第 3 章 澳大利亚和新西兰行政问责制概观
澳大利亚、新西兰是大洋洲地区民主发展程度较高、经济最为发达的两个议会民主政体。历史上曾同为英联邦实体的澳大利亚、新西兰两国沿袭了其宗主国的政治制度，以英王为虚位的国家元首，实行议会内阁制，成为君主立宪制国家。澳大利亚、新西兰两国的行政问责制虽基于同一君主立宪政体，但在问责制度设计和实施方面又存在不同。本章比较系统地梳理了澳大利亚、新西兰两国行政问责制度发展演变和基本内容设计，为下文比较研究的开展奠定了基础。
3.1 澳大利亚行政问责制概观
澳大利亚的行政问责制构建与公共服务改革紧密相连，深深植根于本国的责任型政府建设中，以实现透明、高效、负责、响应性的责任政府为目标。责任是确保澳大利亚政府部门有效履行职能，维护公众利益的关键。澳大利亚有着比较健全的行政问责制度，这种制度在复杂的行政生态中呈现出动态性发展态势，不断弥补本国公共行政改革带来的“民主赤字”,力求提升政府在民众中的公信力。
3.1.1 澳大利亚行政问责制演变
澳大利亚的行政问责制植根于移植而来的责任政府（responsible government）理论。在西敏制国家中，责任政府是一种由民选代表（即议会议员）组成政府来治理国家的制度安排。在这种制度安排中，议会由选民直接选举产生，获得众议院多数投票的政党组成内阁，政府内阁同时也是议会议员，若内阁失去众议院的多数支持且通过不信任投票，政府随即解散，重新进行大选。澳大利亚的政治体制是由澳大利亚联邦宪法确立的，其精义主要体现在：第一，议会至上（supremacy of parliament），民众选举代表作为议会议员，是国家权力的唯一合法来源；第二，议会制政府，澳大利亚采用的是英国的责任政府模式，政府必须对议会负责；第三，实行联邦制，联邦-州-地方三级政府体制；第四，保障司法独立。这些特征成为澳大利亚行政问责制的政治基础。
澳大利亚自建国以来不乏对失职、违法官员进行惩戒，但在澳大利亚真正作为一种制度加以建设的行政问责可追溯到上世纪六、七十年代。澳大利亚行政问责制构建的最初设想是：英国西敏制模式框架下的责任内阁制（responsible cabinet）、部长负责制（ministerial responsibility）已经不能适应当时政治生态下实现对政府行政权力的制衡[16].当时的政治生态指，二战后福利国家在澳大利亚兴起，行政国家出现，行政事务增多，国家规模膨胀，政府的行政职能不断扩张，行政机构的权力渗透到日常生活的方方面面，传统的“议会至上”不断遭受蚕食，致使国家行政管理与政治民主之间的张力凸显。正是在这种政治生态下，西澳大利亚皇家委员会报告指出“当前的澳大利亚政府与西敏制模式下的政府体制已大相近庭，但我们仍旧沿袭着这一模式下的问责措施（accountability measures）”[17],责任内阁本身作为行政责任保障机制凸显出滞后性，不能保障 NPM 改革背景下追求高效、透明和响应性政府的责任，新责任制度安排设计势在必行。
澳大利亚的行政问责制践行是在本国行政改革过程中实现的，行政问责制的构建在行政改革中呈现动态性发展的特点。澳大利亚行政问责制的发展主要体现在以下三个方面：强化部长对部委的监督；加强议会对政府的监督；行政法体系构建以及 NPM 驱动下改革浪潮中出现的绩效问责。
强化部长对部委的行政领导和监督。西敏制下的责任内阁主要通过部长建立起议会对部委组合（departmental portfolio）的监督。在这一责任链条中涉及到两对关系：部长与部委组合之间的关系、部长与议会之间的关系。强化部长对部委的监督关注的是前者以回应持续不断的社会批评：部长失去对部门组合的行政控制，由此而不能维持西敏制下通过部长对部委的领导而实现议会对政府的监督。一些官方调研报告对这一问题进行阐述并提出了改进措施[16]59-69[18].第一，部长顾问制度化。惠特拉姆政府于 1972 年开启了部长顾问（ministerial advisor）的时代，其背景是为了抵制事务官对改革的推脱以协助部长推行改革者的项目，自此他们的职能不断扩大，开始影响部长的决策。1984 年的《议会雇员法》中对部长顾问的雇佣提供了立法依据，这一政治实践逐步制度化。第二，强化部长对部委内高级公务员的权威。1984年开始逐渐取消部委秘书的终身任职，增强部长对秘书雇佣和管理的影响力。1999年《公务员法》中规定所有部务秘书实行合同制；部门负责人，包括部务秘书和其他行政、顾问、研究以及法定职能部门的负责人就其法定职能向部长负责，所有部门负责人向部长提交年度报告。
加强议会对政府的监督。议会对国家行政机关的监督主要体现在议会委员会的的问责机制。议会委员会问责是指对上述部长与议会之间责任关系的保障。20 世纪60 年代末是澳大利亚议会委员会发展的一个分水岭，比例代表制投票的引入终结了政府对参议院的控制，参议院开始积极地设立委员会对公共事务进行调查，并且在1970 年形成了系统的委员会建制；而众议院在这一方面显得有些迟疑，到 1987 年才形成全面的委员会建制[19].
澳大利亚行政法体系的构建是在立法权遭受行政权本身不断扩张背景下议会为保障政府行政机关公共责任的一种反应。澳大利亚行政法体系的所有内容都是围绕监督行政裁量权来开展的。澳大利亚系普通法国家，其法律体系深受英国普通法（common law）传统的影响。上世纪 70 年代以来，伴随着行政国家的出现，政府需要对越来越多的行政事务负责，三个委员会的调研报告开启了澳大利亚“新行政法”时代，这些报告中的一系列建议被采纳付诸实施，一系列调整行政关系、反映行政权力行使民主化、科学化的法案在澳大利亚涌现：70 年代联邦议会审议通过《行政上诉裁判庭法（1975）》、《联邦法院法（1976）》、《监察员法（1976）》和《行政决定（司法审查）法（1977）》、80 年代的《信息自由法（1982）》、《隐私法（1988）》中对政府信息处理和政府文件披露的规定将行政法改革议程扩大到社会民众对政府问责的层面；90 年代行政法开始关注公共服务。进入 21 世纪澳大利亚行政法体系逐步趋向完善，上述法案成为澳大利亚行政法体系的支撑框架，弥补了原有的行政法体系在审查行政决定方面的缺陷，创制了审查行政决定的独特监督问责机制。
绩效问责。澳大利亚绩效问责是伴随着上世纪 80 年代公共部门中的“新公共管理运动”而逐渐衍生，绩效问责建立在审计部门绩效审计的基础之上，是行政法环境下政府绩效管理发展的产物。澳大利亚绩效问责的发展是通过扩大审计部门的法律授权和完善绩效管理来实现的。1984 年的《绩效保护法》提出设立绩效保护委员会以推动公务员绩效考核，并规定了奖励和处罚措施。1992 年的《基于绩效的支付协议法案》指出部门负责人通过签定的绩效协议来承担绩效责任，就本部门活动开展提供详细的年度报告。1997 年重新修订的《审计长法》明确了审计署的绩效审计职责和内容。1999 年的《财政管理及问责法》对公务员的绩效职责进行了规定；《公务员法》阐述了绩效责任制。2013 年的《公共治理、绩效和责任法》为涵盖公共部门的治理、绩效、责任以及资源运用设立了一个新的框架，是践行绩效问责的一种试探。另外政府项目评估的正常化和系统化也逐渐成为绩效问责的内容。
3.1.2 澳大利亚行政问责制度设计
澳大利亚联邦宪法和其他法律的规定成为监督问责行政机关的主要内容：
3.1.2.1 议会对行政机关的监督问责
除立法之外，澳大利亚议会另一个重要的任务就是保障政府对其行政行为负责，并就社会关心的公共问题和政策与民众进行沟通，必要时要求政府做出解释。为实现责任型政府，议会通过以下方式实现对政府责任的监督：审核内阁提交的议案；讨论分析政府的重大决策；通过参议院三年一次的评估听证会，调查政府的财政拨款；参众两院在日常的质询时间对政府内阁成员进行质询。具体来讲，除立法议案审查和财政拨款审核之外，澳大利亚议会对国家行政机关的监督问责主要体现在以下方面：
（1）质询制度
质询是指议员在议会期间，就政府的公共政策和公共行政进行提问、询问并要求政府做出必要的解释，这种制度最早出现在英国。质询制度同时为内阁政府提供向公众展示自身领导能力和政治才能的机会。澳大利亚的质询制度最初只是以书面形式提出问题，公开发表在议会的官方议程《公告档》上，然后由相关部长与本部门的顾问共同作答以书面形式呈送议会。随着实际工作开展的需要，逐渐衍生出口头的提问形式。口头提问在议会会议的质询时间（question time）内完成。两种询问方式的区别在于口头提出的问题（oral questions）关注的是亟需解决的公共事务，而书面提出的问题（written questions）一般要求做出详细的回答和解释，被询问的部长在简短的时间内不能做出详尽的解答，待休会期间与本部门顾问咨询后才做出回应。
澳大利亚议会将质询时间定在工作日的下午 2:00-3:00.质询由在野党议员和执政党议员轮流发问，影子内阁在议会质询中的影响较大，一般来说在野党议员首先提出第一个问题。澳大利亚的质询制度有两个重要的惯例：一，部长对提出的问题若不能当场做出解答，则必须在限定时间内做出详细的响应；二，若部长在质询时间撒谎，则会面临被解雇的风险。议会质询与辩论期间激烈的唇枪舌战被广播并广泛报导，因此澳大利亚以具有热烈而健康的公共辩论着称，而且这也可以作为对行政权力的一种非正式制约手段。需要指出的是，近年来澳大利亚议会的质询制度成为议会成为政党政治角逐的工具，反对党议员为了达到羞辱执政政府的目的而不择手段，质询制度改革势在必行。
（2）调查制度
调查是指议会为更好地履行立法和监督政府的职责，组织专门机构就公共事件（公共问题）或国家的公共行政和公共服务绩效开展深入调研和探究，这种制度为议会的决策提供了大量的信息。澳大利亚于 1901 年设立了第一个委员会，直到 1970年才形成系统的委员会建制。澳大利亚参众两院各设立委员会，必要时还设有两院联合委员会。澳大利亚的议会委员会分为五类：立法审查委员会，审核政府议案；公共账目委员会，监督公共资金使用；常设委员会和特别委员会关注公共行政和公共政策；评估委员会，审核政府部门公共拨款；专业审查委员会，监督独立的调查机构。其中关注政府机关行政和绩效的是常设委员会和评估委员会。为了保障委员会有效地开展工作，议会赋予委员会相当大的权力，这些权力有严格的法律法规作为支撑，还具体规定了干涉委员会正常工作秩序的惩罚措施，如拘禁、罚款、公开谴责等。委员会开展调查的业务流程大致是：确定调查对象；通过媒体征求大众、专家、利益团体的意见；深入社会调研；召开公共听证会；撰写调查报告，呈交议会。评估委员会，监督政府如何使用公共资金。澳大利亚议会规定政府必须在半年内对调查报告向议会作出书面声明，这些调研报告成为改进政府工作的重要驱动力，并逐渐成为评估政府公共政策的一种方式[20].
（3）不信任案和责难投票制度
澳大利亚众议院也称为政府的议院（representative of government），这并不是说众议院代表议会管理国家，而是指众议院中议席的党派比例决定了由谁组建政府，即哪个党在大选中获胜组阁。在众议院中获得多数议员支持的政党将成为执政党，其党首会成为首相，组建内阁。当政府不能获得大多数议员的支持，内阁政府按照法律就得解散，进行重组。虽然众议院对内阁政府的不信任提案在澳大利亚是司空见惯的事情，但提案获得功通过的情况很少，唯一例外是惠特拉姆政府。但这不能排除不信任投票对政府的行政权力的制约作用。澳大利亚参议院通过责难投票的方式对误导参议院、管理政府不善等占有议会席位的政府高级官员实施监督问责，这种方式并没有法律效力、只是表达了参议院对其行政行为和政策执行的不满。
3.1.2.2 法院对政府的监督问责
（1）司法审查制度
澳大利亚联邦和各州建立起了法院对政府行政决定进行有效审查的体制。联邦政府中各州最高法院拥有司法审查的最高审查权，联邦法院只享有宪法和成文法授予的审查权。联邦宪法中关于司法审查的规定体现在给予高等法院的授权：联邦或个人代表联邦为诉讼当事人一方的事项；申请对联邦官吏发出命令状、禁止越权令或禁制令的事项。澳大利亚司法审查制度的现代化可追溯到上世纪 70 年代末的行政法改革。1977 年颁布的《行政决定（司法审查）法》填补了基于普通法司法审查的缺陷，完善了澳大利亚的司法审查制度，简化了行政救济的司法审查程序，界定了法院裁决行政机关行政决定违法的理由。《行政决定（司法审查）法》框架下司法审查对行政自由裁量的监督更有效，使行政相对人可以更加灵活地获得救济，凡行政相对人认为行政决定不符合法律规定都可以向法院提起进行司法审查。
（2）行政裁判庭制度
澳大利亚有一套比较完善的行政裁判庭制度。从严格意义上来讲，澳大利亚的行政裁判庭制度是一种准司法行政监督法律制度，行政裁判庭属于行政系统范畴，其功能具有准司法的特征。澳大利亚联邦根据《行政上诉裁判庭法案》设定了联邦行政裁判庭。随之各州以这一法案为蓝本制定了各自的《行政上诉裁判庭法案》并自行设立各种行政裁判庭，裁决相应领域里的行政纠纷。行政裁判所被授权对行政决定开展实质性审查，不仅审查行政决定的合法性，更要考究行政决定的事实和合理性，这种审查的最大优点在于弥补了司法审查的不足。澳大利亚的行政裁判所制度不仅实现了监督行政权的功能，还降低了申请行政裁判的门坎，更好救济行政相对人的权益。这一制度对我国行政救济制度建设颇有借鉴意义。
3.1.2.3 政府内部的监督问责
澳大利亚实行三级政府管理体制，即联邦政府、州政府和地方政府，中央政府即联邦政府，是澳大利亚最高行政决策机关和领导核心。联邦宪法规定，凡不属于联邦宪法的管辖权限均由州政府负责，州政府主要履行公共服务的职能，联邦政府和州政府之间建立了沟通协商机制，不存在指导和被指导关系，因此也就不存在责任关系。除行政等级问责外，行政机关内部的监督问责通过行政监察制度、功绩制保护委员会、廉政公署和政府信息公开制度会实现。
（1）行政监察制度
澳大利益联邦效仿北欧国家的议会监察制度，1976 年联邦议会制定了《议会监督专员法》，根据这一法案次年设立了联邦议会监察公署。澳大利亚的议会监察制度最初在州议会开始设立，西澳大利亚首先建立议会监察公署。目前在澳大利的三级政府中，联邦和州设立了监察公署，地方政府不设。监察公署是一种独立的机构，监察专员由总督任命，独立开展工作。监察公署的基本职责是：监督政府部门依法行政，根据公民申诉或自行调查政府行为，以保障公共行政的公正，实现政府善治的目标。监察公署工作的开展并没有刚性的程序，一般采用询问和讨论的方式来尽量调解，发现政府行政弊政后，会做出报告建议该部门采取措施予以补救。监察公署只有调查权和建议权，若相关单位不采纳公署的建议，则需要提交议会或借助舆论得以解决。澳大利亚行政监察制度的一大特点是投诉途径多，广泛利用通讯设施接受公民投诉，监察公署设立了免费的电话热线。
（2）功绩制保护委员会
功绩制保护委员会是一个独立承担监督公务员管理的专职法定机构。根据澳大利亚 1997 年的《公务员法》规定设立功绩制保护委员会，与公务员委员会合署办公，其设立是为了保障《公务员法》的实施。其基本职责是：监督公务员行为准则；评估公务员行为；根据公务员委员会主席的要求开展调查研究；就公务员是否违反行为准则进行甄别；设立独立选拔咨询委员会，向公务员委员会提供关于候选人任用、晋升的建议。澳大利亚功绩制保护委员会的设立保障了以公务员功绩作为人员雇佣和职位晋升的衡量标准，还重视公务员的行政伦理，特别是行政责任感的审视，完善了澳大利亚的公务员制度。
（3）政府信息公开制度
政务公开、透明已成为国家治理体系中不可或缺的制度安排，政府信息是行政问责制得以存续的基础，澳大利亚具有完善的政府信息公开制度。这一完善的政府信息公开制度由一系列的法律规范得以保障实施：《信息自由法》、《隐私法》、《信息专员法》等。澳大利亚信息公开制度的特别之处在于《信息专员法》中设立信息专员公署来保障公民信息权利，推行信息政策。该机构由澳大利亚信息专员领导，信息自由专员、隐私专员和工作人员则向澳大利亚信息专员提供工作支持。信息专员公署的主要职能是：复查根据《信息自由法》做出的决定；处理公众投诉；监督有关机构的管理；为公众、政府机构和企业提供咨询。信息专员拥有针对政府部门的强制执行权力。若公民或团体向联邦政府部门申请信息公开遭到拒绝，则可诉诸信息专员对该部门的决定进行审查。公民提请信息专员审查政府部门的方式简单且审查结果会通过官方网站向社会公布。
（4）审计问责
国家审计是国家治理体系的重要组成部分，国家审计制度是行政问责制构建不可或缺的配套制度。20 世纪 80 年代新公共管理改革的推动下，澳大利亚借鉴英美国家的先进做法，审计制度获得发展，特别是绩效审计较为成熟。1997 年议会通过的《审计总长法》取代之前的《审计法》，规定澳大利亚国家审计署（ANAO）和审计总长独立于政府部门的法律地位，成为议会的独立公署。国家审计公署支持审计总长向议会、公共部门实体提供审计服务。国家审计署依据审计准则（Australian NationalAudit Office Auditing Standards），通过绩效审计（performance audits）、财政报表审计（financial statement audits）和会计评审（assurance reviews）履行职责。国家审计署与各州地区的审计机关不存在隶属关系，通过外派机构来审计监督联邦政府的驻外机构。基于“管理主义”改革背景下的审计制度设计侧重绩效审计的制度安排迎合了公共部门绩效管理的发展趋势，通过审计绩效指标体系来实施对公共部门的审计，借助审计主体获取政府公务信息的合法化管道，强化了绩效审计主体履行国家审计功能过程中的问责功能。
另外，澳大利亚部分州效仿香港而设立的廉政公署也逐渐成为一种常态化的问责机制。
