新型流动人口服务管理模式探析绪论

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　　【题目】余姚市流动人口优化管理探究
　　【绪论】新型流动人口服务管理模式探析绪论
　　【1.1 - 1.4】余姚市流动人口调研分析
　　【1.5】余姚市流动人口变动趋势及特点
　　【第二章】流动人口对余姚社会经济发展的影响分析
　　【第三章】余姚市流动人口管理面临的困境
　　【第四章】余姚市流动人口结构优化对策建议
　　【参考文献】余姚市流动人口管理创新研究参考文献
　　
   
　　绪 论

　　一、研究背景及意义

　　（一）研究背景

　　随着余姚的经济发展，余姚的流动人口数量大幅上升，笔者自 2005 年开始，一直在余姚市基层乡镇人民政府工作，08 年成立流动人口服务与管理办公室成立后，就开始在流管办工作，目睹了流动人口对余姚社会经济快速发展做出的贡献，亲身经历了流动人口管理体制的改革，深深体会到流动人口管理之难。特别是近几年，余姚市流动人口数量激增，某些城乡结合部、城郊村流动人口大量集聚，人口数量已是本地常驻户籍人口的好几倍，人口比例倒挂现象十分严重。这使得城市公共基础设施的承受力日渐薄弱，并带来许多不稳定因素，社会治安趋于复杂化，严重考验着政府的管理能力。通过对流动人口结构优化研究，探索新型流动人口服务管理办法已成为当前社会管理的一个重要课题。笔者就自身工作经验，同时结合余姚市流动人口现状，针对新形势下，如何通过优化流动人口结构，提升人力资源素质，促进人口与经济社会、资源环境协调和可持续发展，增强城市综合竞争力，完善和创新流动人口服务管理工作开展研究。

　　我国改革开放以来，随着社会经济的不断发展，经济体制和社会结构不断转型，城镇化进程不断推进，流动人口规模呈现迅猛增长态势。2012 年我国流动人口数量达 2.361 亿人，也就是说每 6 个人中，流动人口就有一个。截止 2013 年 6 月 30 日，浙江现有流动人口 2403 万，连续 14 年位居全国第二。宁波市流动人口 432 万，占全省的 18.3%.余姚市流动人口 53.37 万，流动人口总数位于宁波市的第 4 位。在全省流动人口与户籍人口比超过 1/3 以上的 47 个县市区中，余姚也名列其中，排在 26位。流动人口与户籍人口的比例达到 0.641:1,流动人口在余姚市实有人口的比例达到了近 40%,规模之大前所未有.

　　规模庞大的流动人口给余姚社会经济发展带来巨大活力的同时，也给政府公共管理带来了严峻挑战。就余姚市流动人口服务管理现状来说，无论是管理方式、工作体制，还是政策措施，都有着明显的转变和创新。其主要表现在管理模式上，以前是控制型管理模式，现在为服务型管理模式。控制性管理模式时期，主要由公安机关来负责管理流动人口，以流动人口登记和出租房管理为主。2008 年，余姚市专门成立流动人口服务管理办公室，工作内容开始倾向于服务一块，侧重于互融共建。

　　管理模式的转变既对当前构建公共服务型政府有着重大意义，也对创新流动人口服务管理工作有着重大意义。

　　近年来，随着流动人口结构和社会形势的变化，对余姚经济、社会发展和城市管理的各个方面带来了许多新的挑战，旧的管理体制已跟不上时代的发展，这对政府管理能力提出了新的要求。因此，确切的了解和掌握余姚市流动人口现阶段的实际形势，科学分析流动人口结构现状及变化发展趋势，更新观念、大胆创新，通过优化流动人口结构，提升人力资源素质，积极推进流动人口“制度化、规范化、信息化、社会化”服务管理水平，建立流动人口服务管理新机制，已成为余姚市面临的一项十分紧迫的任务。

　　（二）研究意义

　　流动人口服务管理工作是一项既现实又长远，既重要又紧迫的工作，对社会经济和生产生活都有着重要影响。一个城市的繁荣离不开外来流动人口的积极贡献，但不可否认，随着相当部分素质低下的外来流动人口进入，确实给我们的工作和生活带来了一些不安定因素，但外来人口不断涌入城市是工业化、城市化的必然趋势，因此，我们如何以正确有效的方式去管理、去引导、去接纳，使外来人口逐步融入到当地社会，促进社会有序健康发展，这是各级党委政府急需解决的一个重要问题。

　　本文通过分析余姚流动人口的结构和现状，如何优化人口结构，针对余姚流动人口服务管理面临的困境，运用相关理论进行分析研究，从优化外来流动人口结构的角度，提出符合余姚实际的流动人口服务管理的对策建议，这对于余姚的社会稳定，经济发展有着十分重要的理论意义和实践意义。

　　1.理论意义

　　加强流动人口服务管理是当前及今后一个时期的社会管理重点任务。党的十七次代表大会报告明确提出：加强流动人口服务和管理1.2011 年，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出：“进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务”.党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模1.2013 年 12 月 12 日至 13 日在北京举行的中央城镇化工作会议提出推进以人为核心的城镇化理念.中央政府相继连续地意见，传递出一个信息，解决流动人口问题迫在眉睫，而且提到了重要的议事日程。加强对流动人口服务管理的研究，是当前政府急需解决的一个重要问题，被列为社会管理创新的重要内容之一。创新流动人口服务管理工作有助于促进各级政府在社会管理、经济发展以及政府职能转变等相关理论的发展和完善，这对促进社会良性运转，经济快速发展及建立新型服务型政府提供了理论支撑，更是对解决城市流动人口社会管理实际问题的创新。

　　2.实践意义

　　流动人口社会管理是一个系统性工程，必须统筹考虑。一是流动人口组成结构复杂，主要以农民工为主，且流动性极大。二是对其的管理部门众多，涉及公安、劳动、计生、城管、卫生、工商、民政等部门。三是流动人口要求解决民生问题的呼声日渐高涨。如何在财政体制和公共资源等种种因素制约的条件下，从当前流动人口的实际状况出发，如构成、特征、工作、生活和居住等，研究分析其本质和规律，把宏观的理论转化为可行的措施和行为，使外来人口的合法权益得到保障，均等化公共服务得到享受，使政府的公共服务与社会管理水平与外来人口的心理预期达到一致，促进社会经济和谐稳定发展。本文通过对余姚市流动人口结构、对经济的影响、管理现状、结构优化对策研究，借鉴国内外专家研究分析流动人口服务管理的相关理论和经验，并结合余姚市流动人口的主要概况和流动人口调研分析，提出一套较为贴合余姚实际的流动人口服务管理对策和建议，为政府相关职能部门制定对流动人口服务管理的规章制度提供参考。

　　二、国内外研究现状及述评

　　（一）国外研究现状

　　国外较早就开始了对人口迁移的研究，因此形成了大量关于流动人口的理论、模型和假说，为解释人口流动问题提供了比较系统的思想体系。其中最具影响力的是“托达罗人口流动模型”、人口迁移理论、推-拉理论、二元经济理论等。

　　托达罗人口迁移模型是由美国经济学家托达罗在上个世纪 60 年代末 70 年代初提出的，其撰写的着作《欠发达国家的劳动力迁移模式和城市失业问题》及《人口流动、失业和发展：两部门分析》中提出了劳动力转移行为这个概念。关于流动人口这一问题，托达罗认为：当劳动力预计在城市的收入高于农村时，就会发生转移.W.泽林斯基是美国地理学家，他是第一个总结人口移动类型的人。他认为流动人口的规模会随着社会现代化水平的提高而不断增长，并根据各地不同的情况，形成了不同的流动人口类型。在经济发展以前那个传统时期，人们的社会交往仅存在于耕种、食品交换、食物采集以及宗教信仰。到了经济发展中阶段，流动人口的数量快速增长，人口流动类型也越来越多样化，并出现结构分化，由于对城市规模和交通等因素不满，促使人们选择移居新地。到了经济发达阶段，因交通的便利，人口流动将取代人口迁移，于是出现了大量的流动人口。这时，经济和旅游娱乐成为了产生人口流动的主要原因.

　　到 19 世纪，出现了推拉理论。英国学者雷文斯坦（E.Ravenstien）最早对人口迁移进行研究。1880 年他发表了一篇题为“人口迁移之规律”的论文。他认为流动人口的本质是，与城镇相比，农村的生活水平和生存条件存在着巨大反差，农村的流动人口不是自身意愿流动，而是为了过上富裕生活，选择到生活环境和生存条件更加优越的城镇工作。因而，从本质来说这是一种被迫，这正是“推-拉理论”.该理论中，“推力”是生活环境差的农村，“拉力”则是生活环境优的城镇。正是因为一推一拉才形成了流动人口.最早提出人口学上 “推拉理论”的是巴格内（D.J.Bagne），他指出，人口流动的目的是改善生活，流入地的那些有利于改善生活条件的因素就是拉力，而流出地的不利的生活条件就是推力。人口流动就是由这两股力量前拉后推所决定的.

　　刘易斯提出的人口流动模式是着名的二元经济理论，他在《劳动者无限供给条件下的经济发展》一文中认为农村剩余劳动力转向城市的主要原因，是在于从事工业相关工作的工资水平高于农业劳动者收入的水平。他指出农业方面存在着剩余农村劳动力，这些农村剩余劳动力就会被吸纳到城镇工业中来，使得城镇工业利润增加，规模扩大.
　　
　　（二）国内研究现状

　　我国对流动人口进行全面、深入的研究工作始于上世纪 80 年代。近几年来，随着我国社会经济的快速发展，流动人口规模也日益增长，学者对流动人口的研究也越来越多。本文从关注流动人口管理创新方面作了些理论研究，主要有以下三个方面：

　　一是对流动人口法律法规、管理制度和社会政策方面的研究。如《流动人口对大城市发展的影响及对策》一书中，李梦白、胡欣指出，对待流动人口要积极营造“热情服务，加强管理，分类引导，合理调控”的服务、管理方式，同时要健全法制，依法管理1.又如，瞿振武认为应引导各地区、各部门对流动人口服务管理有法可依、有章可循，明确规范涉及流动人口服务管理的各种要求和行为，切实修正工作无依据、推托、不作为等偏差2.童星等人则是侧重对农民工社会政策的研究，《农民工社会政策及其重构》一文中重点探讨了社会政策为“谁”服务、提供“什么”服务、“如何”提供服务等问题，就农民工就业培训政策、子女教育政策、社会保障政策等内容作了探讨.俞德鹏的研究内容则是总结了我国现行的城市流动人口服务管理方式中存在的众多弊端，主要有：计划式的管理思想导致管理效能低下；防范式的管理方式则把流动人口推向了对立面；只注重行政管理，对领导负责和采取强制性管控手段等的管理措施，致使流动人口的思想品行放任自流4.李若建认为，由于我国城市现行的管理方式还是计划经济时代管理的延续，所以导致我国现行的行政资源和公共资源的配置与实际人口分布严重脱节。对于流动人口这个群体而言，既无单位又无户口，存在着块（居委会）无权、条（各级政府职能部门）无地域依托的尴尬局面5.

　　二是对流动人口管理机构设置方面的研究。大多数学者认为，流动人口管理的主要机构是公安、民政、劳动、计生这四个职能部门，市、区、乡镇或者街道、村或者居委会这四级政府网络则是具体负责实施相关规定和措施。当然，也有些学者认为，要实现政府机构与市场组织、社会组织合作治理的多元主体治理。如在《自治管理：流动人口管理的新趋势》一文中，陈丰指出自治管理是流动人口管理的一种新的趋势，面对当前流动人口数量日益增加，且来源分散、结构复杂、流动性强等现状，政府的管理和服务存在诸多困难，这就需要有政府以外的社会组织或机构，帮助他们建立自治组织，实行自身事务自治管理.《大城市外来流动人口特征与社区化管理》一文中，黄晨熹认为社区化管理思想的核心就是以适应市场经济体制建设的要求，将旧有的防范性管理模式转变为服务、参与型管理模式。社区管理内容，除了现有的日常管理外，通过增加对流动人口的教育、培训、保障等项目的服务，提高其法律意识和知识；同时切实利用社区的各项资源，保障流动人口的合法权益，如子女受教育权等.罗仁朝指出可以组建如“流动人口服务中心”这样的专业化的流动人口管理机构，对流动人口实行专职管理。另外，还可以组建“出租房管理中心”,通过政府部门、房地产中介组织、物业公司、有关用人单位等对流动人口进行管理.

　　三是对各地流动人口管理状况方面的研究。主要是针对流动人口比较聚集的地区和经济较为发达的城市开展，如北京、上海、杭州、广州、深圳等城市，主要研究当地流动人口的实际状况，通过实地调研、实证分析、归纳演绎，对管理中存在的重点和难点问题进行分析研究，找出适合当地具体情况的建议和对策。如叶菊英撰写的《浙江省流动人口的现状分析与思考》；瞿振武、段成荣、毕秋灵等的《北京市流动人口的最新状况与分析》；郭秀云的《大城市外来流动人口管理模式探析----以上海为例》；苏熠慧的《城市化进程中国家与流动人口的关系----以深圳市流动人口管理模式的变迁为例》；乐伟中的《新形势下上海外来流动人口管理的新思路》等。通过对这些理论进行分析梳理，得到不同地区对流动人口服务管理创新的经验和模式，为余姚市流动人口服务管理工作的创新和改革，提供可以借鉴的经验和思路。

　　（三）简要述评

　　国内外学者对流动人口管理方式的研究为笔者探索余姚市流动人口服务管理问题奠定了良好的理论基础，但由于受到时期不同、地域不同，流动人口的数量、结构不尽相同等因素限制，就全国而言，各地的流动人口管理工作都还处在起步阶段，没有可借鉴的现成经验和成熟理论。本文意在借鉴已有先进经验的基础上，结合余姚实际，从战略的、科学发展、可持续发展的高度，运用现代公共管理理论进行深入探讨。通过对余姚市当前流动人口总量变动、结构变化、发展趋势、管理状况、结构优化等方面进行研究分析，对今后一段时期流动人口的服务管理工作提出相应的对策建议。

　　三、研究思路和研究方法

　　（一）研究思路【1】

　　
　　（二）研究方法

　　1.文献研究法

　　第一，通过如中国知网、维普网等专业网站，查阅大量资料，从文献中提取出相关内容的研究现状和成果，为论文的写作提供指导。第二，书籍查询，利用图书馆资源，阅读相关着作，认真分析其观点，找出不足之处，为论文的写作创造条件。第三，期刊查询，了解国内外研究的阶段性成果，用批判的眼光看待，取其精华去其糟粕，开阔思维。通过文献研究法，对流动人口、公共管理、人口结构及相关概念进行阐述，并对目前学者们对流动人口的研究进行归纳、总结，从而为论文的撰写奠定理论基础。

　　2.实地调研法
　　
　　借助基层政府的优势，通过问卷调查，对余姚市流动人口结构及服务管理现状进行实地调研，收集整理第一手资料。并通过统计分析，对余姚市流动人口对余姚经济社会发展的影响和今后几年的增长趋势进行科学研判。归纳演绎法对掌握的第一手资料进行定量分析，并结合笔者多年来，在流动人口服务管理方面的实践和经验，进行归纳、总结和演绎，找出困扰当前余姚市流动人口服务管理的症结所在，从而从优化人口结构角度提出相应的对策建议。

　　四、研究重点、难点和创新点

　　（一）研究重点本文通过理论阐述与数据分析相结合，从优化人口素质结构的角度，认真研究分析余姚市流动人口结构现状及服务管理工作中面临的困境，并从流动人口对社会1务管理政策措施进行了探索与思考。

　　（二）研究难点从优化流动人口素质结构的角度来深入研究分析流动人口服务与管理工作，这在流动人口管理领域的研究和学术资料还不多，可参考的文献资料较少。此外，由于本人研究水平、研究时间和人口调查难度等多种原因，自己调查的资料不够全面，掌握的材料有一定局限性。

　　（三）创新点
　　
　　1.虽然前人对于流动人口管理这一领域都有较多的研究和学术资料，但是对于通过优化流动人口结构来创新服务管理的研究尚不多，本研究的开展有利于丰富该领域的相关研究。

　　2.本研究以控制人口总量、优化人口结构、提升人口素质为方向，促进流动人口总量规模调控与城市承载能力同步提高，流动人口素质结构优化与产业转型同步升级，流动人口服务管理工作与和谐社会同步建设。为流动人口服务管理创新提出了一些对策建议，可以为其他相关的研究提供指导，也可以为实践操作提供借鉴。
　　
　　五、流动人口相关概念界定

　　（一）流动人口的基本概念

　　流动人口是中国户籍制度下产生的一个特殊群体。相对于常住人口来说，流动人口是指离开了户籍所在地，到其他地方以工作、生活为居住目的的人口。由于每个人讨论流动人口问题的角度不同，因此，定义流动人口概念的界定也不尽相同，有些甚至相距甚远。目前，学术界尚无明确和统一的定义。对流动人口的概念种类繁多，包括外来人口、暂住人口、流入人口、流出人口、外来务工人员、民工、农民工等等。总结当前专家学者对新形势下流动人口概念的研究理论，大致可以分为下面这几种观念：一是从时间角度，认为流动人口是暂时离开常住地，根据流动人口离开户籍地时间的长短可以分为常住流动人口和短期流动人口；二是从空间角度，认为流动人口是在一定区域范围内发生短暂流动行为的居民，这是人口空间迁移的一种特殊形式。根据流动人口离开户籍地的远近可以分为省内流动人口、省外流动人口、市内流动人口、市外流动人口等；三是从人口学角度，将是否改变常住地作为标准，把流动人口界定为离开了其常住地，但是没有真正发生迁移的人口1;四是从经济角度，根据人口发生流动的根本原因，认为流动人口是离开常住地，前往另一地方区从事社会经济活动，但其常住地的人口不改变，不是以经营活动为目的的流动不包括在内；五是从行政角度，以是否拥有某一地区常住居民的户口为标准，指出流动人口是在某地滞留并且没有常住户口的人口2;六是从管理角度，各管理部门按各自的管理职能，可以从流入地、流出地、流入地与流出地相结合、劳动就业、计划生育等方面来对流动人口进行定义。

　　在本文中，笔者根据余姚市流动人口服务管理工作实际，对流动人口的概念界定为：从常住户籍地来到非户籍地，但常住户籍不变更，从事各种社会服务和经济活动的人口。不包括因出差、就医、转学、旅游、探亲、访友等事由异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员。

　　（二）人口结构的概念

　　人口结构，又称人口构成，是指将人口以不同的标准划分而得到的一种结果。

　　其反映一定地区、一定时点人口总体内部各种不同质的规定性的数量比例关系，主要有性别结构和年龄结构。构成这些标准的因素主要包括年龄、性别、人种、民族、宗教、教育程度、职业、收入、家庭人数等。人口结构一般可分为三大类，即：人口自然结构、人口社会结构和人口地域结构。一是自然结构：依据人口的生物学特征划分，主要有性别结构和年龄结构。人口的自然结构对人口再生产有着重要意义，其是人口再生产的基础和起点，也是人口再生产的必然结果，制约着人口发展的规模和速度，影响着社会经济的发展。而社会经济的发展反作用于人口自然结构，对其也有着制约作用。二是社会结构：依据人口的社会特征划分，主要包括阶级、民族、文化、语言、宗教、婚姻、家庭、职业、部门等 与社会结构人口社会结构与社会经济发展相辅相成，既相互促进，又相互制约，主要表现在：人口社会结构极其变动由社会经济发展决定，而人口社会结构又反作用于社会经济发展。人口的社会结构对人口的出生率、死亡率、自然增长率和平均寿命有着重要影响。三是地域结构：依据人口的居住地区划分，主要有自然地理结构和行政区域结构。地理环境、自然资源、经济发展与人口的地域结构有着密切的联系，人口地域结构划分合理，则有利于自然资源的开发和利用，促进城乡经济的发展。人口地域结构还影响着人口出生率、死亡率和平均寿命。

　　人口结构是社会、经济、文化发展和人类自身发展的历史产物。其与人口、社会及经济发展有着相互影响作用，有着自身特点和变动规律。通过掌握人口结构的变动特点，及时进行人口预测分析，这对制订经济与社会发展规划、人口政策及社会经济政策等有着重要意义。

　　（三）流动人口服务管理的内涵

　　随着我国社会经济的飞速发展，流动人口的规模日益扩大，为应对流动人口的快速增长和结构变化，我国政府及时转变管理理念和模式，将加强流动人口服务管理纳入国家十二五规划，相关职能部门及各地方政府机构也纷纷出台一系列相关政策措施，创新服务管理模式。流动人口服务管理工作已成为中央社会管理创新工作的一个重要组成部分，也是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神的重要表现。按照流动人口总量下降、素质提升、结构优化、流动有序的工作目标，形成一套具有地方特色的人口发展综合调控体系，全面提升流动人口“制度化、规范化、信息化、社会化”服务管理水平。流动人口服务管理的战略重点是创新要素资源配置市场化制度，着力提高土地、能源、金融、科技创新等要素配置效能和节约集约利用水平；创新梯度化公共服务享受制度，建立实施新型户籍制度，着力推进就业、就医、就学、计划生育、居住等公共服务分层、分类、梯度化、轮候式供给，加快外来务工人员和农村转移人口市民化步伐；创新实有人口动态服务管理制度，着力提高信息、防控、服务、考核等方面和环节的实时化、常态化、高效化水平；创新城镇产业人口集聚机制，按照产城融合、集约高效、配套完善的思路，着力增强城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

　　对于流动人口服务管理的定义目前还没有专门的定义，不同的学者有不同的观点。有的学者单纯从管理角度，认为流动人口管理就是对流动人口事件和人口行为实施管理的过程。也有的学者认为流动人口管理不仅是政府对流动人口这一群体的约束，也包括对其的保护，如保护流动人口的合法权益等。还有学者将流动人口管理分为传统的城市流动人口管理和新型的城市流动人口管理，传统的城市流动人口管理主要以限制流动人口为目的，是控制性管理模式。而新型的城市流动人口管理是以服务为手段，是服务型管理模式。

　　在本文中，笔者认为流动人口服务管理的内涵主要是以社会和谐稳定为前提，以人为本、服务为先，提供公共服务，满足流动人口的需求，同时寓管理于服务。具体为政府合理利用和配置社会资源，实现流动人口与经济社会的良性互动、协调发展。