深化我国行政审批制度改革的路径探索

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　　【题目】十八大以来政府行政审批制度革新探析
　　【绪论】十八大后中国行政审批制度改进研究绪论
　　【第一章】行政审批与我国行政审批制度改革的历史沿革
　　【第二章】十八大以来行政审批制度改革的理念与思路
　　【第三章】十八大以来我国行政审批制度改革的实践
　　【第四章】深化我国行政审批制度改革的路径探索
　　【参考文献】我国行政审批制度优化创新研究参考文献
　　
   
　　第四章 深化我国行政审批制度改革的路径探索

　　十八大以来，我国进一步明确深化改革阶段的指导思想、目标任务及工作要求，至今为止，行政审批制度改革工作进展得比较顺利，得到了一系列积极影响，同时仍存在一些问题。下文将进一步论述深化我国行政审批制度改革的路径探索。

　　第一节 深化我国行政审批制度改革的基本原则

　　深化行政审批制度改革、进一步转变政府职能，这是一项复杂的系统工程。

　　十八大以来，虽然各级政府的审改工作取得了一定成效，但仍有一系列问题，如一些审批事项特别是转移事项没有落实到位、各地改革步骤和深度不一、改革后部门间衔接配合不到位、加强后续监管办法不多等。这一系列问题的存在，使得深化审改的工作受到阻碍。我国行政审批制度改革的未来空间还很大，本人认为主要从改革的合法性、合理性、统一性以及协同性等四方面着手，进一步提出深化审改的优化路径。

　　一、合法性原则

　　法是对以往改革成果和当前行政管理的认可和规范，改革需要突破法的制约，存在较大的法律风险。一是突破实体合法性制约。随着我国法制环境的进一步优化，现有的行政审批以及新设立的行政审批多有十分充足且直接的法律法规依据，现行的法律法规在某些方面对审批项目的改革有一定的制约，所以对这些审批事项的调整存在难度。二是突破程序合法性制约。积极促进构建一部法律或行政法规对改革的程序作出规定，审改应勇于突破法律法规规定面临着程序上的障碍。三是突破部委规章的制约。国家部位规章能否设定行政审批仍然存疑，现实情况却是很多行政审批都是通过部位规章设定的，而且往往涉及公民、法人或其他组织的利益。对这类事项的改革，是按照改革法律法规设定事项的程序走，还是允许地方先行先试，这是改革应该遵循的基本原则及改革的未来空间所在。因此，如果改革没有法律法规的保障，必然面临巨大的风险，但改革中如何在依法行政和突破法律法规限制之间找到改革的均衡点，真正使改革有法可依、依法推进，对各级政府和部门而言是一个很大的挑战，也是继续深化改革应该遵循的基本原则及改革的未来空间所在。

　　二、合理性原则

　　深化行政审批制度改革需要处理好的的根本问题，主要包括各级政府职能的进一步转化，政府、社会、市场三者作用的合理发挥，有利于促进社会主义市场经济发展的政治体制建立。一方面，需要进一步明确政府与社会及政府与市场的界限问题。随着改革持续深化，迫切需要进一步研究确定哪些才是政府应该管的事情，即明确划分政府的职能边界，使行政审批制度改革做到有的放矢。另一方面，需要进一步明确各级政府的职能转变问题。深化审改工作中的重要举措，之一就是上级政府向下级政府下放权力，这有利于提高基层政府社会公共管理能力。然而，目前各级政府职能同构问题仍然存在，哪些是省级政府应该行使的职能，哪些是市县政府应该行使的职能，还是有不是很明确的地方，一味地下放权限容易造成基层政府工作任务陡增而工作力量和工作能力不足的现象。因此，确定不同层级政府的权责结构，提高各级政府权、责、利的一致性，保障下放权限落地的同时也可以激励基层政府更好地履职，把握合理性原则的问题，这是深化改革必须遵循的原则，也是关于继续深化改革合理性的未来空间所在。

　　三、统一性原则

　　目前，各级政府行政审批制度改革的开展缺乏统一标准，随意性较大，不利于改革后的规范管理，也给建立统一的大市场，畅通各生产要素的流动，造成了一定障碍。因此，改革必须遵循的基本原则是统一性，并且改革的未来空间仍然要处理好统一性问题。一是清理范围的统一。清理范围包括行政许可事项、非行政许可事项、日常管理事项、服务事项、备案事项及其他事项等。对于这些事项哪些需要纳入改革的范围，各地各部门做法各异、争论不一。所以在以后的改革中要及时统一“行政审批”的内涵和外延，尤其要明晰“非行政许可审批”的判别标准，使得改革部门易于掌握清理的范围。二是调整标准的统一。一些通过取消、下放或者转移等方式调整审批事项，没有明确具体且标准的上下衔接方法，又各个地区、部门自行与上级有关部门衔接，存在一定的操作难度，而且能否顺利实施、快速推进，很大程度上受上级部门的主观意愿影响。三是执行标准的统一。各地、各部门普遍存在的一类现象就是同一事项在不同地区的名称、子项以及实施主体、流程等都不同，导致改革后在执行具体行政审批时难以统一，不符合职权法定的要求。

　　四、协同性原则

　　改革后，我们面临的紧迫问题是相关配套制度不够完善，一些改革措施难以落地，所以改革的基本原则是要遵循协同性原则，并且改革的未来空间也要解决好改革协同性不足的问题。一是部分行政执法权的落实。一些法律法规都是在行政审批的基础上规定行政处罚、行政强制等后续监管措施的，在取消了行政审批后，国家修订法律法规之前，相关监管措施难以落实。二是管理制度与改革的协调。行政审批与整个行政管理制度是密切相关、环环相扣的，取消审批后，对整个行政管理的链条产生冲击，一些管理措施难以落实到实处。一些职能转移给社会组织承担之后，政府部门原有的执行标准、监督机制等与转移后的社会组织的管理脱节，对市场的监管出现真空，迫切需要从过去的以行政监督为主向社会监督和行政监督并重转变。三是人员编制和财经费用的配套。各级各部门的人员编制和财经费用都是按照现有的履职需要配套的。在取消和下放行政审批事项后，加强了国家和省级的监管职责，相应的其审批职能减弱，而在基层审批和监管的职能都加强了，但相应的人员编制和财经费用等都没有作配套调整，权责利不统一，在一些地方和部门造成工作难以及时、有效开展的情况，所以在深化审改阶段，一定要遵循好协同性原则，且在改革过程中一定要处理好协同性问题。

　　第二节 深化我国行政审批制度改革的政策建议

　　从十八大的召开，提出全面深化改革以来，我国行政审批制度改革取得了一定的成效，基于之前改革的主要做法和出现的一系列问题，下面从四个方面提出今后深化行政审批制度改革的政策建议。

　　一、坚持一个中心：促进社会经济发展

　　马克思主义基本原理认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，行政审批制度是行政管理体制的重要组成部分，所以说行政审批制度属于生产关系范畴，同时也是上层建筑范畴。因此，我国继续深化行政审批制度改革的首要推动力仍然是促进社会经济健康有序发展。新一届中央领导集体之所以如此重视行政体制改革，多次强调继续深化行政审批制度改革，是因为生产关系会反作用于生产力，上层建筑也会反作用于经济基础，只有生产关系适应于生产力的发展，上层建筑适应于经济基础，才能更进一步促进我国社会经济健康有序发展。

　　以***总书记为核心的新一代领导集体，提出“四个全面”,首要的全面是全面深化改革，十八大以来的两三年时间里，各级政府大力推进行政审批制度改革，其首要任务都是要坚持以符合经济发展为中心，最终目的都是促进社会经济健康有序发展。我国的经济体制是社会主义市场经济体制，所以必然要求企业成为市场主体，鼓励和保护企业自我决策、自负盈亏、自我发展、自我约束，进一步完善政企关系，使政府从微观经济中摆脱出来，将责任、利益、权力与义务均归还给企业。所以将政府职能切实转变，规范政府行为，切实落实政府对经济调节、市场监督、公共服务和市场管理等方面的职能，成为真正的有效政府、有限政府和人民满意的政府。所以，进一步深化我国行政审批制度改革仍要坚持符合经济发展为中心。

　　二、遵循两个基点：掌握改革方向方法

　　（一）准确把握改革方向

　　明确正确的改革方向是改革取得成功的关键，首先得始终坚持社会主义市场经济的改革准则，减少政府对微观经济活动的直接干预。一方面，就近服务，方便群众。与公民、法人和其他社会组织息息相关的审批事项，以方便群众为宗旨，应将审批权下放给各地方或基层政府。可由上级政府部门实施也可由下级政府部门实施的，按照方便申请人、便于监管的原则，依法下放或委托给下级政府部门实施，努力提供离民众最近、优质高效的行政审批服务。重点加大能源、交通、原材料、机械制造等投资项目核准领域，以及社会管理和公共服务领域的审批事项下放力度。另一方面，突出重点，统筹推进。首先是在投资领域，应取消对那些不涉及国家安全、整体布局和影响投资环境项目的审批，由投资者自主决策，创造一种相对自由的投资环境。其次应加大对社会事业领域审批事项的清理力度，如教育、医疗卫生、文化等领域，注重公平竞争。再是应全面取消非行政许可审批，十二届全国人大三次会议上，李克强总理指出：2015 年要全面取消非行政许可审批，进一步推进行政审批规范化建设，继续优化推行“阳光审批”.

　　（二）注重改革方式方法

　　改革不仅需要勇气，更要有智慧，这个智慧要求在改革方式方法方面考虑得更稳妥一些，力争以最少的投入取得最大的收益。首先是领导挂帅，强力推动。

　　改革不仅要妥善处理好相关法律法规问题，还要调整好现有的权利结构和既得利益格局，是一项复杂的系统工程和“一把手”工程。各省审改工作的强力推行得益于各省政府主要领导和分管省领导的亲力亲为和鼎力支持，各市县的改革工作仍要坚持由主要领导亲自谋划，分管领导层层实践，把行政审批制度改革摆在突出位置，坚持不懈地加以推进，切实凝聚合力，为改革顺利开展提供根本保证。

　　其次是翻箱倒柜，彻底清理。实践中一些部门仍然会存在隐蔽审批、变相审批等行为，各级政府及相关管理部门应该全面清查，翻箱倒柜似的彻底清理，各相关部门要把把现存的各类各条审批事项逐条审议，论证其存在的必要性和合理性，该取消的坚决取消，该转移的坚决转移，该下放的坚决下放。最后是发扬民主，各方借力。改革中应高度重视吸纳社会方方面面的意见，全面听取企业、社会组织及下级政府的意见和建议，倾听民声、反映民意、汇聚民智，找准存在的问题及改革的着力点，确保改革有的放矢，切实提高改革的民主决策水平。各级政府结合行政审批的实际运作情况，提出各方面意见，提高其承接能力，为推动行政审批制度改革提供动力。还要加强各部门间的协调沟通，使得各部门认识到，改革会有阵痛，但不改革会出问题甚至出大问题，从而增强改革的推动力。

　　三、处理三大关系：加快政府职能转变

　　深化我国行政审批制度改革还必须处理好政府与市场、政府与企业以及各级政府间的关系，通过政府在市场中的宏观与微观调控，对企业的适度管理，促进政府职能的转变，实现政府与市场、政府与企业、中央与地方的良性互动。

　　（一）处理好政府与市场的关系

　　深化我国行政审批制度改革中关键是要处理好政府与市场的关系。作为两种最基本的制度安排的政府与市场都是以不完善的形式存在于现实生活中。政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”,都存在着其有效和失效的领域，应准确地划分政府与市场的边界，找到二者的均衡点，使政府与市场这两种制度在现实中得到充分有效安排是政府职能转变的关键。政府与市场共同存在于社会之中，二者已形成不可分离的共生关系，没有政府的市场和没有市场的政府都是不可能存在的，但是这种共生关系也应保持一定的距离。现在社会经济的健康有序发展离不开政府和市场的协调关系，所以要科学划分政府与市场的边界。在不完善的政府和不完善的市场之间建立完善的协调机制即使政府管制的选择，根据资源优化配置的原则找到政府与市场的均衡点。总而言之，要正确处理政府与市场的关系。

　　（二）处理好政府与企业的关系

　　市场经济体制下，企业是市场竞争的主体，但由于受计划经济体制的影响，我国长期以来都没有处理好政府与企业的关系，所以深化行政审批制度改革阶段，必须处理好政企关系。新型的政企关系模式，即政府既要放松对企业的管束，减少对企业的直接管理，又要积极回应企业的要求，为企业服务，政府与企业之间形成良性的互动关系，主要表现有两点：一方面，政府制定一切规章制度的出发点是保障和扶持企业的发展壮大，为企业服务是政府的根本目的，这是新型政企关系的基础。政府与企业之间的关系式服务关系，政府为企业的发展创造良好的 国内和国外环境，为企业的战略调整提供服务，企业是政府的服务对象；另一方面，建立新型政企关系的关键点是保障企业的平等地位，因为经济活动的主体是企业，而社会活动的主体是政府，所以二者是构成平等关系，对于政府的越权行为，企业有权进行申诉，利用法律诉讼权来制约政府。

　　（三）处理好中央与地方的关系

　　行政审批制度改革是复杂的、系统性工作，它涉及到中央与地方、地方上下级以及同级之间的关系，这一系列关系在深化改革中一定要考虑到，并注意协调好各方面的关系。处理好中央与地方关系时应注意以下几点：首先应当坚持简政放权，大道至简。对中央政府和地方政府现有的职权作调整，切实做到简政放权，充分发挥地方政府在深化改革中的积极作用。其次，要保持中央与地方权限划分的动态平衡。中央与地方的职权划分必须随着各级政府的地位和作用、地方经济和社会发展水平及中央的调控能力的变化而及时调整。最后，要加强中央对地方的监督管理。以前在调整中央与地方关系时，主要是注重简政放权，并没有重视完善监督机制，导致不少基层和地方出现行政审批权力的滥用现象。因此，今后在改革和调整中央与地方关系时，必须加强中央对地方的监督管理，维护国家整体利益。

　　四、推进四大建设：完善审批机制建设

　　（一）构建科学合理的行政审批管理机制

　　构建科学合理的行政审批管理机制有利于行政管理职能的实施，有利于保证审批目标的一致性，有利于审批过程的连贯性和审批结果的公正性。构建科学合理的行政审批管理机制应从以下三方面入手： 首先，核心是建立行政审批管理机构，明确行政审批制度的管理主体，落实一系列审批工作责任，有利于更好地领导行政审批制度建设和指导行政审批制度改革。行政审批管理机构的职能应该包括以下几点：规范审批制度、规范改革工作、协调相关单位、落实审批责任、服务管理对象。其次，明确审批事项的范围。其基本思路应该是采取渐进的方式削减审批事项。行政审批事项设定应遵循市场调节优先原则、社会自治优先原则、政府干预方式从缓原则、事后监督优先原则。最后，要认真对待被取消行政审批事项的后续处理问题。行政审批事项取消后，行业协会和中介机构成为了这一部分被取消行政审批事项的承接者，所以要积极扶持行业协会和中介机构扩宽业务范围，扩大服务领域的对外开放，提高从业人员的素质。

　　（二）构建规范有效的行政审批运行机制

　　在制约行政审批权，规范行政审批运行时，必须以规范高效的审批运行机制作为保障。进一步促进行政审批运行主体法定化、实体化，成立法定的行政审批执行局，有利于方便民众，体现了以民为本的理念。进一步优化与创新审批方式及审批手段，坚持效率性、可控性和客观性三大原则。尤其是 20 世纪 90 年代以来，利用互联网技术构建的电子审批成为现代行政审批手段的大势所趋。电子审批具有经济和政治双重价值，应从以下几方面来建立和完善电子行政审批：第一，高度重视电子政务安全工作，改进技术手段，按照电子审批各个层次技术的不同安全需求，多方位多层面地构建完整的电子审批信息安全体系；第二，进一步完善电子政务规章制度和法律法规建设，为电子政务的发展保驾护航；第三，加强对公务人员的学习与培训，为电子政务的发展提供人才储备，全面实现网上审批。
　　
　　（三）构建严密完善的行政审批监督机制
　　
　　腐败是由于权力的滥用导致的，所以在全面深化改革中，一定要规范各类监督，完善法制建设，全面依法治国，促进经济社会健康发展。一方面，完善行政审批内部自上而下的监督机制。坚持依法监督、权力制衡、整体推进、公众参与等原则，构建合理的监督结构、科学配置监督权、形成严格的监督程序、明确主客体的监督责任、形成有效的监督约束力。内部监督之直接、透明、有效、及时的特点，可以预防违纪违法行为的发生，侧重事前和事中监督。另一方面，完善行政审批的外部监督机制，来弥补内部监督的局限性。外部监督的主体包括专门的监督机构和非专门的监督主体，如专门的监督机构有人大、政协、纪检、行政监察、司法机关等，非专门的监督主体新闻媒体和人民群众等。专门机构的监督是经常性的，实质是以权力制约权力，其处于主导地位，而非专门机构的监督是对专门机构监督的有益补充。

　　（四）推进行政审批制度改革的配套措施建设

　　首先，进一步推进机构改革，以重新整合政府相关部门的职能为前提，同时也是配套改革的一项重要内容。由于部门利益的阻碍，剥离现有行政机构的审批权的确存在一定难度，因此，改革需要非常有利的组织领导力量去推动。就人员分流而言，关键是建立统一完善的社会保证机制，逐步实现人力资源的优化配置，尤其是要打破公务员“铁饭碗”这样的传统观念，优化公务员制度。其次，行政审批事项的精简和行政审批行为的约束、规范，并非意味着对这些审批事项和审批行为不管理了，而是把那些不应由政府承担的那部分审批事项转交给行业协会或中介机构来承担。因此，当务之急就是要培育和发展各类行业协会和中介机构，使其有能力承接由行政审批制度改革转移出来的原行政审批事权。再次，在行政审批制度改革中，公务员承担着领导、组织、决策、执行、协调等工作，直接关系到行政审批制度的落实与成效，一方面要提升行政审批一线工作人员的整体素质，转变其思想观念，树立服务意识；另一方面，完善公务员制度，包括考录机制的完善、竞争机制的完善、考核机制的完善以及培训机制的完善。最后，要在信息化建设的硬件设施上予以保证，而且还要加大网上审批的软件建设，与此同时，还应加大社会宣传力度。