十八大以来行政审批制度改革的理念与思路

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　　【题目】十八大以来政府行政审批制度革新探析
　　【绪论】十八大后中国行政审批制度改进研究绪论
　　【第一章】行政审批与我国行政审批制度改革的历史沿革
　　【第二章】十八大以来行政审批制度改革的理念与思路
　　【第三章】十八大以来我国行政审批制度改革的实践
　　【第四章】深化我国行政审批制度改革的路径探索
　　【参考文献】我国行政审批制度优化创新研究参考文献
　　
   
　　第二章 十八大以来行政审批制度改革的理念与思路

　　新一届政府伊始，全国上下呈现出一派改革创新的生动气象。行政审批制度改革工作在中编办的领导下，在工作理念和工作思路上都有创新与突破，本章从十八大以来行政审批制度改革的新理念与新思路来进行简要阐述。

　　第一节 行政审批制度改革的理念

　　按照十八大的要求，以简政放权为目标，运用法治思维和法治方式，进一步转变政府职能，树立了审改工作三大理念：简政放权理念、法治治理理念、服务行政理念。

　　一、简政放权理念

　　2014 年 3 月 5 日召开了第十二届全国人民代表大会第二次会议，李克强总理在会议上作了政府工作报告，他多次提到：“今年做好政府工作的关键一年，要以全面深化改革为强大动力，在重要领域的改革实现新突破。今年政府工作的主要任务之一就是进行改革，全面深化改革，进一步简政放权，使政府职能得到优化与转变。”

　　行政审批制度改革的目标是简政放权，而简政放权的标志是行政管理职权的缩减和相应管理机构的消减，两者在时序上前后衔接，在效果是也存在因果关系。

　　行政审批制度的成果不应当仅仅局限于审批事项的清理和公布，更重要的是行政审批实施机构的整合和精简。行政审批制度改革的最终目标是简政放权，但是下放权力，并非放任不管，而是将行政机关和相关部门行使不好、甚至行使不了的审批权力下放给社会、下放给企业、下放给民众自己。所以说在这个放权过程中，行业自律组织、各类中介机构等社会组织是放权的主要承接主体，这类组织的发展壮大，是提高社会管理效率、增强社会创新活力、促进放权有效性的重要保障。因此，在树立“放权”理念时必须坚持以下三个原则：

　　一是坚持“去行政化”的原则。实现“去行政化”的社会组织，应做到以下两方面。一方面，要给依托、寄生于行政机关的“伪”社会组织“断奶”,让他们在市场经济环境下自负盈亏、自我发展。另一方面，也是更重要的一点就是要尽可能取消社会组织发起阶段普遍存在的前置审批。原则上，除涉及国家安全、社会稳定的少数领域之外，其他领域的社会组织的成立，只需要在民政部门登记，取消主管部门审批。与此同时，民政部门的登记，也要想备案和加强事后监管的方向过渡。

　　二是坚持“自觉自愿”的原则。并非所有领域都需要、都养得起社会组织，也并非所有现存的社会组织都有存在的必要。在目前我国市场经济体制下，社会组织的成立应该符合市场需要，坚持自主成立、自负盈亏、自我发展等原则。因此，相关政府部门应该“放权”、“放手放心”,不必过多干预。

　　三是坚持“依法监管”的原则。按照“自我约束、自我管理”模式建立的社会组织，政府部门要减少干预、大胆放权，但绝不是放任不管，而是要转变管理方式，从事前审批向事中、事后监管过渡。为避免政府部门重蹈覆辙而干预过多，一是要减少管理部门，有民政部门管理即可；二是要改变管理方式，确立管理部门仅在当事人之间存在纠纷并向管理部门投诉举报时才依法介入的底线。

　　对于我国行政审批制度改革应该具体问题具体分析，实质上，我国审改工作仅仅是行政管理体制改革的前哨战。审改的成果必须归结为行政管理体制改革具体内容才有意义、才能落到实处，其中最主要的，就是要在审改“放权”的基础上，归并事权减少的机构，实现“简政”.

　　二、法治治理理念

　　以***总书记为核心的新一代领导集体提出了“四个全面”的治国理政的总体构想，其中一点是全面推进依法治国，由此可见依法治国理念深入人心，为我国全面深化改革阶段保驾护航。

　　全面按照十八大要求，运用法治思维和法治方式，树立法治治理理念，严格按照《行政许可法》的要求，梳理、精简并公布各级政府及其部门的行政许可事项清单，明确行政许可未经本级政府确认不得实施的法律底线，全面开创职能法定、编制法定、依法行政相统一的法治政府新局面。行政审批制度改革的基本实施依据是《行政许可法》，这体现了审改工作的法治原则。法治治理理念要求行政审批机关要依据法律法规的相关规定来行使行政职权，对违法行为的态度是违法必究。深化行政审批制度改革坚持的第二大理念是法治治理理念，从以下几方面做起：第一，对于行政审批权设立的问题，应当严格按照我国立法体制的要求来设立，并且严格遵循依法行政的原则，审批权设立的整个过程都要符合法定程序，在一定的法定权限范围内；第二，行政审批机关实施的行政审批项目必须有法律依据，只能在法律授权范围内进行，不能随意审批；第三，遵循违法必究的原则，与法律法规相违背的行政行为要依法纠正，完善责任原则，对违法行为要依法追究行政主体的责任；第四，对事关经济社会发展，尤其是投资领域的重大事项，坚决做到依法审批、公平公正、简化程序、规范操作。

　　以法治思维和法治方式为导向的法治治理理念，在深化行政审批制度改革方面还应坚持以下几点原则：

　　一是依法清理行政审批事项。严格按照《行政许可法》的有关行政许可设定的规定，在中央层面，所有没有法律法规依据的、不符合法律法规的审批事项一律取消；在地方层面，所有没有法律法规和地方政府规章依据的审批事项一律取消；二是依法公布行政许可目录。依法深化行政审批制度改革的结果，就是消除所有非行政许可的行政审批，最终公布的目录，应当只有依法设定、确需保留的行政许可事项，一律取消那些违反《行政许可法》的审批事项；三是依法调整行政许可目录。法律、法规或者地方政府规章设定的行政许可事项，因不符合经济社会发展需要和改革要求的，需要取消或者调整的，应严格按照立法程序，由有权立法的部门机关修改原设定依据后，一并公布；四是依法推进行政管理体制改革。立法调整行政许可设定依据后，及时根据行政管理主体设定职能变化，相应调整其机构和编制；五是法制机构全程深入参与。由于立法调整行政许可设立依据和实施主体等工作，与实施主体的职能、机构、编制调整密切联系，有必要确保法制机构全程深入参与，确保立法与职能、机构、编制的调整无缝衔接。
　　
　　三、服务行政理念

　　19 世纪末 20 世纪初，西方资本主义国家经济迅速发展，相应的政治理论也有了较快发展，在这样的背景下，服务行政理论就此产生了，其理念是“以满足人民需求为中心”的公共服务模式来替代以前的“以政府为中心”的管制模式。

　　人民群众将国家行政事务委托给相关行政机关管理，最终目的就是希望行政机关能为人民群众根本利益考虑，全心全意为人民群众服务。在市场经济条件下，行政审批维护了人民群众的公共利益，保护了公民人身财产安全，合理配置了有限的社会经济资源，维持了社会公共秩序。行政审批是行政主体的一种职责行为，而行政主体与行政相对人之间体现的是一种服务与被服务的关系，因此，一切行政审批都应该维护公共利益与公共秩序。行政审批机构及其工作人员应该秉承“一切为人民着想、一切为人民服务”的服务理念。公务人员应该加强服务意识，政绩的评判是以公民是否满意为标准。

　　现代政府行政的基本理念之一是服务行政，所以行政审批制度改革也必须以服务行政为基本理念，大力提高行政审批制度改革的服务化水平。首先，行政审批制度改革必须以服务社会、服务企业、服务广大公民为基本理念，凡是不利于社会、企业发展以及不利于广大人民群众根本利益的行政审批事项都应该减除；那些社会可以自我解决的审批项目，行政机关和相关部门都应该将这些审批权转交给社会，由社会进行自我管理。其次，行政审批制度改革必须将政府、社会、企业与人民的权利进行合理分配，以小政府大社会模式为行政理念，有计划、有步骤地下放权力，使社会、企业与公民个人有机会行使各自权利，从而进一步深化改革，促进改革的服务化、多元化、分权化的发展趋势。最后，根据服务行政理念的要求，加强政府的宏观调控，进一步减少对微观经济领域地管制，逐步形成政府管理的“服务化”.除此之外，通过进一步深化行政审批制度改革，使政府的行政审批权得到强化，并合理分配行政机关的内部权力。并且各级政府要把主要精力到向监管和服务转移，改进政府机关及其工作人员办事态度与工作作风。

　　因此，深化我国行政审批制度改革，行政机关和相关部门必须树立服务行政的理念，处理好政府与市场、政府与企业、政府与公民的一系列关系，通过政府在市场中的有进有退，对企业的有所为和有所不为，进一步转变政府职能，充分发挥市场机制的作用，实现我国社会经济健康有序发展。

　　第二节 行政审批制度改革的思路

　　十八大以来，在国务院的统一领导和部署下，全面深化行政审批制度改革工作顺利开展，审改工作的目标是加快转变政府职能，全面建设法治政府，审改工作的重点是清理减少和调整行政审批事项，审改工作的原则是坚持审批的集中化、便民化、高效化和廉洁化，审改工作的平台是创新行政审批体制，建立政务服务中心，推进行政审批集中办理，推进审批一站式服务，审改工作的模式是实体集中审批与虚拟网络审批相结合，在这样的改革工作背景下，行政审批制度改革取得了一定成效。但是，实践中，行政审批不透明、不方便、办事成本高，工作人员腐败的现象仍然存在。为此，本章系统阐述十八大以来我国行政审批制度的改革思路，包括“四全”观念、“四点”战略、“四化”方法、“四效”管理。

　　一、“四全”观念

　　“四全”观念是指参与全面深化行政审批制度改革的各级行政机关领导及工作人员应该具有全局、全程、全员、全民等四项观念。

　　“全局”指全局的视野和观念。全局观念要求行政审批制度改革做到从大局出发，审改工作是党和国家的一项重大决策，是进一步转变政府职能和加快机构改革步伐的重要环节之一。但“全能政府”的观念已经深入人心，在各级政府部门的意识中已经根深蒂固，政府已经习惯用审批权进行资源配置。虽然法律条例和政府规章制度确定了行政审批项目，但是为了获得部门自身利益，一些部门故意曲解有关规定，然后一系列行政审批事项的削减和消除将会损害某些行政部门的既得利益，这些部门的领导和工作人员要积极配合深化审改的工作，眼光长远，为长远利益着想，所以审改要有全局的视野和观念。

　　“全程”指审批项目的全流程优化。全程优化包括行政审批制度建设、行政审批运行机制及其他配套工作。总的原则是，减少行政审批中间环节，加强改革的后续监管，同时创新行政审批服务方式。进一步加强我国行政审批方式的有效创新，全程监督相关行政单位的主观思想认识到位情况，协助解决深化审改过程中客观上存在的一些困难，坚决杜绝前台受理、后台办理的现象，审批项目的全流程应全面实现电子审批，健全相关部门协作机制，全面提高政府管理效能。审批流程既有一个行政部门的相关审批流程，也有相关几个行政部门的审批流程，所以要从大局出发，使得审批项目全流程优化。

　　“全员”指与行政审批相关的所有部门及公务人员的全部参与。行政审批不仅仅只是承办审批业务的行政机关及相关部门以及其工作人员的义务与权利，通常还涉及审批项目研究部门、审批监督部门以及办公自动化、信息化和后勤保障等部门的业务水准。因为各职能部门间的职权调整和机构合并等现象还存在于现阶段的行政审批制度改革中，各相关单位的领导和普通公务人员都要参与其中。

　　虽然行政审批制度改革是我国现阶段深化行政体制改革中至关重要的环节，但改革的动力仍然是促进社会经济发展为导向，以全体公务人员的积极参与为动力，需要全体公务员积极改革创新，吸取经验。

　　“全民”指相关行政部门应树立全心全意为人民服务的工作理念与思路，还要全面号召全体民众都积极参与到我国全面深化行政审批制度的改革当中去。行政审批制度改革要以服务行政为理念，以建设人民满意的服务型政府为目标，改变根深蒂固的“官本位”、“权利本位”的传统思想，增强为人民服务的意识。行政审批制度改革的过程中，积极呼吁民众参与其中，建立政民互动机制，吸收民意，改进一系列审批流程，真正做到为民着想，实现社会效益最大化。十八大以来，我国积极推进权力清单制度的建设，这有助于对权力的进一步规范，促使公务人员树立全民观念和民本意识，有助于进一步完善政务公开。2014 年，我国全面实现了网上审批，有助于审批权在阳光底下运行，减少寻租空间，克制了权力腐败的源泉。

　　二、“四点”战略

　　“四点”战略是指在全面深化行政审批制度改革过程中，相关行政部门的领导及公务人员应具备全面的战略改革思路，具体包括从重点、难点、热点、亮点这四个点出发，从而形成一系列改革战略思路。

　　审改的“重点”是指行政审批权的存废与转移问题。上级政府积极进行顶层设计，按照中央中央要求和部署，深入研究行政审批制度改革的指导思想、基本原则和主要任务，形成新一轮改革的规范性文件，大力简政放权，进一步激发市场、社会的创造活力。下级政府要认真贯彻落实上级政府关于行政审批改革的决定，确保取消、下放的审批事项落实到位，同时清理本政府部门行政审批事项，切实把该放的权坚决放开放到位，确保各审批部门依法行政、高效履职。

　　审改的“难点”是指如何进一步规范行政审批权限。着力规范审批权利，对确需保留的审批事项，编制行政审批事项目录，研究制定目录管理办法，实行审批事项“准入制”,严控新增；规范和公开审批事项的名称、申报材料、审批环节、办理时限、审核标准，切实规范审批行为。着力加强审批监督，重点围绕精简审批事项的落实情况进行专项监督检查，进一步加强政务服务体系信息化建设和统一的行政审批平台，坚决杜绝权力寻租行为，从源头上使腐败源泉断流。

　　审改的“热点”是指行政管理理念与文化的转变。行政审批制度改革的理念是服务行政，以建立服务型政府为目标，加强社会管理、社会服务的行政审批制度建设，树立公共服务行政理念。一方面，以服务社会、方便人民群众为目标，凡是不利于人民、企业和社会的行政审批项目都应取消；另一方面，以“小政府、大社会”的模式进行行政审批制度改革，有计划、有步骤地对政府、社会、企业、公众的权力进行合理分配，进一步推进行政改革朝分权化、多元化、服务化方向发展。

　　审改的“亮点”是指行政审批方式的创新。行政审批方式的创新为改革注入活力，各级政府部门也在行政审批方式上进行创新，积累了宝贵经验。一是实行全程办事代理，即“窗口式办公”,政府各职能部门分别在其办公地点设立行政审批、政务服务窗口，方便群众办事；二是实行“一站式审批”,政府成立一个专司行政审批监管职能的新机构，监督管理各审批部门依法规范开展一站式审批服务；三是实行“网上审批”,大力推进电子政务建设，构建网上政府。

　　三、“四化”方法

　　“四化”方法是指标准化、集成化、智能化、信息化等四方面科学化方法的改革思路。“标准化”是指审批流程的统一规范、标准化管理。为进一步提高审改工作的规范性，要统一规范行政审批标准，对所有审批事项进行清查，而且对同一审批事项的实施标准在不同层级和不同地区进行统一规范。除此之外，还要从六大方面对审批流程进行规范管理，即事项名称、法规依据、申报条件、申请材料、办理程序、承诺时限等，且逐个事项修订办事指南，除涉密事项外，全部进行政务公开，并对发生变化的事项及时调整，实行动态管理和规范管理。

　　“集成化”是指审批服务模式的集成化。政务服务中心，目前是许多地方行政审批制度改革基本到位后，统一、集中对外行使各部门行政许可职能的组织载体和物化形态。政务服务中心建设的法律依据主要是《行政许可法》第二十六条有关行政许可实施机关要实行“统一办理”、“联合办理、集中办理”的规定。政务服务中心建设有利于提高行政效率、方便百姓办事，符合“小政府、大社会”的潮流。除此之外，还要继续优化电子政务的建设，简化行政许可办事流程，进一步深化行政审批制度改革和简政放权的逐步到位。

　　“智能化”是指审批服务方式的智能化。即充分利用互联网、电视、报纸等传播媒介，尤其是现实生活中影响力较大的微博、微信、QQ 等社交网络平台，通过这些途径，进一步优化行政审批改革的方式、流程、效力，促进政务公开的有效性。运用信息技术规范审批行为，实行网上审批，有效控制了审批人员滥用自由裁量权的可能性。充分利用行政审批事项集成化的物理地点，集成化的审批信息系统，集中化的审批办事人员和标准化的审批程序等特点，从而进行智能化的服务模式创新。

　　“信息化”是指审批办理和管理方式的信息化。全面提高行政审批制度改革的信息化建设，对于审批服务质量的提高、审批方式的改进、政务信息的公开透明都有很大的帮助。通过信息网络技术，可以实现审批事项的事前监督、事中监督及事后监督，加大网上办事、网上审批力度。加快推进行政审批联网，推动不同层级、不同部门之间实现网络互联互通、信息共享、业务协同，全面实行网上审批、缴费、咨询、办理、监督及联网核查。2014 年是我国全面深化行政审批制度改革以来，收效最大的一年，这一年来，我国几乎全面实现了审批事项的网上办理，全面实现了审改的信息化建设。

　　四、“四效”管理

　　“四效”管理是指在全面深化行政审批制度改革中，相关行政部门应实现对审批事项的有效管理，具体包括：效率、效能、效果、效益这四个方面。“效率”是指行政审批的速度，强调审批工作落实情况的“快”,具体包括实现审批快、百姓办事快、机构运行快、职能转变快等。提高行政审批的效率，可以从“转减调并”着手，多管齐下解决问题，全面提高行政审批的效率。“转”即转变政府的管理理念、功能和方式，强化审批服务；“减”即审批事项的下放和削减，审批办理时限的大幅度缩短，实实在在地减轻企业和个人负担；“调”即调整不合理的办理环节，疏通堵塞点，提高办事效率，使审批流程更加顺畅；“并”即完善并联审批，逐步形成一个主要行政部门牵头办理，相关行政部门并联审批的办理机制，这样就有助于减少部门之间相互推诿，层级职责不清等问题，进一步提高审批效率。

　　“效能”是指行政审批机构服务能力和管理效能，主要包括规范协调审批权责体系，优化审批管理流程，规范审批工作人员工作作风以及优化配置组织机构人、财、物的整体水平。“效能政府”建设是全面深化行政审批制度改革的一个重要目标，全面清理行政审批项目、规范行政审批行为、优化行政审批程序、缩短行政审批时限，加强审改工作的顶层设计和组织领导，完善行政审批服务体系，坚决从源头上减少行政审批，全面实现效能政府的这一目标。

　　“效果”是指公众对行政审批制度改革的满意程度。通过深化审改前后的对比，考评工作质量是否提高，审批服务效果和社会效益是否反应良好，民众对改革是否满意，经济社会的发展是否有较大进步等等。进一步完善各级政府门户网站的建设，使审改工作于政府公开有效结合，全面保障公民的知情权、监督权等。

　　2014 年以来，新一届政府提前完成了全面削减和下放 70%的任务，得到了人民群众的认可。所以说，全面深化行政审批制度改革，一定要以人民群众的切身利益为出发点和落脚点，得到公众的较高满意度，这才实现了审改工作的效果。

　　“效益”是指建立审批制度改革的长效机制，建立和完善行政审批目录动态管理体系，行政审批规范运行体系，行政审批考评监督体系，以及行政审批相关中介机构管理制度体系，形成一系列完整的改革长效机制。推进行政审批制度改革的长效机制建设，进一步完善行政审批监督机制，积极跟进对部分取消的行政审批项目的监管措施，加强对一些行政单位的下放管理层级项目指导监管。重视事中事后监管，坚决杜绝“以批代管”的懒政庸政行为思想。