高校学生处分权相关制度的完善

　　第三章 高校学生处分相关制度的完善

　　第一节 高校处分相关制度设计应遵循行政法原则

　　高校处分权是我国《教育法》、《高等教育法》赋予高校的权力，然而法律概括性授权赋予了高校过大的自由裁量权，为高校肆意扩大处分范围，不正当使用处分权提供了空间。从前文的分析可以知道，当前我国高校处分权不正当行使情况还普遍存在。要促进高校处分权的正当行使，需要在行政法的法治原则下不断规范高校处分权，推进依法治校。

　　一、法律保留原则

　　该原则是我国立法的一项重要原则，指的是对于涉及限制公民基本权利等立法事项，必须由立法机关通过法律规定，任何行政机关不得对这些限制公民基本权利的事项进行规定，行政机关实施行政行为必须有法律的明确授权，否则其行为将不受法律的保护。我国关于法律保留的事项是由《立法法》第 8、9条规定的，但是对于剥夺和限制学生受教育权的教育制度并未被纳入立法保留事项中，而是被笼统纳入"必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项"中。高校处分权，特别是开除学籍、给予退学等身份处分行为将严重影响学生的受教育权，如果不对此进行严格限制，势必会对学生的一生影响重大。因此，对于剥夺和限制学生受教育权的行为应当适用法律保留原则，使得高校处分权有法律依据。我国现行法律之所以赋予高校处分权，其目的在于尊重大学学术自由，实现高校健康、自由发展，保护学术自由。换句话说，法律赋予高校处分权在于保障学生的学习及生活自由，但是必须注意的是，如果没有法律授权，高校不得对学生的这种自由进行不当干预。可见，高校处分权实质是高校与学生之间特殊法律关系的连接点，法律保留原则在高校处分权中得以适用是有其合法性的。

　　二、合法性原则

　　该原则指的是行政主体行为必须符合宪法和法律规定，在无具体法律规定时，也应符合立法的基本原则和精神。行政合法性原则表明，高校处分权行使必须遵循法律，对法律就高校处分权规定的行使权限、行为方式、行为责任都必须依法而行。合法性原则是我国高校在学生管理过程中必须坚持的最基本的原则，也是学生管理工作最低的准则要求，是行政权力行使的最基本准则。高校处分权的行政权属性要求高校必须在合法性原则的指导下行使其权力。从合法性原则的内容来看，高校行使处分权必须满足以下条件：第一，高校处分权的行使主体必须符合法律规定。我国《教育法》第 28 条、《高等教育法》第41 条均规定高校处分权仅能由高校行使，高校内设的职能部门、下设的独立院系、高校教师均无权行使处分权。第二，高校处分权的内容必须符合法律规定。高校规章制度中规定应收处分的违法违纪行为必须以法律为标准，特别是对学生施以开除学籍、给予退学等严重处分时，其违法违纪的行为必须由法律规定。第三，高校处分权必须符合法律规定的程序，遵循正当程序原则。程序正当是保障实体正当的必要条件，要求行政主体在做出影响行政相对人权益的行政行为时必须遵循法律程序，确保行政相对人能够自由表达其意志，更好地维护自身权益，保证处分行为公开、公正、公平。缺乏正当程序的"毒树之果"是难以真正实现实体公正的。高校处分权，特别是开除学籍、给予退学等处分行为与学生的受教育权息息相关，因此，要防范高校不正当行使处分权，必须要明确高校处分权是否符合法定程序，这样才可能确保高校在公正行使权力的同时避免给学生造成不可恢复性的损失。

　　三、比例原则

　　该原则指的是行政主体在实施行政行为兼顾行政目标实现和行政相对人权益保护，最大限度将可能给行政相对人造成的不利影响控制在最低限度和范围内，使行政目标和行政手段处于适度比例关系。有学者认为，比例原则是拘束行政权力违法的最有效的原则，其作用就如民法的"帝王条款 "——诚实信用原则。我国《普通高等学校学生管理规定》第 55 条要求高校处分权必须"处分适当",这其实就是要求高校处分权必须遵循比例原则。高校处分权的设定和行使应当遵循比例原则，特别是给予学生退学、开除学籍等身份权处分时必须严格遵循，因为这关系到一个学生的前途与命运。因此，作为教书育人的高校在实现校园管理的过程中，对高校处分权的行使必须非常慎重。法律赋予高校对学生的处分权的目的在于实现教育功能，而不是仅仅为了行使对学生的处分的"警察权力".高校给予学生处分的目的在于教育学生，其处分举措必须与教育目的相适应，不能抱着"小过重罚、以儆效尤"的思想，使得罚过不相当。

　　因此，在高校处分权中必须遵循比例原则，高校对于违法违纪的学生，如果有多种处分形式可以达到相同效果时，应当选择最小限制或剥夺学生权益的方式；只有在其他任何举措都无法达成高校对学生的教育目的时，才能考虑对学生行使身份处分权。比例原则的内容是非常丰富的，其基本内容包括适合性、必要性与合比例性三个方面。适合性是指高校在采取限制或剥夺学生受教育权时，其采取的措施必须能适合于达到高校所追求的教育管理的效果；必要性是指高校为实现教育管理的效果，在有多个可以选择的措施时，必须选择对学生受教育权损害最小的措施；比例性是指高校行使对学生的处分权必须与高校教育管理的目标比例相当。

　　第二节 不断规范高校学生处分权立法权限

　　高校学生处分权的限制，必须从立法权限上进行规范。不同位阶的法律，其法律地位是完全不一样的。对我国高校学生处分的立法权限进行明确，其宗旨是明确我国法律和高校自治管理章程在高校学生处分权中的不同权限。简而言之，规范高校学生处分权的立法权限就是明确什么事项应当由国家法律予以规定，什么事项应由高校自治规则予以规定。

　　当前，我国高校学生处分权立法权限方面存在的问题主要表现为：我国高位阶的法律规范对学生处分权没有进行明确规定，高校自治管理章程对学生处分权所涉及的内部管理机制和机构设置缺乏规定。从法理角度来看，高校对学生施以的处分与行政法规定的行政处罚一样，都是对相对人的行为进行否定评价，并对其施以惩戒。在高校学生处分权的多样化表现中，记过、警告、开除学籍、留校察看等的实质是不同的。开除学籍的处分将彻底改变学生的身份，剥夺其教育权，对于学生未来发展将产生严重的不利影响。开除学籍产生的危害与行政法中类似于拘留给相对人造成的影响，具有终生不可磨灭性。因此，本文以为，高校处分权中等事关学生主体身体和受教育权的处分的立法权限应由全国人大来行使，其他任何机关和部门均不得享有此项权力。与此同时，我国地方性法律法规在制定高校学生处分权相关法律规范时，必须遵循法律优先原则，不得与作为上位法的立法相抵触，无论是处分权的种类、使用条件、范围都必须在上位法的规定下进行。此外，对于那些未改变学生身份的处分权，也不能一并交由高校来具体规定，可以做出如下考量：对学生权利权利影响较大影响的，应当由法规或规章做出规定；对学生权利影响轻微的，可由高校自治规则自行确定。

　　可见，要从立法权限规范上来规范我国高校学生处分权，必须加快我国高校教育法律制度建设的脚步，不断完善我国现有的高等教育法制体系。当然，从我国当前立法和司法实际情况来看，由全国人大对高校学生处分权做出规定时机还不成熟，此时全国人大可以将此项权力授予给国务院行使，由国务院以行政法规的形式对高校学生处分权进行规定，等时机成熟时再由全国人大统一立法。

　　第三节 必须不断健全处分申诉制度

　　处分申诉制度是高校处分权的行政救济的最主要途径，文章囿于篇幅限制，不对行政诉讼、行政复议等救济进行探讨，仅探讨处分申诉制度。我国《教育法》第 42 条规定，学生对于高校给予的侵犯其人身和财产的处分不服的，可以提出申诉。《关于实施〈教育法〉若干问题的意见》要求教育行政机关要不断建立健全学生行政申诉制度。《普通高等学校学生管理规定》要求高校必须设立学生申诉处理委员会专门处理学生对高校处分权的申诉。从这些规定可以看出，我国立法对学生处分申诉制度已经做出了初步的明确规定。在五千年的教育传统中，"师道尊严"的传承使得高校尊严不可冒犯，而学生权利在遭到侵害时难以得到救济。学生对处分进行申诉在我国长期教育传统中是缺乏思想基础的，是有悖于我国传统教育观念的。2003 年的"郑文滔案"中，学生郑文滔仅仅因在宿舍内使用电饭煲违反校规，在收缴电饭煲中与老师发生冲突使得老师受伤，而高校则给予郑文滔勒令退学的处分。其后，郑多次到教育部门上访，到由于缺乏有效的申诉机制而未果。无奈之下他向广州市天河区人民法院提起了行政诉讼，虽然法院判决撤销了对郑的勒令退学的处分。然而，郑文滔后面又接到了学校的勒令退学的通知书。对于这种结果，郑尽管感到不公平，但也无可奈何①。这个案件可以看做是我国高校处分权申诉失败的典型案例。郑文滔选择以诉讼方式维护权利，花费了金钱、精力、时间成本，却没有得到安慰的结果，与此同时高校也输了官司，这种两败俱伤的结果的原因是非常复杂的，然而申诉制度的空置和申诉途径不畅通肯定是最为重要的原因之一。

　　要建立健全学生申诉制度，不仅要法律明确申诉制度的内容，也要确保申诉制度能够落到实处。我国《教育法》和《普通高等学校学生管理规定》都对申诉制度进行了规定，要建立完善的申诉制度，还有很多具体问题需要予以明确，下文简单地就几个主要问题进行阐述：

　　一、明确学生申诉处理委员会的机构与人员设置

　　我国《教育法》、《普通高等学校学生管理规定》规定了高校应建立学生申诉处理委员会，但对其机构和人员组成没有予以详细规定。笔者认为，学生申诉处理委员会要吸收教育学者、法律专家、律师、家长代表、教师到委员会中，委员会成员的资格认定要制度化，实现严格的成员选任、任期限制。委员会组成人员中，应明确资历相当、未兼任行政职务的教师代表的比例不得低于二分之一；明确委员会中学生代表比例不得低于三分之一。为了确保学生申诉委员会的独立性，要求委员会要独立于学校违纪处分管理部门，在申诉案件处理中，利害关系人和申诉决定的参与人员应当回避。为了树立学生申诉处理委员会的权威性，委员会对申诉事件由调查、审查、建议和决定权，对学校做出的申诉决定可以直接做出决定，而无需提交学校相关部门重新研究决定。此外，应当明确申诉委员会的处理期限，对于逾期未处理的，应明确委员会成员应承担相应责任。

　　我国教育法规定，学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。当前，我国高校学生申诉处理工作要么由学生申诉处理委员会负责，要么由学校其他机构兼任。如苏州大学规定学籍处分申诉受理委员会受理学生申诉事宜，并规定申诉委员会由校团委、校学生会、教务处、学生工作组、各学院分团委、学生分会的学生代表组成。而中国政法大学没有设立独立的申诉委员会，而是由"学生工作领导小组"负责学生申诉事宜，小组成员也没有明确的规定。

　　我国台湾大学《申诉评议委员会组织办法》规定，申诉委员会由学务处、教务处、进修推广部各推派教师一人，各学院选荐副教授以上资格之教师各一人（其中未兼行政职务者不得少于总额之二分之一），与大学部学生会代表二人，研究生协会代表一人为委员共同组成之。各委员不得兼任学生奖惩及事务仲裁委员会之委员。申诉评议委员会主席由委员互选，任期一年，连选得连任一次。

　　本会开会应有委员三分之二以上出席，除评议结论及评议书之决议应经本会全体委员过半数同意外，其余事项之决议，以出席委员过半数行之。本会成员就该申诉案件为申诉人、关系人或直接参与申诉案件之裁决者，应行回避。

　　从台湾大学的申诉制度来看，其对我国高校申诉处理制度有几点可借鉴之处：第一，明确委员会成员中"未兼行政职务之教师不得少于总额二分之一",这有利于增强委员会的独立性和权威性。非行政人员对高校的依附性较弱，更能凭借专业知识和良心来判断学生处分是否得当。而我国大陆高校学生申诉处理机构几乎由学校行政人员垄断，其公正性无法保证。第二，有明确的回避规定。学生奖惩委员会委员不得兼任申诉委员会成员，如果这些人员不回避，申诉处理结果将受到公正性的质疑。第三，申诉处理机构的成员不限于本校的教师和学生，还可以聘请校外法学、社会学、心理学等专业人士，这对于提高案件处理的公正性肯定有帮助。

　　二、保证高校学生申诉制度的程序公正

　　高校学生申诉制度只有保持程序公正，才能产生具有公正性的结果。学生对于高校处分的申诉制度要遵循程序合法、公正。高校处分权申诉制度要做到程序公正，可以从以下几点进行考虑：

　　第一，延长申诉受理期限。我国《普通高等学校学生管理舰定》规定学生对高校处分权的书面申诉期为收到处分决定书的 5 个工作日以内。从上文的论述可以知道，高校处分权对于学生人身或者财产权益都将产生影响，特别是给予退学、开除学籍等身份处分对于学生前途和未来发展将产生极为不利的影响。

　　我国现行规定处分申诉期限只有 5 个工作日，受理期限过短，学生行使申诉权的准备工作期限较短，不利于学生行使申诉权。笔者建议，在未来《规定》修改的过程中，将学生提起申诉的时间为学生受到学校处分决定书的 10 天以内，以期更好地保护学生权益。

　　第二，建立高校处分权听证制度。建立高校处分权听证制度的目的在于为申诉人阐述自身意见，使得申诉机构决策能够考虑申诉人的意见，实现高校权力和学生申诉权利的平衡。在学生申诉处理制度中引入听证制度，对于保障学生知情权，为自己辩护提供机会。

　　第三，学生在申诉期间原处分停止执行，学生的受教育权应受到保护。对于申诉期间原处分决定的效力，不同高校规定有所差异①。如北京大学规定"申诉期间，不停止处分决定的执行",而苏州大学规定"在申诉受理期间，学校原定处分暂停执行".笔者认为，对于高校剥夺学生受教育权的处分案件，学生提出申诉的，原处分决定应停止执行，在申诉期间学生的受教育权应得到保护。因为，如果申诉后学生的处分结果得到减轻，其在申诉期间的学习机会将难以得到补偿。申诉期间不停止学生在校学习的原则对于学习权益保护和学校教育目标来说都非常重要。

　　第四，遵循申诉不加重原则。高校学生申诉处理委员会在处理学生申诉案件中，应遵循申诉不加重原则。申诉的初衷在于为学生权利救济提供路径，如果申诉家中学生处分结果则与这一初衷相违背。遵循申诉不加重原则，有利于学生在申诉过程中消除顾虑，更积极地行使申诉权，维护自身权益，促进我国申诉制度的完善。

　　三、扩大高校学生申诉的范围

　　当前，我国高校学生申诉委员会受理的申诉范围较为狭窄，我国《普通高等学校学生管理规定》申诉范围包括：取消入学资格、退学处理或违规、违纪处分三类，而对其他事项的申诉则缺乏法律依据，不利于学生权益的保护。为此，要不断扩大高校学生申诉的范围。具体来说，学生的申诉权范围包括但不应限于：对高校给予的处分或处理不服；高校（含教师）侵犯学生财产权、名誉权、隐私权等人身权；高校（含教师）不能公正评价学生或任意剥夺学生受教育权等等。

　　第四节 加强大学生管理法治化的配套制度建设

　　一、完善高校规章制度

　　当前，我国高校大学生立法散见于《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等法律法规中。高校规章制度就是以这些法律法规为依据制定。但是，高校以此制定的规章制度较为抽象，可操作性差，与当前我国教育发展和高校管理需要不相适应，不利于学生权益保护。为了更好地规范高校管理和维护大学生权益，等待条件成熟时应修订完善《高等教育法》和《学生申诉条例》，实现高校有效管理和学生权利保护的双赢。逐步实现我国教育法律法规的完善，不断弥补当前教育法律法规的空白，为依法治校的顺利推进提供制度保障。实现高校学生管理工作法制化，校纪校规这一配套制度是不可或缺的。高校管理仅仅依靠国家法律法规是不够的，必须制定出一套与国家法律不冲突，与学校实际情况相符合的规章制度，使学校规章制度有效填补高校教育法规的不足。但是，由于高校规章制度制定主体的利益偏向和能力限制，使得高校的校规校纪存在或这样或那样的缺陷，因此，要不断强化高校规章制度建设，依法制定校纪校规，推进学生管理工作法治化。要制定出高水平、符合实际的校纪校规，至少要做到以下两点：第一，校纪校规应由具有丰富经验的高校管理者、法律专家、教育工作者共同商讨制定，学生作为校纪校规的施行对象要求校纪校规必须深入学生开展调研，充分听取和采纳学生的意见，提高校纪校规的科学合理性和可操作性。第二，校纪校规的施行对象不应仅仅是学生，因此其制定和施行要"以学生为本",充分考虑学生的权益、学生发展。校纪校规在除了规定学生的义务和惩处规定外，还要注重学生权益的保护。

　　二、构建开放的高校学生管理体系

　　我国高校学生管理工作相对来说还比较落后，要不断提高我国高校管理水平，需要积极构建开放的高校学生管理体系。

　　第一，可以借鉴国外高校的管理经验，推进我国依法治校的进程。确立制度引进的开放。比如美国高校学生管理，其显着特点就是高校管理的法治化，学生管理法规制度建设非常完备，无论是高校管理者还是学生的法律意识都非常强。美国关于高校管理的法规非常完备，如教育基本法、专门性学生管理法律和规章制度，如《学生事务管理人员行为规范》、《学生事务管理》、《学生服务手册》等。美国高校之间每年还会召开研讨会，定期修改高校学生管理法规，以使教育法规能够适应高校实际。所以在制度的构建上，我国的高等教育立法架构上，应具有开放性。吸纳和借鉴域内域外可操作性经验。

　　第二，建立高校学生管理信息反馈和监督机制。创建日常信息和师生沟通渠道的开放。高校要实现有序、科学、高校的管理，必须建立学生管理信息反馈和监督机制。一是高校可以设立校长信箱，倾听学生的意见和看法，及时解答学生疑问。通过信息反馈，高校能够了解学生普遍关心的问题，帮助同学及时解决在校的学习和生活困难。二是设立学生维权中心，广泛收集学生对学校管理工作的建议，提高决策的科学性和民主性；及时向学校反馈管理者侵犯学生权利的行为，更好地保护学生的权利。三是要强化大学生对高校管理工作的参与权。尽管大学生专业知识和经验有限，然而作为自己利益的"最佳判断者",学生对自身权益的决策上应有发言权，管理者不能以学生知识和经验不足、学生参与管理会降低管理效能等为借口排除学生的参与权。