行政管理主体，在授予行政相对人以某种资格时，同时对自己的行为进行监督和约束，该种监督模式，则对行政相对人的监督要求较低，有利于监管性机关的建设。通过以上监督模式的结合使用，可以在环境行政许可前后进行全面的监管，高效保障公民环境权的实现。

　　另外，开发建设行为的行政许可，在听证、费用与撤销等方面也有一定的不足，即指现行环境保护法规中缺少开发建设项目行政许可的听证、费用与撤销等方面规定。由于开发建设行为行政许可属于行政许可的一种，并参照环境影响评价行政许可费用规定要求，开发建设行为的行政许可应该是不收费的，但是现行的环境保护法规对此没有规定，因而需要有关行政机关予以明确。

　　3.2 排污行为的行政许可

　　污染物排放管理是环境保护日常管理一个重要方面，通过对排污单位的审查、监督可以确保污染治理设施正常运行，所以排污行为的行政许可是一项重要的行政许可。接下来将从排污行政许可的范围、检讨以及完善这三个方面探讨对公民环境权的保护。

　　3.2.1 排污行政许可的范围

　　环境行政许可制度，是国家对环境进行管理而采取的一种行政审批和监督管理的制度。针对跟环境有影响的各种规划、开发和建设项目、排污设施和经营活动，须事先向主管部门进行申报，经批准获得"许可"后才能进行，而排污行政许可则是其中重要的行政许可之一。因而明确排污行政许可的范围，对公民有效行使自己的权利有着重要的作用。

　　具体来说，排污行政许可，是一项涉及技术、行政、法律等各个方面的综合性很强的环境保护行政管理措施。根据我国现行的环境保护法律、法规的规定，排污行为的行政许可管理范围包括生产与社会生活中排放污染物，以及污染物处理设施管理；对于有关居民的生活污染排放如生活污水、生活垃圾的排放没有纳入日常的环境保护行政管理中，因而不在排污行政许可管理范围内。

　　对排污行政许可范围的界定，有助于公民更便利申请排污行政许可，更有利于公民保障自己的环境权益。

　　3.2.2 排污行政许可制度的检讨

　　以 2012 年的广西龙江河镉污染事件和哈药总厂"污染门"事件为例。

　　2012 年广西个别公司和厂家违法排放工业废水，导致广西龙江的镉严重超标，从而给龙江附近的居民造成了严重的损害。同时，由于污水有流动性，因而其污染范围不断扩散，最后蔓延至柳州，使得鱼大面积死亡，并导致居民疯狂抢购矿泉水的状况。另一个案例是哈药总厂的"污染门"事件,2011 年中央电视台曝光了哈药总厂的一系列恶举，例如对工业废气的排放没有按照现有的标准，严重超标的工业废气排放，导致工厂周边恶气熏天，从而使周边居民无法正常生活；对工业废水的排放没有成套的净化设备，导致对周边的河道造成了极其严重的影响。从上述两个案例，不难发现，当前对排污行为的行政许可存在着很多不足。具体来说，主要有：第一，环境行政主管部门对行政相对人或者环境相关问题的监管不足；第二，对排污行为缺乏完备的许可体系，导致在现实操作中，很多公司或者厂家在没有得到相关排污行政许可的情况下，就把有关的工业废水、废气进行排放，或者即使得到相关环境部门的行政许可，但是没有严格按照排放标准进行操作；第三，现有环境立法中缺少排污行政许可撤销制度的规定。

　　3.2.3 排污行政许可制度的完善

　　由于当前我国的环境行政许可制度还不够成熟，因而需要借鉴国外的相关规定，例如澳大利亚。排污许可证是澳大利亚实施环境保护行政许可的典型代表，同时澳大利亚也是世界上较早实施排污许可证制度的国家之一。在澳大利亚，明确提出被认为会造成重要环境危害的企业需要获得排污许可，因以州政府的环境保护法规规定为依据，要求排污单位或个人达到规定的污染治理水平；也可以根据当地情况制定更高要求的排污标准，从而更好保护环境。当前澳大利亚颁发排污许可证的程序主要包括申报、工程批准、消除污染通知书等部分。关于"工程批准"改变了过去只控制排污数量以及范围的单一局面，使得环境行政主管部门能够主动管理并且控制即时发生的环境问题。这种模式的行政许可程序使项目在前期就能得到有效监管，并且环境行政主管部门能在前期就给予适当的排污建议，从而确保排污方式以及排污数量的合理性。

　　再如美国，它在实施排污许可证制度过程中创造了很多自身特点。第一，新证从严，即是在许可证到达有效期需要重新颁发时，不管原许可证是以技术为依据还是以水质为依据，新许可证的排放限值不得从原规定要求后退，新许可证对排放要求只能严于过去，不得放宽；第二，排污权交易，即在实施排污许可证制度中，签发可以买卖的许可证，通过排污权交易市场，使污染指标通过供求关系形成合理价格，以实现指标的再分配；第三，额外消减量的存储，即排污者可以在规定范围之外排放污染物，但会根据相应的削减量获得"信用卡",而该削减量不仅可以将来使用，而且可以将来出售，这种方式鼓励现有污染源在最佳时机对污染物作出比较经济的额外削减量。第四，鼓励污染源间交换，具体包括点源对换、点源-非点源对换、额外削减量的存贮。

　　上述案例折射出，我国在排污行政许可中的不足，并借鉴国外关于排污行政许可的规定，可以从以下方面进行完善：第一，应当建立一套长效与应急相结合的监管模式，对排污行为行政许可之前和之后都进行监督，防止有关行政相对人不严格按照许可内容执行，另一方面，该模式的建立有利于高效应对即时发现的环境问题；第二，建立相关的额外削减量存储制度，进而鼓励现有污染源在最佳时机对污染物作出经济的额外削减，保障公民环境权益；第三，明确在排污行政许可中的撤销以及撤回制度，当前在《中华人民共和国水污染防治法》中指出对水安全有严重损害的紧急情况下，赋予环境主管部门在一定情形下采取紧急措施，包括减少或者停止污染物的排放。可见在一定情况下赋予环境主管部门撤销或者撤回排污行政许可，但总的来说不够具体，需要对其进行进一步明确、细化，从而从排污行政许可的角度保障公民环境权的实现；第四，可以采取与澳大利亚类似的"工程批准"制度，使得在工程设计的早期阶段给以必要的排污管制，并在许可证审核时建议排污量及方法，从而防止污染事件频频发生，使得公民环境权益能得到更好保护。

　　3.3 环境影响评价行为的行政许可

　　环境影响评价的行政许可，实际上即指"环境影响评价审批".其中环境影响评价行政许可是环境行政许可制度的重要组成部分，而环境保护是我国的基本国策，环境影响评价制度是我国重要的环境保护制度，通过环境影响评价制度可促进产业合理布局、优化企业选址，防止区域性环境污染，所以它对于预防环境污染、促进环境保护领域依法行政具有重要意义。

　　接下来从环境影响评价行政许可的范围、环境影响评价行政许可的困境突破来探讨对公民环境权的保护。

　　3.3.1 环境影响评价行政许可的范围

　　探讨环境影响评价行政许可的范围，对研究环境影响评价行政许可制度对公民环境权的保护有着深刻的意义。具体来说，环境影响评价行政许可主要包括以下内容：第一，从环境影响评价的层级来看，环境影响评价制度包括建设项目环境影响评价、规划环境影响评价及战略环境影响评价，但从我国环境立法看，如《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》，我国环境影响评价行政许可仅仅包括建设项目环境影响评价及规划行为环境影响评价的行政许可；第二，《行政许可法》调整的是外部行政关系，即行政机关与公民，行政机关与法人或其他组织的关系，而行政机关单位之间的关系则属于内部行政关系，不属于《行政许可法》管理范围，由此可以得出，规划环境影响评价也不属于环境影响评价行政许可的范围；第三，军事设备建设项目的环境影响评价也不属于环境行政许可范围，可见，非军事建设项目环境影响评价属于环境行政许可范围。

　　3.3.2 环境影响评价行政许可制度的困境突破

　　当前，根据我国环境立法的相关规定，可知在环境行政许可申请与审查过程中存在违法行为，如果被许可人通过其他不正当手段获取行政许可，则被许可人无权要求撤销该行政许可的行政机关赔偿。但是，在我国现行环境立法中还没有关于建设项目环境影响评价许可撤销与赔偿的有关规定。并且根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，对环境影响评价行政许可来说，虽然行政许可撤回情况很少，但是从管理规定的完整性来说，应该有这方面的管理法律规定，然而在现行环境保护法规中还没有行政许可撤回补偿的相关规定，因而需要对其进行明确与完善。同时，关于环境影响评价行政许可的期限与费用没有明确的规定，而《行政许可法》第 42 条、第 58 条规定要求实施的行政许可对其期限与费用必须有明确的法律规定，这方面的欠缺也必将影响环境影响评价行政许可的顺利实施，不利于对公民环境权的保护，因而需要在环境行政许可法中对其期限与费用加以明确化。