生态文明建设中政府治理的不足与创新路径

　　中共十八大提出，把大力推进生态文明建设放在事关全面建成小康社会的战略地位，纳入社会主义现代化建设总体布局。对生态文明的追求，成为改进政府管理模式的现实依据。政府治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的管理模式，既包括了政府职能的具体内容，又规定了政府公共权力运行的程序体系。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，因此，各级政府生态治理能力的提升有助于实现国家治理体系和治理能力的现代化。

　　一、政府生态治理的理论分析

　　( 一) 中国政治语境下政府治理的内涵

　　政府治理的内涵源于国家治理的基本定义。

　　在中国政治语境中，它主要“是指在中国共产党领导下，国家行政体制和治权体系遵循人民民主专政的国体规定性，基于党和人民根本利益一致性，维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益”。

　　［1］我们可以从两个方面理解我国政府治理的基本含义: 一方面，政府治理具有治理政府自身的特点，主要指行政权力的组织构成和运行方式的合理性和科学性，它决定了政府是否能够正确履行职能，政府决策是否具有民主性和实效性，是体现政府治理能力的基础。所以，政府治理首先是对行政权力的结构组成、运行程序的优化管理，对政府公职人员的伦理规范和职责考核等，是加强行政体制机制改革，实现政府组织机构和权力运行机制的科学化和高效化。根据十八届三中全会的精神，打造服务型和法治型政府就是当下政府治理的首要目标。另一方面，政府治理内容涵盖公权力运行的各个领域，它必须体现人民意志贯彻执行的广泛性。在我国的社会生活中，政府不仅要对经济活动和市场活动进行有效治理，因为“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”［2］，除此之外，政府治理还要涉及社会治理和安全治理。这方面更多的体现为政府的公共政策运行和公共服务功能，政府对社会公共事务的管理，以坚持中国共产党的领导为核心，发挥政府主导作用，协同社会组织，发动公众广泛参与，在这一基本格局下，创新社会治理体制，更好协调公民、社会与政府的关系，划清政府有所为和有所不为的界限，进而实现社会安定有序与和谐发展，提升执政党的执政能力。

　　中共十七大正式把生态环境的问题上升到国家政治的高度，表明我国政府对生态文明建设的重视。的确，在生态文明建设的过程中，仅仅依靠市场、公民、党派的力量是不够的，政府应在生态文明的建设中扮演积极地政治行为人，政府角色的积极转变也会对生态环境问题的解决带来极好的效果。政府治理的根本目标就是使公共利益最大化，其本质特征在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理，是国家与公民社会形成的一种以宽容为本、相互促进的关系，是两者的最佳合作状态。
　　
　　( 二) 政府治理在生态文明建设中的作用

　　第一，政府是推动社会科学发展的主导者

　　政府是经济社会发展的主导者和推动者，对经济社会是否健康、持续、协调发展起着举足轻重的作用。离开政府的有效推动、政策指导和制度保障，生态文明建设将如一盘散沙，举步维艰。要处理好生态环境保护与经济社会发展二者的关系，切实增强生态环境资源对经济社会发展的贡献力，走上“发展与保护同步、经济与生态双赢”的可持续发展道路，政府要在发展理念、体制机制、具体举措等方面为生态文明建设提高全面保障。因此，生态文明建设的主导力量在政府，政府在生态环境外部性治理方面有着不可替代的重要作用。

　　随着政府职能的转变和深化，生态职能越来越成为政治职能的核心范畴。政府的主导首先体现在倡导文明理念上，政府的作用是在宏观层面使全社会培育起敬畏自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。

　　第二，政府要担当起建设生态文明的责任

　　“不同时代政府的职能与责任有不同的诠释，比如‘守夜人’、‘掌舵者’、‘管理者’等等”。［3］随着工业文明的不断进步，人类的物质生产极大丰富、物质需求日益被放大，人们对资源能源的浪费消耗也日益增多，生态环境的保护和建设不断受到挑战。在此背景下，联合国环境会议通过的《人类环境宣言》指出: “保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”当前，生态文明建设被世界各国政府所重视，实现生态良好发展已是全人类共同的奋斗目标。

　　由此可见，政府作为生态建设管理第一责任人，必须从宏观上组织和引导其他社会主体参与生态环境保护。具体来说，政府承担着的生态责任主要包括: 培养具有较强生态责任意识的民众，制定宏观的生态保护战略规划，推动社会生产和民众生活方式的生态化，严惩生态破坏行为，修复生态创伤和维持生态平衡等。

　　第三，政府要维护生态公正。一个社会的文明形态需要公正来体现，正是因为有了公正，政府获得的公共权力才具合法性。生态文明视野下的公正包括公平地承担生态风险、对等地享有生态权利和义务、适度地要求生态利益、平衡好生态利用和保护的关系等。政府可以为生态文明建设提供坚强的组织保证。政府的有效治理可以使经济发展和环境保护相协调，达到既发展经济，满足人类不断增长的基本要求，又限制人类损害环境质量的行为，使环境质量得到保护。生态环境是一个有机整体，各项环境保护工作都存在着普遍联系。搞好生态环境保护必须依靠各地区、各部门，具有广泛性和群众性。必须在统一的方针、政策、法规、标准指导下进行，又具有区域性和综合性。

　　组织协调、维护公正成为政府搞好生态环境建设的主要任务，特别是针对那些跨行业和跨区域的环境问题，协调和维护各方利益显得尤为重要。

　　二、生态文明建设中政府治理存在不足的原因

　　政府治理存在不足是改革进程中不可避免的一个表现，经济基础决定上层建筑，随着中国经济体制改革的不断深入，政府行政体制改革也更加市场化，地方政府更是成为经济增长的受益主体。

　　“由于地方官员具有‘经济参与人’和‘政治参与人’的双重特征，这就决定了他们会更多关注决策所带来的经济收益和政治绩效”，［4］对生态环境的破坏行为基本视而不见。

　　( 一) 职能结构安排以“经济至上”为中心

　　从改革开放三十多年的进程看，我国社会主义现代化建设道路和发展模式的特色主要表现为，以工业化为目标，在持续发展的意愿下，由国家主导、驾驭甚至替代市场，强调国家精英的官僚理性与治国艺术、通过强有力的政府干预、国家计划和经济政策推动经济增长。这种国家发展模式下的政府必然在经济领域扮演积极的角色，如招商引资、开发项目等，甚至担当经济发展的主体力量，政府财政最大化地用于生产性投资甚至充当投资主体。正因如此，当经济的快速发展给人们的生存环境和生态和谐带来挑战的时候，以“经济利益”至上的政府可以无视社会和公众的利益诉求，主导一切，以牺牲环境确保经济高速发展。

　　一方面，各级政府生态意识不够强，没有充分认识到生态保护与经济发展之间的关系。中国在之前的发展模式中，一再强调以经济建设为中心，各地政府全力以赴发展经济，以至于中央对地方政府官员的考核标准主要参考各地的 GDP 发展水平。这种唯“GDP”论的考核评价体系导致各地政府只发展经济，忽略生态文明建设，甚至以牺牲环境为代价换取“GDP”，缺乏可持续发展的价值观，只重视眼前的利益忽视了长远的发展。

　　另一方面，环境保护和生态建设约束“软”，地方政府在环境决策中破坏生态环境、遗留严重的环境风险或压制正当环境诉求的行为比比皆是。

　　实践中地方政府关于环境治理的决策很多都是不当的，如“竭泽而渔式的开发决策”、“先污染后保护式的决策”、“先上车后补票”的违规审批等等。政府没有综合考量决策涉及到的多元利益主体的合理诉求，未按法定程序与相关利益方交流和沟通，甚至不顾决策可能造成的环境损害，过分强调主观性，其实质是对生态价值、生态决策民主和生态利益均衡的轻视或无视。对于生态环境问题的处理和解决，如果忽视与大众的协商对话，缺少监管的硬性决策，那必然影响政府生态治理职能的有效发挥。

　　( 二) 现代民主政治条件下政府角色定位不准

　　一方面，政府部门职能重合，边界模糊。政府部门职能的重复交叉必然导致政府部门职能缺位，长久以来这都是中国行政体制的一个“顽疾”，对环境污染公共事件的治理同样如此。“比如在2009 年番禺垃圾焚烧厂事件中，周边小区业主向环卫局局长询问该项目建设的进展情况，却被答复属于市政园林局管辖范围，并拒绝提供详细信息。而对于该项目是否继续推进，广州市政府与番禺区市政园林局的回应同样大相径庭”。［5］这就是因为政府行政部门的职能划分不清，才会造成有了问题相互推脱，如果再加上治理信息不公开透明，必然会给公众造成极大困惑，因而公众在知情权没有受到应有重视的情况下易对政府的公共决策和公共服务失去信心。政府部门职能叠加、责权不分所产生的权力错位是现代民主政治条件下影响政府公信力的最大元素。

　　另一方面，对地方政府政绩考核的标准不完善。现行的对政府及其官员考核的标准仍然更多地关注区域经济的高速发展，很少有将生态文明建设标准作为考核体系的重要指标。这就造成生态文明建设的过程中，地方官员对生态环境的治理缺乏紧迫感和敬畏感。在他们的观念里仍是重视经济建设，轻视生态环境治理。一项问卷调查中有这样的一个数据: “93． 31% 的群众主张‘环境保护应该与经济建设同步’，而 91． 95% 的市长( 厅局长) 认为，‘加大环保力度会影响经济发展’。地方官员出于自利性考量，对环境决策过程的民主性认识不够，决策中很少听取民众的反馈及意见”。［6］由于缺乏责任倒查机制，出现各相关部门的相互推诿，事不关己，结果就是无人问津，形成空白地带，降低治理效能。

　　三、生态文明建设中的政府治理创新路径

　　创新的重点是转变发展观念、调整管理方式，注重生态考核。概括起来就是为了满足公众对政府生态服务的需求，必须强化政府的生态环境保护和建设职责。

　　具体实现路径包括: 首先，提高政府生态伦理的认识水平; 其次，以市场为导向，政府调动一切积极因素形成生态治理整合效应; 再次，完善生态治理绩效考核机制，加强生态监管能力。
　　
　　( 一) 政府治理理念的转变

　　将生态价值确立为政府行使职权的主要维度，将全面、协调可持续的发展理念贯通于政府的公共决策和公共服务的全过程。

　　第一，开展生态文明普及宣传活动，发放传单，制作公益广告。各级政府应通过各种渠道、运用各种手段和技术广泛开展环境宣传教育，组织各种形式的节约资源能源活动，特别是注重对广大青少年的教育宣传，强化他们的生态保护和节约意识，普及有关生态文明建设的法律政策，实现协调可持续发展的理念深入人心，弘扬人与自然和谐相处的优秀传统文化，提高全民保护环境的自觉性，使节约能源资源和保护生态环境成为全体民众的自觉行动。

　　第二，重视高校及科研机构对专业化的环保和生态人才的培养，为生态文明建设创造文化精神家园。政府必须将生态文明建设的观念作为施政纲领的指导新思想，树立生态文明建设的法治意识和责任意识。“法治文化既约束公民的行为，也约束政府行为，是善治的基本要求”。［7］同时，法治还可促进政府的责任意识，也有利于确保政府的生态治理职能的有效发挥。“责任文化要求政府对公众和社会负责，而不是凌驾于公众和社会之上。政府对生态环境的管理应处于有责状态，各部门之间必须权责明确，有明确的责任主体，环境管理活动与责任相连”。［8］因而，要想在全社会推进生态文明建设的法治文化和责任文化，就必须依靠教育机构和科研机构培养大量的相关人才。

　　( 二) 政府职能体系的调整

　　生态文明建设中的政府治理应以实践科学发展观为主要任务，以市场为导向，调动大众社会各方力量参与生态治理，变政府主管为政府服务，通过协调政府各部门之间的利益，精简政府部门的叠加职能，改变现有的“部门生态”行政格局，从整体上统一规划，实现全方位和多层次的生态管理布局，进而提高政府生态治理的政治绩效。

　　生态文明视野下，政府治理应该是一个综合体系，在政府主导下，鼓励各方力量参与，最终形成治理合力。这需要在各部门之间重新明确环境保护和生态建设的职责，确保分工与合作的顺利进行，同时，建立权责清晰的政府职能考核体系，形成有利于推进生态文明建设的协作治理机制，实现政府各部门之间生态治理的整合效应。第一，政府要从宏观上形成生态文明建设的推动力。整体上把生态治理、生态保护、生态规划、生态发展纳入政府核心职能范围，强化整体规划与立法的引导功能，以实现生态保护和生态建设发展的制度化和规范化。因此要处理好以下几个关系: 首先，要科学处理整体与部分的关系，在生态建设宏观战略体系框架下，制定与各地区自身发展相适应的地方特色规划; 其次，在城乡一体化建设的大背景下，科学处理城市治理与农村发展的关系，统筹解决城乡环境问题，尊重区域间的生态发展的差异性，实施分类指导; 再次，有效处理预防与矫正的关系，建立安全高效的环境治理体系，提高处理突发性环境污染事件的应急能力;最后，有效处理激励与监管的关系，制定相应的政策法规激励政府重视生态环境治理，同时也应有相应的评价标准考核监督政府及行政人员的生态治理决策和行为。

　　第二，健全公众参与机制，培育和完善环境保护方面的社会组织，为各种社会力量参与生态保护搭建平台。生态文明视野下的政府治理创新在对政府治理理念转变提出新要求时，也应当对政府生态治理职能作出相应的调整。也就是说，“必须打破以往单一的政府主导的治理模式，着力培育非政府组织，充分发挥非政府组织在生态治污和生态文明建设中的系统整合作用，从而建构起政府主导下社会多元主体广泛参与的开放型生态治理新格局”，［9］使得生态治理模式成为全社会共同参与的网络化运作模式。随着网络化模式的日渐成熟，最终形成公众实质性参与、政府包容性合作、网络主体成熟、治理机制完善的政府治理体系。

　　( 三) 完善政府治理的生态绩效考核机制

　　中共十八明确提出，要创建体现政府注重生态文明建设要求的考核办法和奖惩机制，建设相应的考核标准，要把政府在发展经济过程中的能源消耗、资源利用和环境污染纳入生态治理绩效考核体系。这是从制度上深入贯彻落实科学发展观的重要体现，突出了生态文明建设在中国特色社会主义事业总体布局中的地位和作用。2013 年党的十八届三中全会再次强调“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重”。［2］由此可见，完善政府的生态治理绩效考核机制已成为目前生态文明建设的重中之重。所以，对于各级领导干部绩效评价的总体性评估指标设计，要做顶层规划。既要做减法也要做加法，适度减少经济增长的衡量指标，增加生态环境保护和建设方面的考核内容，从整体上协调经济发展与生态建设二者的比例。完善考核机制，加强目标责任管理，提高评价技术手段，持续对考评结果进行监督抽查，将考核结果直接与干部晋升相挂钩。

　　同时，在政府生态治理绩效的基础上，对各级地方官员进行行政问责。此做法的目的是，通过对政府官员生态环境治理不力的行为进行惩处，特别是因对环境污染控制不力而导致突发性群体性事件的地方官员更是实行一票否决，以保证所制定的绩效考核标准的有效实施。同时还要加强生态环境治理的执法力度，调动一切积极因素，充分利用政府的监察职能和突击性检查的方式对企业进行全方位的跟踪监督，对违规非法排污的行为以及相关负责人进行处罚，这种处罚不能是象征性的，必须要严惩。需要特别指明的是，强化追究责任机制的重点应该放在执行上，对于官员漠视生态环境保护的一切观念和行为都成为限制其晋升的重要考量因素。

　　参考文献:

　　［1］包国宪，郎玫． 治理、政府治理概念的演变与发展 ［J］． 兰州大学学报，2009( 2) ．
　　［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议［EB/OL］． 新华网．
　　［3］彭澎． 政府角色［M］． 北京: 中国社会科学出版社，2002．
　　［4］周黎安． 晋升博弈中政府官员的激励与合作———兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因［J］． 经济研究，2004( 6) ．
　　［5］林晓玲． 公共危机管理过程中的政府角色研究: 以番禺垃圾焚烧发电厂建设项目为例［D］． 中山大学，2010．
　　［6］张晓清． 市长的觉悟为啥不如群众［N］． 都市快报，2006 －01 － 14．