烟草专卖制度的弊端及烟草行业政企分离的措施

　　一、烟草专卖制度的沿革及特点

　　20 世纪 80 年代初，我国政府开始实行烟草专卖制度，加大对烟草行业的管理，这是我国政府确保我国的财政收入的一种措施。在 1982年，我国首次成立了中国的烟草总公司，并且颁布了《烟草专卖条例》的有关说明，之后一年，我国的烟草专卖局正式成立，1992 年我国正式施行的《烟草专卖法》和1997 年颁布的《烟草专卖法实施条例》，作为基本法律规范确定了我国的烟草专营制度。在专卖体制下，烟草行业始终把加强计划管理、控制卷烟总量放在生产经营工作的首要位置，严加落实和执行。这既是国家烟草专卖制度的本质规定，也是实现烟草行业平稳发展的客观要求。但是随着“入世”后自由贸易规则的普遍推行，烟草专卖体制收到了来自国际国内竞争的压力和挑战。这种行业垄断不但会阻碍公平的市场竞争，更导致了行业整体竞争力较低、行业资产浪费和流失现象严重、经济效益与国际同行相比水平偏低等一系列问题。烟草系统内企业过多的保护也阻碍了烟草行业市场化发展，烟草专卖专营制度和构建市场经济体制大的改革方向显然是背道而驰的。

　　烟草专卖管理体制最大的问题之一是无法实现市场需求与效益原则相结合，行政力量的干预使得市场机制失灵，从而导致产业整体竞争力不强、工业分散、资产管理体制未理顺、效率偏低、现代企业现代企业制度建设滞后等问题。我国烟草行业政企不分的最大特点即是“一套机构、两块牌子”。其管理特征主要表现如下两个方面: 一是国家对烟草市场的规制。实行专卖制度，政府强有力的干预是必不可少的。而政府可以制定规制的不外乎立法或者规章、通知、命令等。

　　二是国家对烟草市场的干预。垄断性、缺乏竞争保证了烟草业的稳定和国家队烟草业资源配置的绝对控制地位。国家还通过立法使得国家的这种垄断性地位得以进一步强化。政府通过立法将其自身意志上升为集团意志，有力的保证了其在烟草业的垄断性地位。

　　二、专卖制度利弊分析

　　我国烟草业的垄断地位不是天然形成的，是国家行为作用的结果，行政权力是烟草业垄断地位的有力保障，而烟草业的垄断地位可以保障政府巨额的财政收入。但同时我们也要了解，这种垄断的弊端也是显而易见的: 垄断造成市场竞争、效率和社会公平的缺失，同时也会损害公众的利益。

　　(一) 实行专卖制度的优势

　　1． 实行烟草专卖制度的本质是提高烟草质量，保护消费者利益以及保证国家财政收入。一方面，烟草作为一种特殊商品，国家通过实行烟草专卖，提高烟草制品的质量，防止假冒伪劣产品危害消费者健康，保护了消费者的利益。另一方面，烟草是需求弹性很小的商品，由于其特殊性国家对其征收高税。实行专卖制度，对烟草行业进行市场垄断可以维持较高的价格水平，给企业带来高额利润的同时，也极大地增加了国家的财政税收收入，我国是正处于经济转轨期的发展中国家，实行烟草专卖制度，正是国家累积资本的重要手段。

　　2． 通过严格的许可证管制来提高烟草市场进入壁垒，阻止那些具有强大市场竞争力的国外烟草公司对国内市场的侵入，并把占有全球烟草消费能力超过三成的国内烟草市场牢固地控制在自己的企业手中，为国内烟草企业实现高额税利创造有利的市场条件。

　　3． 因为烟草产品定价具有特殊性，所以需要行政手段干预其价格制定。由于烟草业所具有的独特性，烟草产品的价格并不能由市场规律决定，当前市场中的烟草产品的价格主要是由烟草企业根据相关法律法规自主决定。而国家及各级专卖局、相关生产企业和经销单位和经销单位则是烟草产品的定价主体。国家级专卖局负责总揽全局，对卷烟价格实行间接掌控。而在某些特殊时期，政府也可能以行政管理权力为依托，干预卷烟价格的制定。而政府管制的烟草企业为自身利益不断提升烟草价值，直至烟草产品的价格达到公众的限度，绝大多数公众会选择戒烟，从而使烟草行业需求减少，产销量也减少，出现烟草行业不景气的状态。

　　(二) 实行专卖制度的弊端

　　1． 烟草专卖制度导致行业生产效率低下。烟草业作为非常典型的垄断行业，政府通过行政行为和法律法规实现对烟草市场的垄断，排挤竞争者，加之其自身就是监管部门，烟草产品的质量就很难得到保证，而烟草产品的价格也有其操控，也就是说起可以通过提高价格和减低产品质量的方法来提升盈利的空间。而其他例如通过推动技术进步的方式来提升盈利的方式因高昂的成本而不会成为相关部门的首要偏好。

　　2． 烟草专卖在一定程度上损坏了消费者的利益。垄断企业因其得天独厚的优势其在追求利润的同时就可以运用特权，制定有利于自己追求利润最大化的产品价格，而对于力量不对称的消费群体，只能接受这样的现状。

　　3． 烟草专卖制度造成市场竞争的缺失。中国烟草专卖体制本质上是一种行政垄断，这种行政垄断违背了自愿、平等的市场交易规则，破坏了竞争、统一、有序、开放的市场竞争秩序，直接阻碍全国统一开放大市场的形成，从而根本上限制了中国烟草产业竞争力的提升。

　　三、烟草行业实施政企分开的对策研究

　　(一) 烟草行业政企分开的目标

　　政企分开的主要目的就是要对政府经济管理的职能进行改造剥离，将政府打造成为服务的提供者和良好环境的提供者。要实现这一目的，可以从以下三个方面出发: 第一，政府应当致力于健全社会保障体系，为国有企业转轨提供保障。第二，政府放权市场，明确好政府宏观调控的职能地位，动用经济的、法律的和行政的手段来引导市场经济健康稳定发展，规范市场环境，扮演好服务提供者的角色。第三，明确定位政府行政管理能力的作用客体，将资产管理权力从政府部门中剥离出来，规范市场经济主体。

　　(二) 烟草行业政实行企分开的方法研究

　　我国烟草专卖职能要实行政企分开，目的并不在于废弃现有的烟草专卖制度，而是在现有管理制度的基础上完善烟草行业管理。政企分开的理念对于政府和烟草企业的要求是不同的。其要求政府要将资产管理职能剥离出来并交由烟草公司执行，政府本身(此处指的是国家烟草专卖局) 只需负责宏观层面的调控，为烟草企业的运营创造良好的法律和经济环境。而烟草公司则分管具体的生产、销售和经营方面的事项。就改革的路线而言，首先推进“四级专卖，三级法人”的体制改革。当前，中国的烟草业奉行的是“垂直管理、统一领导、专卖专营”的垄断制度。企业组织实行的是国家局、省级局、市级局和县级局四级专卖，三级法人(工业: 中国烟草总公司、省级中烟工业公司、烟厂; 商业:中国烟草总公司、省级烟草公司、市级烟草公司) 。这一制度模式不是一蹴而就的，其在我国烟草业的发展过程中发挥过一定的作用，但是其弊端也是显而易见的。其弊端可以归结如下: 首先，国家局以下的各级政府合作，构成了以他们为依托的市场，并实行地方保护主义。其次，市一级公司的大量存在阻碍资源的优化配置，人为的隔断了市场范围，为省一级的管理增添了难度，同时省一级管理者也束缚了市一级公司的能动性。最后，随着实践的发展，尤其是烟草企业和工业联合重新组合和网建模式的推广，“政企合一，三级法人”的模式越来越阻碍生产力的发展。

　　因此，烟草业探寻管理制度的改革，必须要从实际环境出发，可以采用工商分离的竞争性市场环境。伴随着工商分开管理的实现，省一级别的烟草公司如何进行职能定位被提上了议事日程。我国烟草行业内部的牵涉的问题多而杂，想要在目前这个现状下实现单一法人制，在全国范围内统一核算是不太可能实现的。这要求多级法人的存在。也必须要明了多级法人之间的分工问题。较为合理的方法是，按照不同级别公司，从总公司到省公司到企业三级法人的模式进行管理，但同时要明确区分三者的关系和职能定位: 抉择、管理和生产经营主体。在完善原有体制的过程中要正确处理省级公司、总公司和所属企业的关系，切实尊重企业的生产经营自主权，理清所有者权利，构建良好的经济社会环境，上述要求是实现烟草业改革顺利的必经之路。

　　综上所述，烟草行业的专卖专营为特色的垄断体制在市场经济的大潮中面临着巨大的冲击，特别是加入世贸组织以后，来自外部的竞争倒逼烟草行业经营体制的改革，而实行政企分开的市场化道路也许是实现我国烟草行业健康稳定发展的必然选择。

　　参考文献:
　　［1］林木西，张婷婷． 我国烟草业企业规制路径选择［J］． 经济纵横，2007．
　　［2］张瑛． 我国烟草专卖制度利弊分析［Z］． 中国期刊网，2012．