温州市行政审批制度改革路径选择

　　第四章 温州市行政审批制度改革路径选择

　　温州市要积极响应中央和省级的改革精神传达，针对目前看来政策、审批和监督等主要方面存在的缺陷与不足，提出相应的改进方案，从而进一步推进地方行政审批制度改革。

　　第一节 政策环节的对策与建议。

　　一、整合政府各类政策文件。

　　制定一项政策需要兼具确定性和前瞻性。政策计划反映了政府近期和长期的发展策略，为未来行政审批指引了方向。政府施行的政策文件，反映了政府接下来的关注动向与针对对象。在行政审批过程中，新政策的频繁出台，甚至总有修正旧政策之意，是因为政府的计划制定时尚未充分认知到将来的不稳定因素。计划的前瞻性就是对目前国内外形势发展有一定洞察与判断，从而在制定国家方针政策时能够科学客观、合理部署。因此，决策者在制定国家方针政策时，必须能考虑到：一是哪些项目是短期推进，而未来随着形势变化应予以废除的；二是哪些项目是现在不宜开展，但未来可以长期进行的。如果政策过程不受审批过程影响，政策制定者就不能站在市场主体角度来决策；如果审批过程不受政策过程约束，那么政策就无法很好落实。政策落实与审批执行必须紧密联系在一起。

　　因此，政策制定者应充分考虑当前经济社会发展形势，将各类相关政策有效整合，不仅可以让制定出的政策方针更加贴近实际、具备可操作性，还可以让审批执行者避免执行多头政策，加重负担。

　　二、确保政策措施落实到位。

　　一项好的政策只有真正落实到位，才能被普遍推广。在党中央下放事权给地方过程中，颁布了一连串新政策、新制度，如权力清单制、新注册资本登记制、"先照后证"制、"五证合一、一照一码"制等，针对政策落实中出现的问题，应有以下对策：

　　首先上级部门认真梳理汇总，确保归权到位。在党中央、省取消和调整下放行政审批事项后，及时在市本级和县（市、区）系统网站上公布，并召开专题会议。根据会议精神和要求，对取消和调整下放的审批事项进行梳理分类，依据县（市、区）级部门权限和职能，确定承接落实的审批事项，并逐项归口到相应单位，确保下放事项归权到位。

　　其次基层部门做好沟通对接，确保承接到位。各部门、单位在承接上级下放行政审批事项过程中，及时与上级对口部门沟通协调，认真安排人员参加培训会议、学习相关业务，尤其是要熟练掌握"设立依据"、"审批对象"、"审批程序"、"审批时限"、"办理材料"等具体内容，确保下放审批事项承接到位。

　　同时在当地区各行业领域选派代表参加政府部门组办的学习与宣传会，进一步加大政策落实与推广力度。

　　最后监督部门加强督导检查，确保执行到位。按照工作要求，监督部门加强对上级下放行政审批事项的督查力度，对承接事项是否制定承接方案，是否纳入审批中心办理、是否绘制权力运行流程图并公开等进行专项检查和考核，并有相应的纠正措施和问责办法，确保承接工作执行到位。

　　第二节 审批环节的对策与建议。

　　行政审批是行政权力最为集中的领域，也是广大企业和群众最有意见的领域。若要促进地方政府职能的转变，就必须在简政放权上做足工作，一方面明确政府职责边界，坚持放管结合原则，进一步强化行政部门管理职能；另一方面充分调动市场活力，营造更加公平公正的发展环境，为市场主体提供高效、便捷的服务。以下从市本级和县（市、区）两个层面展开：

　　一、市本级层面。

　　（一）清理审批事项。

　　市本级主要通过取消、调整、下放、合并等形式来清理行政审批事项。要摸清事项底数，主动接受监督，逐项进行梳理，提出清理意见。

　　首先，市本级要划分审批职能。可以交于市场自行调节、市场主体自主决策、社会中介组织承担解决的审批职能，应该积极、主动放权给市场、市场主体、社会中介组织。属于政府应承担的审批职能，则要明确职责、落实监督。依据中央和省级的部署文件，结合地方实际，进一步清理剩余的审批事项。广泛听取来自各方的意见，对审批内容、审批程序、审批范围等进行调研论证，避免多头审批、重复审批，严禁各部门私自设定或改动行政审批相关事宜。

　　其次，加强行政审批项目设定管理。清理非行政许可项目，包括登记、备案、审定、年检、认证、鉴定等，比如除法律法规、国务院另有规定外，对市场主体的资格、资质类审批事项，对职业技术职能的考察、培训活动，这些均该取消。

　　再次，对予以保留的行政审批项目，依然严格依据审批要求进行审批，建立程序合理、监督有效的管理制度。对要求调整的审批项目，要督促各县（市、区）在实际工作中及时进行修正，实行规范审批管理。

　　（二）建立审批体系。

　　首先，建立统一标准。通过建立规范、科学、系统、完整的行政审批体系，形成审批服务制度和机制，推动政府明确职责、提高效能。市级应制定统一的审批方案，并将其传达至下面县（市、区），如哪些审批事项该取消、调整和保留、哪些审批职能必须进驻服务中心、哪些审批主体确定并不能擅自改动、哪些审批时限在可调范围。

　　其次，成立独立机构。建议借鉴美国政府，成立独立机构来推动行政审批制度改革。首先该机构应独立于行政审批职权部门，这样才能避免利益干扰；其次机构级别应高于行政审批职权部门，这样开展工作时才能得到相关部门配合；再次机构人员的独立性也很重要，应避免其与利益相关部门人员来往过密，影响其独立性。

　　再次，精简审批流程。一是要解决多头审批、材料重复的问题，建议确定一个职能部门为主要承担部门，将过去繁杂的同一项目多部门批、同一部门多环节批，改为一个部门审批、其他部门辅助的原则进行审批；二是要解决审批时限过长的问题，针对特定审批对象，采取优化审批办法。如 2015 年浙江省出台的企业简易注销改革，针对符合要求的企业，其审批流程由过去的企业备案、登报公告、企业注销，变为直接简易注销，办理时间从 2 月缩短为 10 天。

　　最后，规范收费项目。应改善多年来形成的收费混乱、打车收费现象，一是针对不利于经济社会发展的收费项目，要坚决予以取消或调整；二是针对予以保留的审批项目，要积极、主动要社会公开项目名录与收费标准，确保财务公开、透明。

　　二、县（市、区）层面。

　　（一）规范审批管理。

　　首先，制定具体操作流程。依据不同审批项目本身的性质与贴点，制定不同的审批方案。如专业要求高、技术水平高的项目，应制定详尽的行业规范与技术标准；对地方环境发展、社会安全等可能存在影响的项目，应经过充分实地考察、调研论证才能决定是否审核通过；对转为后置的审批项目，要建立新的管理方法，加强事中事后监管。

　　其次，优化审批人员队伍。进一步优化窗口组织结构、人员管理和资源配置，坚持"以人为本"原则，定期组织窗口人员进行专业性、针对性的业务培训，不断提升审批人员队伍素质；针对实际岗位需求，配备一定的人员、资源，实行AB 岗，严格执行服务承诺制和责任追究制。

　　再次，加强"一次性"告知制度。通过政府官方网站滚动播放、部门及窗口设置标志牌、日常巡查中发放宣传单等多种形式，进一步为市场主体提供知法、普法渠道。审批过程中，审批人员应对市场主体做到"一次性"告知，包括申请材料、办理流程、办理时限等，确保信息准确。

　　最后，信息公开透明。建立公开透明、科学合理的审批运行机制，及时确保公众能够了解最新的审批流程和程序，详尽公布取消下放的事项。公布权力清单、负面清单和责任清单，公开办公环境和办事流程，窗口基本配置摄像头等监控设施，在办事大厅大屏幕上均有公开各窗口办理事项，为市场主体营造一个方便快捷、公开透明的办事环境和平台。

　　（二）创新审批方式。

　　首先，建设地方政务服务平台，把分散在政府部门的行政审批事项集中到政务服务中心统一办结。加强部门协同效应，整合部门审批资源，借鉴天津滨海新区的审批经验，实施审批流程再造，取消、调整不必要的办理程序，推进审批制度创新，如建立统一咨询、统一表格、统一资料、统一现场核查和并联审批等制度。建立统一咨询、统一表格、统一资料、统一现场核查和并联审批等制度。

　　其次，发展电子政务，推进各部门信息资源整合共享和业务审批制度。采用现代信息技术，发展电子政务，推行网上"一表通"、"一费制",减少部门自由裁量权过大问题有效解决部门信息孤岛和互联互通难问题。明确各部门职责、系统运行、审批服务、电子印章使用、安全保障、应急处理、监督检查等内容，严格规范网上操作流程，全面实现多层级电子监察。

　　最后，优化全程代办服务。深化重大建设、招商引资等项目的全程代办工作机制，建立完善项目代办库，分类管理，创新方式，跟踪督办，落实责任，构建四级联办服务格局，逐步实现网上派单、网上代办、网上督办的全覆盖、全过程跟踪服务。

　　第三节 监督环节的对策与建议。

　　规范行政权力运行，完善监督制约机制。作为政府基本行政权力的行政审批权，必然需要相应的监督权来相制衡。继续完善多层次的监管体系，重点探索统一市场监管、加快诚信监管，确保监管能力建设不落后于权力下放进程。

　　一、政府受到的监督。

　　（一）建立完善的内部制约机制。

　　在部门内部积极开展自我检查、自我督促活动，建立横向和纵向的自律机制，互相行使监督审批权。纪检、效能办等行政监察机关要经常对对审批行为等情况进行检查，严格履行行政审批职责。

　　首先，健全行政审批责任追究制度。纪检监察部门明确将审批改革事项纳入预防与严惩腐败体系建设，确定审批的责任部门和责任人，对越权审批或违规审批的，对没有履行监管职责或监管不力的，要从严对待，坚决追究责任部门和责任人对造成严重后果的失误与责任。

　　其次，创新行政审批监察手段。健全与完善行政审批电子监察系统，务必做到全方位全程监控，从审批人员的咨询、受理到审核、办结，以及审批服务态度、审批过程纪律、审批流程规范，统统接收监督。重视监控内容和环节，定期抽查监察内容，务必对被监察人员和审批行为起督促作用。

　　再次，加强各地区、各部门互查互检。以提供公共服务的行政审批服务中心及部门窗口为重点监察对象，定期或不定期对行政审批管理、运行过程、人员素养进行考察，及时纠正和严厉查处。

　　（二）形成健全的外部监督机制。

　　行政审批制度改革应该扩大社会参与，调动社会力量，化解改革阻力。充分发挥第三方舆论的监督作用，充分提高社会参与行政审批制度改革的积极性和主动性，健全社会参与监督的激励机制。

　　首先，组建专业队伍，建立第三方监督机制。选取人大代表、学者教授、行业翘楚等优秀专家成立一支专门针对审批问题进行考察的队伍，从不同行业领域角度、不同学术视角对发现的问题进行说明、分析并汇总，然后再向相关职能部门反映，从而可以改进。

　　其次，发动公众参与。人民群众是全社会实施监督的最强大主体，在实际生活中，如果对审批机构及人员有认为不足或可以改进之处，公众可以提出批评建议；对已经严重损害公众利益的行政行为或失职、渎职行为，公众可以通过多方渠道进行反馈、举报，甚至向相关机关提出申诉，维护自身权益。

　　再次，新闻媒体作为各种声音的宣传通道，理应发挥其走在监督前线的作用。

　　要给予新闻舆论部门充分监督行政审批主体的权力，保证新闻舆论的言论自由、独立性和客观报道事实等权利。不管被监督对象权力多大，地位多高，新闻部门都应该有权揭露那些违法违规审批的真实情况，实施"新闻曝光".

　　因此，要让社会积极参与进来，就必须要有以下措施：一是完善社会监督的法律法规，明确社会监督的权力义务，保障社会公众监督的合法地位；二是畅通社会监督渠道，设立信访或者听证会等，收集社会公众的意见建议；三是建立举报奖励制度，鼓励群众反馈信息，鼓励实名举报；四是加强对举报人的安全保护和个人信息保密，防止因泄露举报人信息而遭打击报复。

　　二、政府对外的监督。

　　正确依据中央和省级政府法规规章和规范性文件，做到监管具有指引性和可操作性。监督主体要实施监督，需要具备三个必要条件：首先，监督机构必须是独立的，没有附加到对象的监督；第二监督机构必须有相应的行使职权；三是监督机构必须具备充分的信息资源。

　　（一）监管与审批分离。

　　借鉴天津滨海新区审批与监管分离的经验，应尝试将行政审批职能与行政审批事后监管职能分离开来，由不同部门来承担，建立类似行政审批服务中心的机构，集中各职能部门的行政审批权，而原来的职能部门则专职负责事后监管。这种大幅职能调整，势必会影响既有部门利益格局，阻力比较大。因此要实施监管与审批分离，必须要有强大的法律法规和国家高层支持作保障。

　　（二）加强事中事后监管。

　　坚持职责法定、信用约束、协同监管和社会共治等基本原则，厘清市场监管职责，明确市场监管责任。首先，探索构建网格式监管，弱化前置审批的含金量，强化后续监管的权力和责任。从过去注重规范市场主体资格，转为注重规范市场主体行为和方式，从过去注重事前审批来控制准入门槛，转为注重事后查处来加强市场规范。其次，完善监管机制，建立健全在日常巡查、联动办公、综合监管等方面的有效机制，细化各行业标准如工业生产标准、环境检测标准，使监管更具体化；全面建设业信用信息公示"全国一张网",建立信息互联共享机制，实现市监、税务等部门间的信息实时共享和传递。

　　（三）加强社会中介组织管理。

　　社会中介组织在连接政府与市场的关系中，起到不可或缺的关键作用。因此，要进一步引导、培育和壮大社会中介组织。首先，引导与规范中介市场。政府联合中介组织出台关于建立专业评估标准、制定专业评估项目等为企业减负的政策方案，在土地评估、建筑评估等项目上，加大降低成本力度；针对具有市场垄断性质或市场化运作程度较低的特殊中介服务行业，严格控制收费，加强规范操作。

　　其次，培育和壮大社会中介组织。加强专业性评估市场的维护和人才队伍的培养，主动扶持新入中介组织；积极督促社会中介组织发挥自身的服务职能，为市场主体提供出色的产品与优质的服务，从而在一定程度上缓解了政府部门的管理危机。