当前领导干部问责制存在的问题与完善对策

　　所谓领导干部问责制就是指为加强领导干部行使公共权力行为的控制和监督，构建负责任的政府和政治体制，使领导干部依照有关法律、法规规定的职责、权限和程序，在自己的职责范围内，对自己的行为及其后果，向任命他们的上级和社会公众负责的责任追究制度。2009 年 6 月 30 日，“关于党政领导干部问责的暂行规定”颁布实施，这是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措，对于加强领导干部的管理和监督，增强领导干部的责任意识，更好地贯彻科学发展观，具有重要意义。

　　1 领导干部问责制的完善对科学发展观战略的实施意义重大

　　党的十八大把科学发展观确立为党的指导思想，主要有三方面根据与意义：

　　①科学发展观回答了当代中国实践提出的重大问题，为全党提供了行动指南；②科学发展观极大推进了马克思主义中国化、时代化、大众化，形成了中国特色社会主义理论的新体系；③科学发展观经受了实践的检验和证明，引导中国特色社会主义事业取得了历史性成就。因此，把科学发展观确立为党的指导思想，实现了党的指导思想与时俱进，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　而完善的领导干部问责制则对科学发展观意义重大。

　　1.1 有助于加强科学发展观“以人为本”的服务理念，促进服务型政府的实现

　　党的十八大以来，科学发展观被赋予了新的意义，其统领经济社会发展的全局。在政治、文化、社会等领域充分体现了“以人为本”的理念。在政治领域上，提出要坚持中国特色社会主义政治发展道路，积极稳妥地推进政治体制改革，以保证人民当家做主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明；在文化领域，提出要坚持社会主义先进文化前进方向，以科学发展为主题，以建设社会主义核心价值体系为根本任务，以满足人民精神文化需求为出发点和落脚点，以改革创新为动力，发展面向现代化、面向世界、面向未来的、民族的、科学的、大众的社会主义文化；而在社会领域，提出要以保障和改善民生为重点，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题。这都无不从人的角度出来，坚持“以人为本”的理念。而领导干部是人民的公仆，对领导干部问责就是要督促他们做好“以人为本”，以实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益为一切工作的出发点和落脚点。所以，完善领导干部问责制有助于实现科学发展观，有助于促进服务型政府的实现。

　　1.2 有助于加强领导干部的作风建设，提高其执政水平和执政能力

　　科学发展观在党的建设领域中对领导作风建设进行了阐述，认为要加强作风建设，牢固树立马克思主义群众观点，自觉贯彻党的群众路线，始终保持党同人民群众的血肉联系。要加强反腐倡廉建设，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，始终保持马克思主义政党的先进性和纯洁性。而对领导干部的问责就是要对权力运行进行制约和监督，防止“公共权力的部门化，部门利益法制化”现象的出现，通过问责制促使领导干部养成廉政意识，做到为民服务，不断提高执政水平与执政能力，践行科学发展观的宗旨。

　　1.3 有助于完善党的制度建设

　　科学发展观在党的制度建设上指出，必须坚持用制度管权、管事、管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。领导干部人事制度一直以来存在着一个大难题，那就是领导干部能上不能下，能进不能出的问题，在现有的人事制度下，那些不作为、不进取的领导干部，只要不违法乱纪，就可以终身保留职级，这不利于人事的管理，不符合现今人事的流动机制。为此，领导干部问责制的不断完善有助于这一问题地解决，有助于资源的优化配置，有助于行政效能的提高，进而有助于推动党的制度建设。

　　2 当前领导干部问责制存在的问题

　　自2002 年中国香港率先推出“高官问责制”后，我国的领导问责制便在不断地探索中前进着，直到 2009 年“，关于实行党政领导干部问责的暂行规定”的出台并实施，标志着领导干部问责制迈向了法制化和制度化。其实施力度在不断加大，从追求领导干部的不当作为、乱作为向不作为深化，问责的方式也在从“权力”问责向“制度”问责和“民主”问责转变。同时，领导干部的责任意识也在不断加强，领导干部问责制的出台备受关注。但是，在领导干部问责制实施的过程中我们也发现了一些问题，具体如下：

　　2.1 问责主体不明确，同体问责乏力，异体问责缺失

　　按照问责的主体划分，问责分为同体问责和异体问责两种。同体问责是执政党系统或者行政系统对其党员干部或者行政官员的问责；异体问责是人大、民主党派、新闻媒体、司法机关和社会公众对执政党组织和政府的问责。《中华人民共和国宪法》中有明确条例规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。同时，各级人大常委是同级最高权力机关，各级行政机关、审判机关、检察机关要对人大负责。但是当前的领导干部问责的事件大多是同体问责，而由于同体问责的上下级之间往往存在着特定的共同利益，使得最后的问责结果有失公正，最后问责的结果往往是大事化小，小事化了。而异体问责往往是缺位的，人大的问责往往是事后行为，意义不大，而对于公民的问责途径，由于信息的不对称而未能建立起有效的机制，至于司法和社会团体的问责更是少之又少，媒体的问责常常因为信息的不准确而未能作为有效的参考标准。

　　2.2 问责的客体不明确

　　问责的客体就是指被问责需要承担责任的对象。现实中，领导干部的职责划分并不是很明确，职责不明确，在被问责时就找不清被问责的对象，即使找到了，也并不能说明问题就解决了。我国的地方行政机关长期以来实行的是首长负责制，市长是行政首长，同时也担任党委副职，而真正的核心权力往往在党委正职手中。地方的一切重大决策往往是党委正职决定的，但是在出现了重大问题需要追究责任时，往往是由行政首长承担。党委和政府之间的这种权责不明的现象严重地影响了问责客体的追查。同时，问责时往往是针对重要的领导干部，而对于执行的其他干部由于任务不明确而无从追查，使得问责的效果大打折扣，种种事件草草了事的结果只能让民众对党政领导干部的执政能力产生质疑。

　　2.3问责的范围略显狭窄

　　“关于实行党政领导干部问责的暂行规定”中有关问责的范围的阐述是这么限定的，其基本上限定在公共安全领域、突发事件处理以及关系到社会稳定的领域。

　　从近几年近百起问责事件来看，事故灾难问责和公共卫生事件问责比较多，对于那种无作为的行为却没有问责追究，可见问责的范围比较狭窄。出现重大的事故或者事件，对官员进行问责是必然，但是对于那种不发生事故、不出现具体过错的无作为行为就不问责，这着实存在着些许的不合理。

　　2.4领导干部的复出机制欠缺

　　“关于实行党政领导干部问责的暂行规定”中对领导干部复出要求的表述为“对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府根据干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。”

　　自“非典”事件以来，很多领导干部因为重要大事件或开除、或引咎辞职，但是也有些官员不清不楚地又出现在政坛。如贵州“瓮安事件”中原瓮安县委书记王勤悄然复出，任职黔南州财政局副局长；因“黑砖窑事件”被撤职的山西临汾市洪洞县原副县长王振俊，在被撤职不久就担任了县长助理。种种领导干部“高调辞职，低调复出”的事件时有发生。“暂行规定”中对于领导干部复出的条件要求着实偏低，对于公众而言，缺乏足够的公开透明性，也破坏了政府的公信度，从而弱化了问责的效果，这也势必影响到党政机关在人民群众心目中的形象和地位，违背了科学发展观的宗旨。

　　3 完善领导干部问责机制的对策建议

　　领导干部问责制的完善与否，关乎科学发展观的贯彻实施，为此有必要对领导干部问责制进行对策研究。

　　3.1 提高同体问责监督力度，强化异体问责

　　领导干部问责制需要明确问责的主体。《中华人民共和国宪法》有明确规定“国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会来行使权力”。科学发展观中“以人为本”的宗旨也体现出人民是国家的主人，因此必须要充分发挥民众在问责制中的作用。首先，作为民众代表的人大要做好监督工作，如质询、辞职和罢免等；其次，在人大的监督下，作为司法系统，也要做好司法监督工作，对于国家工作人员的渎职犯罪以及滥用职权犯罪案件进行侦查、起诉；最后，在发挥人大及司法系统的监督工作的同时，还要引导新闻媒体发挥客观公正的舆论监督作用，新闻媒体历来被称为是继立法、行政、司法 3 种权力之后的“第四种权力”，所以作为新闻媒体，要以自身客观公正的态度来针对官员的不轨行为和违法乱纪行为，保证事实的真实可靠性，真正作为公众的眼睛，为民办事。

　　3.2 理清客体，正确划分党政之间和不同层级之间的权责

　　不同的部门，不同的层级之间在权责上要有明确的划分，只有这样在涉及问责时才能明确区分。具体而言，就要求政府内部要理顺横向与纵向的关系，明确设定横向与纵向之间的职责权限，既要有定性分析，又要有定量分析，在涉及问题时，能及时查处问题来源和归结，避免互相扯皮、互相推诿现象的发生。对于党政之间的关系要尤为重视，分清党政职责权限，不管是实行首长负责制还是党委负责制，首要的就是要理清二者的正副职责，这样避免出现问题时问责错客体的现象。

　　3.3 合理扩宽问责范围

　　我国现有的问责制往往是属于过错性的责任追究方式。

　　问责的范围基本上集中在重大突发事件或者公共安全责任事故上，显然这是不够的。对于领导干部的问责不应只局限在行政问责上，还要涉及行政决策和用人等方面；不仅涉及滥用职权的行政作为，还要涉及那些故意拖延、互相扯皮的不作为行为；不仅要追究那些重大突发事件或者安全责任事故，还要追究领导干部的政绩问题，改变过去总是追究有过错的领导干部的现状，将对无过错但是无为的领导干部的追究纳入进来；不仅是经济上的问责，还要包括政治上的问责，只要不断完善问责的范围，才能更好地监督领导干部的行为，才能不断提高领导干部的责任意识，强化“以人为本”的理念，才能顺应科学发展观，促进中国特色社会主义的发展。

　　3.4 建立健全领导干部的复出机制

　　虽然“暂行规定”中表述了领导干部复出的条件，但是未能受到人们的理解。这其中主要是由于领导干部缺乏健全的复出机制，“暂行规定”中复出条件的规定有些简单，缺乏公开透明性，其具体的操作性也有着极大的自由性，未能受到民众的认可。

　　其实，对于“下马”的官员也不能一棒子打死，毕竟这些官员都是经过国家长期培养出来的，同时其过错的性质也不尽相同，这就需要建立健全一个领导干部的复出机制，保证民众对复出官员的知情权，要将问责官员被问责的原因、复出的原因、复出的考察期限和复出后担任的职务等公开告知公众，接受群众的监督，通过一定期限的考核，对将复出官员进行评价，只有接受群众检验合格的官员在经过党委或党组考核后，才可以复出。可见，合理合法化的复出程序不可或缺。

　　国家一切权力机关的宗旨就是为民服务，造福百姓，实现科学发展观，推动社会主义现代化的建设，作为人民公仆，领导干部要不断提高责任意识，做好自己的本职工作。同时，我们也要致力于建立一种公平合理的领导干部问责制，无论在法律上还是在道义上都适用于领导干部，这也是对中国特色社会主义问责制的期盼。

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