第 4 章 澳大利亚与新西兰行政问责制比较分析
作为移民国家，澳大利亚、新西兰的政治制度沿袭英国的君主立宪政体，深受英国传统政治体制和政治文化的影响。与其他英联邦成员国家政治体制的发展轨迹相似，澳大利亚和新西兰两国首先由殖民宗主国英国移入君主立宪体制，在后继的国家发展中，逐渐建立起一套融合本国色彩的政治制度，并且慢慢切断与殖民宗主国的政治依存关系。在将英国政治体制嫁接到本国政治实际的进程中，在独特国情所发挥的扬弃功能的作用下，迫使从英国移植的君主立宪政体标识出自己的特征，是澳大利亚、新西兰两国政治、社会转型所沿袭的轨迹。虽然两国在政治体制、经济以及社会制度方面并无重大创举，但是在次生民主的独特发展道路上彰显着自身的特色。了解一个国家的政治制度体系和政治制度框架是对该国行政问责制度安排进行研究的前提条件。行政问责制度安排与国家廉政制度、监督制度存在很大联系，从根本上讲受一国政治权力结构安排的影响。本章在对比分析澳大利亚和新西兰在问责制度安排设计与践行方面的基础上提炼总结两国在行政问责制方面的成功经验。
4.1 澳大利亚与新西兰行政问责制的共性与差异
英国政府研究所报告中指出“澳大利亚、新西兰两国在问责制度安排的设计方面存在诸多相似，但它们在保障政府责任制度方面却选择了不同的道路”[27]3-4.澳大利亚和新西兰两国同属君主立宪政体，内阁政府是国家的最高行政机关，他们集体向议会负责，这决定了两国的行政问责制度安排在根本上存在着共性。但是鉴于两国在政府组织形式、政治文化等方面的细微差异，导致了两国的行政问责制度安排在设计和实施方面又存在诸多的不同。
4.1.1 澳大利亚与新西兰行政问责制的主要共同点
澳大利亚与新西兰行政问责制的共同点主要体现在一些宏观层面，主要包含以下方面。
4.1.1.1 澳大利亚、新西兰行政问责的发展背景
澳大利亚、新西兰两国在国家独立之时就以基本上形成了行政、立法、司法三权分立的政治体制。执掌行政权的政府同时受议会和司法机构的监督问责。澳大利亚、新西兰两国行政问责制度安排的肇起都可以归因为西敏制下传统的政府责任机制，即责任内阁制不能实现当时复杂政治生态下保障政府责任，维护社会公众利益的政治担当。这主要体现在以下两方面：第一，伴随着“行政国家”的出现，政府行政职能延伸到社会生活的各个方面，甚至攫取议会的权利，凸显严重的民主危机。
其中澳大利亚当时议会监督政府机制存在着缺陷，而新西兰的情况是行政权控制着议会。第二，是行政机关本身存在的问题，也就是后来学界对政府行政中“官僚政治”的批判。当时的澳大利亚和新西兰政府公共行政人员的情形就像学者对行政官僚所作的批判那样，“僵化、低效率”,由此引来社会公众的不满，严重影响政府在公众中的声誉。
澳大利亚、新西兰公共部门问责改革的尝试体现出民主思想在这两个国家得到延续，然而这种尝试被有的学者认为定会侵蚀传统的“部长负责制”[43],其实不然。
西敏制下传统的部长负责制不再能实现“责任政府”的理想诉求，或者说在澳大利亚、新西兰两国社会公众的心目中看来这种的“责任政府”的责任保障机制已经不能到达公众心目中所期望的民主。另外，就西方公共行政改革的发展来看，公共行政改革不断带来“民主赤字”的问题，如公共服务私有化中公共责任的保障，协同治理视阈中公共行政人员责任的界定等等，给陷入复杂行政生态的传统部长负责制带来挑战。澳大利亚、新西兰两国在后续的问责改革中所采取的一系列措施只是君主立宪政体下传统问责模式的一种补充，问责制度的设计和实施并没有脱离韦伯的理想官僚体系，科层制仍是未来行政问责制设计的基础。
4.1.1.2 澳大利亚、新西兰行政问责框架完整，注重异体问责
第二章在对问责的类型学进行梳理时，总结到问责制度的构成要件。其中问责主体是问责构成要件的根基，是问责机制发生作用的启动者，所有的问责主体一起支撑起行政问责体系。
历经长达半个世纪的发展与完善，通过澳大利亚、新西兰两国政府的努力以及学术界智力发酵的支撑，两国的行政问责制逐渐完善，形成囊括议会问责、司法问责、独立机构问责和审计部门问责等在内较为完备的问责体系。异体问责是澳、新两国问责制度安排的关键。异体问责是指来自于行政系统之外的主体对行政机关及其公务人员进行的监督问责。异体问责的特点有二：第一，异体问责的主体呈现多元化；第二，异体问责较行政系统内部的同体问责而言具有相对独立性，力度较强。
作为次生民主的澳大利亚和新西兰两个国家，充分认识到异体问责是民主化问责体系的关键部分，强调异体问责在保障政府责任方面的作用。上个世纪下半叶，伴随着“行政国家”的出现，澳大利亚、新西兰两国在加强议会，特别在完善议会委员会对行政行为的监督时，形成了多种议会问责政府的形式，如质询、调查、辩论等，其中调查和质询成为澳大利亚和新西兰议会问责的最主要形式。澳大利亚和新西兰效仿北欧国家的行政监察制度，设立独立于行政机关的监察专员公署以应对“行政国家”在干预社会公共事务中带来的日益增多的行政诉讼案件。监察专员公署在两国的实践中体现出权威、灵活、公正客观的特点，成为社会公众监督政府一种有效救济手段。司法问责在澳大利亚、新西兰两国的主要体现是被授权的司法审查的法院以及特殊的行政司法审判机构对政府行政行为和行政决定的合法性审查。两国设立的很多具体领域的法院，如环境法院，并给此类法院配置此领域专门的人才，这种某领域的专门法院弥补了一般性法院在进行合法性审查时的技术上的缺陷。
总之，从澳大利亚和新西兰两国的实践中看来，两国在构建责任政府的进程中，形成了以行政系统内部的等级问责为辅，以议会问责为中心，其他非议会的独立机构为补充的行政问责体系。这一问责框架体系中的各种问责路径并不是单独起作用，他们逐渐构成一个交织的动态性网络，在问责的动态性实践中进行协作，相互补充，不断强化着问责的效力。
4.1.1.3 澳大利亚、新西兰行政问责制的动态性演变
当前学术界将公共行政范式归纳为三种：传统公共行政范式、新公共管理范式和新公共治理（NPG）范式。伴随着新的公共行政范式在行务实中的实际应用，不断给澳大利亚、新西兰两国已有的行政问责制度安排带来挑战，迫使两国在行政问责问责制度安排方面不断做出调整。两国在行政问责制度安排方面的“微调”不断契合着新公共行政范式下公共行政改革中的政府责任变化的新要求，使得行政问责制度在行政改革的浪潮下呈现动态性演变。
二十世纪七、八十年代澳大利亚、新西兰两国在新公共管理为主导的改革背景下开启的全面问责改革成为传统西敏制下责任内阁制的重要补充。新公共管理理念指导下的公共部门改革中凸显出澳大利亚和新西兰两国传统公共行政范式下基于责任内阁制的官僚等级问责在保障政府责任方面的滞后性。传统公共行政范式下问责制度安排注重行政原则的遵守，强调公共行政行为的合法性；而新公共管理范式下问责制度安排注重公共服务的实际效果，强调公共行政人员的管理责任。因此，两国在进行行政问责制度安排“微调”的过程中将问责与绩效管理相结合，强调公共行政中的管理责任。从两国的具体实践来看，在绩效评估与对传统范式下官僚等级问责之间建立联系，是问责制度呈现的新特点。但任何事物都具有双面性，新公共管理范式下侧重基于政府绩效的问责制度设计加剧了新公共管理改革中的“碎片化”现象，迫使政府各部门之间独自为政，偏囿于局部责任的关注而导致目标替代（targetdisplacement），严重影响公共政策的效果。而澳大利亚、新西兰两国在后新公共管理时代，亦即当前学者所归纳到的新公共治理范式下为探索治理“碎片化”而极力推崇的整体性政府（whole of government）改革思路又为问责制度实践提供了新的课题。
整体性政府提倡政府跨部门间的协作，而这种横向协作与纵向问责之间存在一定的张力。原因在于发生学视角下行政实践中的问责是以现有的权力关系为基础，在高强度的问责压力下，公共行政人员对部门间协作抱有规避倾向。另一方面，当前问责制度的设计仍以科层制为基础的等级责任关系为主，缺乏基于跨政府部门的网络责任关系的问责制度安排。澳大利亚和新西兰两国的政府文件中多次提到这种问责制度安排的缺失，并声称要关注此种制度安排。当然这一新的课题受到公共管理学界的学者和行政务实者的关注。目前为止，澳、新两国学者和行政务实者公开发表了一系列关于此课题的研究成果，其中西澳大利亚审计署的政策主管 Peter Wilkins在澳大利亚公共行政杂志（AJPA）刊文“课责性与整体性政府（Accountability andJoined-up Government）”专门探讨了澳大利亚行政问责制度安排模式变迁以及整体性政府这一新公共治理路径对问责制度安排的挑战。
4.1.1.4 澳大利亚、新西兰行政问责制的配套制度完整
行政问责制度的实施和运行不能在真空中发生，需要一定的制度环境作支撑。
系统梳理澳大利亚和新西兰两国行政问责制度安排发展演变，可以看出两国行政问责制度安排在公共部门改革中呈现动态性发展，与同时期公共部门改革方面的一些制度具有较高的相容性，形成合力。具体来讲，在两国公共部门改革的进程中，对问责制度提供保障的配套措施主要体现在以下方面：
第一，政府信息公开制度。问责制度的实施效果很大程度上取决于与政府有关信息的获取。然而对于行政问责的务实者来讲，问责主、客体双方掌握的信息是否对等是决定问责效力甚至是开启问责程序的决定性因素。澳大利亚《信息自由法》和新西兰《政府信息法》的颁布分别在两国建立起政府信息公开制度。这种制度以立法的方式明确规定公民在政府公务信息方面的知情权和获取权，以确保社会公众了解政府工作、活动的途径通畅，政府行政行为和政策制定与执行方面的公开、透明。
第二，促进政府绩效评估与政府问责制间的互动。政府绩效评估与行政问责在本质上有着相似性和趋同性。有效地实现二者的整合，可以充分发挥政府绩效评估的问责意蕴，为行政问责的开启提供新的平台，推动绩效问责走向制度化。新公共管理浪潮在澳大利亚和新西兰的兴起极大地推动了政府对公共部门绩效评估的关注。两国政府问责制与绩效评估的发展在公共部门改革中呈现共时性的特点，从某种程度上澳大利亚和新西兰将政府绩效评估看作是一种新型的政府问责机制。新西兰国家公务员委员会的一份报告中将行政问责嵌入绩效管理的流程中，把行政问责看作为政府绩效管理中的重要一个环节。澳大利亚在公共部门改革进程中注重从立法的角度整合政府绩效评估和政府问责制。2013 年澳大利亚议会颁布的《公共治理、绩效和责任法（Public Governance, Performance and AccountabilityAct）》取代了 1997年的《财政管理和责任法》、《联邦机构和公司法》，将公共治理、政府绩效以及政府责任纳入统一的法律框架，并界定联邦实体的责任，明确将政府责任与政府绩效联系起来。遗憾的是，两国并没有在政府绩效管理与问责制度安排间建立良好的互动模型，二者之间的整合仍旧需要探究。
4.1.2 澳大利亚与新西兰行政问责制的差异
澳大利亚与新西兰两国问责制度的差异主要体现在一些微观层面上，这些差异的存在导致两国问责制度安排呈现出各自的特色。这一部分将具体梳理澳大利亚与新西兰在行政问责制度安排方面的差异，并对形成这些差异的原因进行深度分析。
4.1.2.1 行政问责制顶层设计思路
通过对比分析新公共管理改革时期澳大利亚与新西兰问责制度安排的顶层设计思路可以看出：澳大利亚行政问责制度设计重在关注问责的改进功能，而新西兰的问责制度设计强调对行政机关及其工作人员的控制。从深一层次来讲，这种差异体现出两国对问责制度安排功能的不同认识，期望问责制度安排满足特定行政生态下的制度供给需求。新公共管理改革背景下新西兰赋予高级公共管理人员的自由裁量权限比较大。为了保障所赋予高级公共管理人员较大自由裁量权限在提升公共部门绩效方面的有效性，相应地，新西兰将基于绩效管理问责制度设计定位为监管甚至是控制高级公共管理人员的行政行为。“新西兰在问责制度的设计方面已经走得很远了”这句话中透露出美国学者对新西兰问责制度设计的一种消极性评价。绩效协议、购买协议以及基于产出的预算机制一起所形成的这种压制性的问责机制同时也给新西兰带来消极的影响。基于此种问责制度安排设计思路，各部委在公共服务供给中严格遵守服务产出规定，而忽略公共服务的公共性，这样就产生了压制性问责制度下的“目标替代”.而澳大利亚在公共管理改革初期对于问责制度安排的设计则注重公共管理人员对各部长以及议会的回应性，通过这种回应性的省思内化为改进公共服务的动力进而提升公共部门的绩效。两国问责制度安排设计思路产生差异的原因可以从澳大利亚和新西兰两国当时改革的历史背景进行分析。澳大利亚和新西兰两国在公共部门改革方面采取的不同改革模式是导致两国在问责制度安排顶层设计方面存在差异的主要原因。新西兰公共部门改革某种程度上比较激进，预先设定一个完整的改革框架。激进改革模式推动下赋予高级公共管理人员较大的自由裁量权限，进而形成旨在关注保障管理责任成为现实的绩效问责制度安排，再加上当时新西兰改革设计的主推者--财政部门对公共部门经济性的“偏好”,造成此种制度安排设定一种保障责任实现的工具性标准。澳大利亚的公共部门改革呈现出渐进性的特点。
当时澳大利亚渐进性改革的主导者是由总理领导的总理内阁部（Department of thePrime Minister and Cabinet），DPMC 在问责制度设计方面强调公共管理人员对议会、上级行政部门以及社会公众的回应性，将问责制度安排功能定位为一种提升公共行政人员公共行政能力的改进机制。
4.1.2.2 行政问责主体
澳大利亚、新西兰两国问责制度安排的差异还体现在问责主体上。虽然澳大利亚、新西兰都继承了英国的政治传统，但是在嫁接的过程中受到输入国已有行政生态的影响而逐渐形成特色的政治文化。在本地化的政治色彩氛围下，难免会在政治制度方面有新的创举，这种新的创举是导致行政问责制形成差异的主要原因。澳大利亚和新西兰两国行政问责主体存在差异的原因就是在同一政治体制下具有地方特色的政治文化在政治制度方面衍生出新的“事物”.具体来讲，两国问责主体的不同之处体现在以下两方面。
议会问责方面，澳大利亚实行两院制议会体系而新西兰则存在一院制的议会体系。与澳大利亚两院制议会体系在权衡行政权方面的效力相比，新西兰议会的一院制有时难免会受到较大党派的影响而丧失权威，进而削弱议会在问责政府方面的效力，因此新西兰一直试图在选举制度方面通过借助政党之间的监督加强对即将当选政府的制衡。新西兰对选举问责这一前置性问责形式的重视不断推动着新西兰选举制度的完善，以达到避免影响力较大的政党“攫取”议会。1933 年新西兰全民公投决定新西兰采用混合比例代表制，混合比例代表选举作为一种前置性的选举问责方式成为新西兰一院制议会问责的重要补充。
澳大利亚和新西兰在行政系统内部问责方面的不同主要体现在对常任事务官的问责方面。在对常任行政事务官员，尤其是部委常任秘书（在新西兰为执行长）的问责方面，澳大利亚偏向于通过政治手段而新西兰偏向于通过管理手段实现对部委秘书的问责。这种情形的形成主要与两国各自的公务员制度紧密相关。在澳大利亚，为加强内阁政府对整个官僚系统的统制，部长试图通过政治控制以增强公务员的回应性；而在新西兰，主持各部委工作的执行长实行聘任制，执行长们受雇于国家公务员委员会，国家公务员委员会以执行长的工作绩效实施对他们的管理，工作中表现较差的执行长会在下一届面临解雇的风险。这种不同的公务员制度同时也决定了两国部委常任秘书责任承当方式的不同。
4.2 澳大利亚与新西兰行政问责制的成功经验
4.2.1 完善的行政问责配套制度
澳大利亚与新西兰行政问责制的成功经验之一体现在两国问责制度安排有相关的制度（措施）作支撑，且这些制度（措施）与行政问责制度安排有高度的相容性。
4.2.1.1 问责相关法律体系健全自上世纪澳大利亚与新西兰两国改革伊始，法律法规尤其是行政法相关法律的颁布成为两国问责制度安排设定的基础，为问责改革不断向前推动提供了法律保障。
这些法律不仅规定了政府及其官员在什么情况下要承担责任、应承担什么责任以及责任承担的方式和程序，还推动问责制度向标准化、科学化方向发展。如“行政国家”出现背景下澳大利亚所开启的“新行政法”时代，构建起旨在监督行政自由裁量权的完整行政法体系，这一体系弥补了从英国“移植”的行政判例法在审查政府决定方面的缺陷。
4.2.1.2 完善的政府信息公开制度
上世纪 80 年代前后，澳大利亚和新西兰两国不约而同以立法的方式构建起切实可行的政府信息公开制度，立法中明确规定公众获取政府公务信息的合法渠道，并界定政府部门在保障公民和合法获取公共信息方面的义务。政府信息公开制度在两国的设立有效保障了公众对公共事务的知情权、参与权，为问责制度的社会化成为现实起到决定性作用。值得提倡的是澳大利亚和新西兰两国还特别指定政府公共信息公开监管机构，受理与政府公共信息公开有关的公民诉求，以有效监管政府行政机关公共信息公开的做法是否符合法律规定。
4.2.1.3 政府绩效评估
基于政府绩效评估的绩效问责是澳大利和新西兰行政问责制度安排的一种积极性尝试，此种形式的问责践行是在“新公共管理”改革推动下提升政府公共服务供给效能的一种保障机制。新西兰和澳大利亚两国将政府绩效评估看做是行政问责的一种制度承载机制，并通过一系列举措进一步推动两者在功能与效能上实现整合。
将政府绩效评估与行政问责进行整合以立法为先导，是澳大利亚和新西兰努力的第一步。绩效问责的实际运行很大程度上还需要公共财政管理领域的改革以及公务员制度相应的变革。这些都是澳大利和新西兰为完善行政问责制的可行性和现实可操作性所做的努力。澳大利亚和新西兰两国引入权责发生制会计，注重公共开支的透明性和公共资金利用的效率性。另外，通过绩效协议的签订使高级公务员承担绩效责任，并在所有的公务员队伍中营造一种提升公共服务供给效率和质量的氛围，进而推动公共服务效能的提升。
4.2.2 问责体系完整，充分发挥异体问责作用
澳大利亚和新西兰两国之所以成为目前世界上最为廉洁的国家，一方面因为其政府机构少、公务员队伍规模小；另一方面，在于两国完善的问责体系发挥了巨大的权威作用。通过梳理澳大利亚和新西兰两国的问责制度设计可以看出，两国形成了较为完善的问责体系，并且特别注重发挥异体问责的作用。无论同体问责还是异体问责中的问责主体，他们不仅在问责践行方面发挥着巨大的作用，而且在问责制度安排的设计发面也同样发挥着不可忽视的作用。综合来看，澳大利亚和新西兰两国形成了以同体问责为主、异体问责为补充的多元化问责体系。澳大利亚和新西兰两国行政系统内部有着完善的上级行政机关监督问责下级机关的制度安排，而且还建立起专门的问责机构以完善同体问责，如功绩保护委员会、国家公务员委员会等。
注重异体问责，确保异体问责的独立性，维护异体问责主体在问责实际运行进程中的权威性，是澳大利亚和新西兰两国问责制度安排产生实际效用的关键。上世纪下半叶，为了遏制行政权力的扩张，框定行政自由裁量权的合法性，澳大利亚和新西兰两国一方面完善议会制度以制衡政府的行政权；另一方面，设立独立于行政系统之外的非议会专门机构，如监察专员公署、审计部门，旨在加强对政府行政决定的审查和行政行为的监督。总之，强化异体问责是澳大利亚和新西兰两国问责的总体发展趋势，以切实可行的客观性推进行政问责制度安排的科学性。
4.2.3 问责制度安排契合本土化制度供给需求
澳大利亚和新西兰两国行政问责制度安排的发展演变与本国的政治社会转型具有极强的一致性。两国行政问责制度安排的肇起为英国传统西斯敏斯特政体下传统的政府责任机制，即责任内阁制不能实现当时两国复杂政治生态下保障政府责任，维护社会公众利益。行政问责制的供给需要主要受到制度供给主体的自我意识和外部环境的影响。
制度供给主体只有在充分考虑并把握自身环境的情形下才能将问责制度安排的设计契合特定制度供给的需求。澳大利亚和新西兰两国的行政问责制度建设充分考虑到本国政治、经济、文化和社会因素的现实实际需要。两国并没有一味地偏好移植于英国责任内阁制主导下的行政等级问责，而是结合本国政治社会转型的需要，尤其是当时“行政国家”和经济低迷压力背景下，构建异体问责补充同体问责的完整问责体系，并注重政府绩效评估与行政问责的整合。
4.3 本章小结
本章首先分别从问责发展背景、问责框架、问责的动态性发展以及配套措施四个方面详细论阐述澳大利亚和新西兰两国在行政问责制方面的共同性特点；并从问责制度设计的顶层思路和问责主体两方面逐步进行比较，从中寻找出澳大利亚和新西兰在问责制方面的存在的差异，还辅以简单的原因性分析。然后，总结和提炼了澳大利亚和新西兰两国在行政问责制度安排方面的成功经验，进而为我国行政问责制提供借鉴和完善路径。
