第一章 绪论
一、研究背景及意义
（一）研究背景
在现代社会发展进程中，中国市场经济建设和改革开放进入到了全新的历史发展时期，诸多的社会矛盾和社会发展问题开始较为集中地表现了出来，尤其是在社会转型时期国家和社会的安全与稳定尤为关键。正如***总书记在国家安全委员会第一次会议所指出的那样：安全问题应当因其足够的重视，居安思危、要有强烈的忧患意识，是当前社会发展的重要内容。需要重视的是，国土安全与学生安全具有同样的地位，学校发展是学校安全的根基，学校安全是学校发展的重要前提，学校的发展和学校的安全是同样重要的。在目前的社会架构与社会发展环境之下，安全管理工作是一个系统化的有机构成，而学校的安全管理则因为管理对象、管理内容和工作形态的特殊性而突显出其内在的重要意义，这一项工作事关国家与社会发展的大计、管理效果也关系到未来人才的建设。也正是在这样的发展环境之下，校园安全管理开始进入到了学术研究的视野中来，引起了更多的关注与重视，只有时刻关注校园的安危与否、提升其内在的忧患意识与管理意识，方能够有效保证安全工作与人才培养的长治久安。
目前，中小学校安全管理水平还不够高。中小学校在安全管理工作方面还有许多未完的“功课”,例如近来一段时间，学生溺亡事故、学校内或者在载有学生的公车内发生多起报复社会性暴力事件等。这些事件的发生都给中小学校的安全管理工作带来极大的难度。如今许多教育工作者都需要考虑如何对《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》进行深入的了解，然后贯彻落实。
许多教育工作者也要继续进行教育领域的综合性改革，而党的十八大精神也是贯彻落实的一个重要方面。此前，教育部在 2014 年 8 月 2 日，以教基--[2014]10号印发了关于九年义务教育学校的管理标准（试行）[2],在管理标准中，关于九年义务教育学校管理工作方面，总共提出了 92 点要求。有 14 点要求是要完善学校安全卫生基础设施建设、构建以包容尊重为核心的学校文化氛围、进行生活技能为主要内容的安全健康知识教育、建立健全安全和健康并行的管理体制，只为给众多中小学校筑造一个安全温馨的校园氛围。另外一个重要的方面是，中小学校的安全管理人员要进一步完善加强其本职工作，落实中小学校的安全管理职能。除此之外，还要做到以下几点，一是学校的安全事故逐步减少。二是学校安全管理体系进一步完善。三是学校对于危险的安全防护网进一步完备。四是学校的安全维护设施进一步稳固。这些都有利于实现学校教育事业的科学化发展，对建立社会主义的和谐社会和党和国家的长足发展有重要影响。本文通过以广东省佛山市中小学生的安全管理作为范本，对其安全管理方法深入研究、分析，由此提出一系列强化校园安全管理的措施。
（二） 选题意义
在现代社会发展进程中，学校安全管理是社会生活中的一件大事，也是事关国家和社会发展的重要课题，其工作效果也将产生较强的社会影响。尤其在目前的社会环境下，如今，全社会的安全需求正在不断的增大，这就要求政府需要给社会提供更完善的安全公共服务、更好的安全公共产品。在本文的研究过程中，笔者以佛山市作为主要的研究对象和数据案例来源，对于佛山市的中小学校安全管理工作的现状进行了分析，从而提出了系统的研究方法和策略。这一过程中，该选题的意义也逐步呈现出来，主要表现在两个方面：
一方面，从理论研究的角度来看，为了更好地对于中小学校园安全管理问题进行细致研究与分析，研究者引入了公共安全管理理论、政府职能理论和公共管理学理论，结合中小学校园安全管理进行理论的重新架构，进而实现三者的有机统一。在这一选题研究过程中，中小学校园安全管理是作为公共安全产品、政府管理事务和公共管理事务的有机统一，并且从三个角度的契合点展开现状分析、问题归因、策略提出。在具体的研究设置上，以上三种管理理论在中小学安全管理问题研究中得到了有效融合，这也是对于传统管理学理论的一种拓展和延伸，具有很强的理论研究意义。
另一方面，学生是家庭、学校和社会的希望与未来，学生的安全是社会中的一件大事，故而对于中小学校园安全管理的研究具有十分重要的现实意义。学校安全管理非常重要，它不仅影响学校的发展和教育教学质量的提升，而且事关家庭的幸福和社会的稳定。而现在全社会瞩目的焦点之一就包括学校学生的安全管理问题，怎样保护学生的人身安全，让他们都拥有舞出人生精彩的时刻，拥有实现理想的舞台，拥有与祖国、与时代同步前进的机会。除此之外，对于我国中小学生的安全管理工作也有极大的好处，在一些经验和数据方面可以提供借鉴。在建立完备的安全管理体制和增强中小学校安全管理工作方面有重要的作用，也能科学平稳地促进我国教育事业的发展。
二、研究现状
（一）国外研究现状
与国内相比，国外的教育专家或学者关于中小学校的安全管理有着深入的研究，内容丰富多样且实用性强。国外的教育专家或者学者探究的内容包括重视构建学校的安全防范体制；重视安全教育；关注学生心理的安全感；将普通家庭、警局和校园融合起来；重视现代科技的干预等。
（1）重视构建更加全面的校园安全保障体制。《英国校园安全管理的特点及其对我国的启示》[3]对我国的校园安全教育的研究有重要的意义。而徐志勇先生在此文中也曾指出，在当今世界上，率先建立现代化学校体制的国家是英国，第一个最先了解到学校安全隐患并进行治理的国家也是英国。在经历了半个多世纪的发展后，相对完备的校园安全体系已经在英国学校中建立起来了。
（2）重视学校安全教育工作。此前，韩国政府曾颁布一部法律。主要是以安全教育为内容，名字是《有关预防学校安全事故及补偿法律》。法律中有明文规定，关于如何预防学校内安全事故的安全教育，要向老师和学生进行这方面的教育。
（3）用高科技保障校园安全。早在 2004 年，日本就开始让学生使用带有GPS 定位的书包；德国在学校里安装了较为严密的报警装置；同德国相似，新加坡除了安排保安在校园里站岗巡逻以外还安装了很多的闭路电视。相较而言俄罗斯的校园安全做得更严谨，王道春着的《西方中小学校园安全管理对我国的启》一文中有详细的记录，他说俄罗斯的中小学生配置了一种身份识别牌，同时还给每个学生一张登记卡，这种登记卡记录了有关学生本人的身份信息和基本医疗信息。
（4）实行学校、家庭、警察联合预防。韩国是典型的例子，在学校的周边会经常看到有家长协助学校和警察维持交通安全，这些家长多数是轮流做志愿服务的。
（5）关注心理安全预防。曾柏森曾写一篇名为《澳大利亚<国家安全学校框架>（NSSF）2 研究》的文章[5]在这篇文章中，他提到澳大利亚为了防止校园骚扰、校园欺凌、校园暴力制定了《国家安全学校框架》（NSSF）。
近年来，Kevin Jennings[6]谈到，学校里师生身体上和心理上同时安全，才能是一所真正安全的学校。对学校安全情况调查不仅仅是学校参与，家长也要参与。学校要认真反思安全管理中存在的问题，并给出解决措施。Kenneth S.Trump[7]研究了学校如何在预算紧张的情况下确保校园安全的问题。学校网站制作一个特殊的学校安全网页，呼吁家长参与学校安全管理方案中来，并利用当地媒体宣传学校的安全。Troy M.Terry[8]对南卡罗来纳州的反校园暴力的学校安全法案的实践结果的研究表明：如果只依靠立法解决学校的安全问题是不现实的，学校的安全问题背后往往有着众多的社会原因。
中国的校园安全有着独特的特点，以学校数量和在校人数为例，2013 年的在校中小学生达到 2.08 亿，学校有 41 万所，如此多的学生数量和学校数量是国外专家所没遇到的现实情况；学校安全工作管理经费由于摊子大造成“摊薄”等问题，所以国外可供借鉴的中小学安全管理经验和措施不能满足中国中小学安全管理的需要。
（二）国内研究现状
国内有关学校安全管理方面的研究还不是很多，研究质量也有待提高。2006年，中小学安全教育与安全管理专业委员会才在中国教育学会的长期筹划下成立，成立后的中小学安全教育与安全管理专业委员会的工作内容大致有两个方面：一是研究国内中小学的安全管理和安全教育中存在的问题，并探讨具体的解决方法。二是积极同国外的研究机构和有关国际组织交流，了解国外相关研究的发展方向，引入国外优秀研究成果。2010 年以后我国有关学校安全管理的研究逐渐增多，主要表现在研究机构的数量逐渐增多。吉林省在 2007 年设立了吉林省教育科学院生命与安全教育研究中心；随后，山东也在次年的 4 月份设立了中小学安全教育与管理研究中心。2012 年以后云南、福建、成都等地都分别设立相关的研究机构，如云南学校安全教育研究中心、福建省学校安全教育与管理研究所（2013 年）、成都市学校安全管理与教育研究中心（2014 年）。
把研究焦点放在农村地区中小学安全管理的问题的汪小瑜，通过调查研究，她认为政策失真的现象在农村地区中小学安全管理中普遍存在，在就这一现象进行了详细的分析后，并给出了规避的措施。这一研究成果对农村地区中小学安全管理在理论意义和实践意义方面都有着重要的指导价值。倪天华[9]也作了相关的研究，他以典型的校园安全管理案例为研究对象。他在分析案例的同时给出了影响中小学校园安全问题产生的因素，在他看来并把校园安全问题划分为环境、物、人三个方面，此三者是校园安全问题主要的关注对象。潘倩[10]以长沙市芙蓉区为调查和研究的范围，研究了这个区里中小学安全管理的现状，其实证性的研究成果具有重要参考价值。陶红燕[11]对我国学校安全的法律和财务的问题进行了研究，指出学校安全管理的专门立法和拨款用于学校安全管理的实施。王步胜[12]
在石首市学校安全管理调查的中，发现学校在安全管理有很多的弱点。从主要职责、教育和培训、安全教育、安全投入、职责部门绩效、行政问责等方面对产生的原因进行了宏观分析，并从教育管理和学校管理等角度提出了一系列加强并改善石首市学校安全工作的思路和措施。兰天[13]认为研究学校安全管理问题，离不开公共安全和政府职能等相关理论知识的指导，结合国内外学校的安全管理经验，制定出可行的解决方案，这些方案可以从建立权责明确的机构、拓宽资金来源、制定专门的法律等方面入手。进而为政府制定校园安全政策提供有价值的参考意见。为了提升学生应对安全事件的能力，加强学生的校园安全和提高学生的公共安全意识，教育部多次组织专家学者制定了《中小学公共安全教育指导纲要》。
此外，教育部还组织专家学者研究制定了关于学校安全管理的指南和手册，2013年 3 月教育部还印发了《中小学校岗位安全工作指导手册》[14]和《中小学校岗位安全工作指南》。次年 2 月，教育部办公厅为了指导中小学幼儿园处理突发安全事件又印发了《中小学幼儿园应急疏散演练指南》。在教育部印发的这些指南和手册中都明确规定和落实了安全工作的指责，对中小学安全管理实践有着重要的指导作用。为了进一步明确安全责任，教育部还组织专家学者研究并制定了内容广泛的责任书。这些责任书涉及到学校、安保人员、校车管理、食堂卫生等校园生活的各个领域。与责任书相配套，一系列检查表也由教育部组织专家学者研究并制定了出来，这些表涉及学校每日安全检查、安全工作检查、实验室等安全检查等。
我国教育部门组织大量专家进行深入研究，针对中小学安全管理流程进行了详细制定，其中囊括了：校园日常秩序管理、校园交通安全管理、校园文化活动管理、校园卫生与饮食安全管理和校园突发重大事件管理等几十项细化的管理流程1.在中小学校园安全管理中，安全管理流程的设计与应用无疑为整个安全管理提供了的蓝图，相关的管理主体可以充分借助以上流程图来对中小学在校突发情况以及日常管理进行针对性安排，以避免安全管理者在应对以上情况时不能找到合理的解决方案。这也对学校的安全管理有了进一步的完善。以上安全管理应对办法为我们安全管理理论提供必要基础，并且，通过对以上安全管理的详细制定又能够极大的满足中小学日常管理需要。我国众多专家学者经过不断研究希望制定出《校园安全法》。他们认为必须出台校园安全法，才可以确保校园安全得到落实。
我国专家学者通过大量研究，把相关研究成果切合实际的运用在学校日常管理中这也有效的完善中小学安全管理规范，但是，从我国青少年研究中心开展的“2013 年中国青少年人口详数”情况来看，目前我国中小学生大约为 2.08 亿人，这表明了中小学安全管理工作存在相当大的压力，中小学日常管理事故依然频发。
从目前中小学安全管理的现状来看，它以动态的方式呈现，管理问题和隐患处于不断发展的状态。在管理的方式上就需要各学校以持续完善、不断加强的方式，来满足当今学生活动变化，避免危险事故发生。还需要注意的是要加强探索新的管理方法，有效的促进中小学安全管理办法实施，不断提高中小学安全管理意识，让中小学安全管理制度得到不断完善。面对营养餐食品安全事件，性侵幼女案、校园劫持等新类型的安全事件发生，说明国内专家学者的研究对象主要是已经发生过的安全事故，而对社会、经济高速发展中可能出现的新类型的安全事件预料不够，研究不足，预防措施不及时。这就需要和国外专家学者加强交流，面对出现的新事物早做研究，早预防。
三、理论基础
一是政府职能理论。政府职能理论可以从多个方面来讲，但本文重点是以安全型政府理论为基础。安全型政府理论主要在于安全政府如何确保人民群众人生财产安全、社会经济发展以及人民生活质量提高。完善安全管理制度、强化政府安全管理意识是当今政府必须履行的基本职能。政府要在其管理的公共领域确保安全，并站在公共安全的层面对人民负责。政府要加强落实以人为本管理理念，以安全为本的管理原则。政府部门与相关工作人员，一定要落实政府安全功能及管理措施，要把民众与社会安全摆在第一位，尤其是把公共安全当作政府基本职能，一定要切合实际地满足公共区域安全需要。如果政府没有能落实安全职责制度或政府职能未能有效执行，让公众生命财产安全承受损失，应该严厉处罚相关责任人。实验“预防性治理”,政府在提高预见性和前瞻性思维的基础上，对防范及应对管理展开详细制定，以确保人民生命财产安全，贯彻落实以人为本原则。
学校师生教学活动场所应为社会公共场所，学校安全管理制度应为公共安全。根据以上论述，政府必须把学校日常管理、在校安全责任划分以及学校安全事故应对措施提升为政府基本职能。政府一定要对学校安全管理引起足够重视。政府要加强事前主动性预防来保证学校遭遇突发情况有较为完善的应对措施，以确保学校安全管理制度落实。
二为公共安全管理理论。正常的生产、生活秩序为公共安全。对这一秩序的维持、对破坏秩序事件的处理、以及消除后果、恢复秩序的具体过程，就为公共安全管理。从实质来看，是将政府公权运用其中，以保证公众秩序的恢复、保护。结合上述理论来看，学校内学生正常的受教育以及生活的秩序，就为学校安全。对上述秩序的维持、处理扰乱该秩序的各类事故、以及消除后果、恢复上述秩序的全过程，就被认为是学校安全管理。
三是公共管理学理论。公共管理的概念是“公民以及相应的组织，在政府这一核心之上，为带动社会的发展，实现社会公共利益的增加，通过观念和手段的不断创新，对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的活动。”“政府是公共管理的核心主体。”结合上述理论，应将公共安全管理纳入到公共管理学科之中。因此学校安全管理也必然属于这一学科研究范围内。
四、文献综述
学校是日常工作学习人群集中的地方，并且其中大多数人群是缺少自我保护能力和应对危机能力的未成年学生，因此，安全事故很容易在校园这样的环境中发生，而安全事故的受害者多是这些涉世未深的孩子们。在各种因素的综合作用之下，此时中小学校正处于安全事故的多发时间段。当前，国内共有超过四十五万个中小学校、其中的九万个为乡镇学校，同时还建有十三万个幼儿园，上述所有的公共设施，容纳的中小学生总量超过两亿个，学龄儿童两千万。2012 年，相关部门选取北京等地开展调查活动，最终发现，全国范围内每年共有超万名0-14 岁儿童非正常死亡，每天约有五十人因此而丧身。在 2012 年 8 月 21 日上午举行的山东省未成年人保护专项行动新闻发布会上发布的数据显示：目前，青少年在我国因为安全事故而受到伤害的人数在以超过百分之七低于百分之十的速度逐年增加。
据不完全统计，在中国，14 岁以下的未成年人意外死亡要比其他发达国家高出 3 倍到 11 倍，位于世界第一，占世界这个年龄段死亡总人数 31.3%.而诱使中小学学生发生安全事故的三个“罪魁祸首”分别是：不稳定环境、交通和溺水。
截止到现在，中国并没有建立起一个完善的监测网来专门检测青少年的意外事故灾害等。此外结合相关项目的局部抽样来看，0-14 岁儿童死亡人数占意外伤害死亡的首位，达总数的百分之二十六左右。而除去这些夺去生命的各种事故之外，近年来一直备受争议的精神伤害案件也有很多，例如从 2012 年至今，数不胜数的校园性侵害却频发。这些问题到底从何引发，又为什么会发生在这些肩负着国家的未来、国家的希望的孩子身上？学者们普遍体会到，针对 0-14 岁适龄儿童开展的安全管理活动极为重要，因此纷纷结合多种思路对此开展探究活动，最终出现了许多极为成熟的探究成果。
赵耀等人表示，如下问题是校园安全管理中必然要面对的：首先，设施方面存在问题；其次，管理机制并不完善；第三，缺少相关的安全教育；第四，出现安全纠纷时，并不存在灵活的应对机制；五是不具备有效机制整顿不宜于学生安全的周遭环境；六是校园法律安全制度不清晰过于形式主义。通过研究他们认为，这些问题可以通过完善法制、巩固校方管理形式、启动共管机制、提高安全知识教育、加大学校安全的综合管理力度等途径解决[15].
丁辉等人表示，环境、食品、消防、交通安全等，都是当前校园安全管理方面存在的主要问题，而教育责任不明确，机构不完善，不具备专业教师队伍，学校尚未全方位的针对全校学生开展相应的教育活动等，则为主要原因[16].
邱卫东表示，结合学生遭遇的许多安全事故来看，可以对其进行如下划分：
校内公共设施、管理机制缺失、活动期间、体育事故、环境隐藏、教育缺失、自然环境以及交通流动事故伤害等，这些都是依靠学校建立起科学的校园安全管理体系、提高学生安全知识教育、完善学生依法行为体制、通过管理机制协调校园周遭环境等途径来化解[17].
龚升峰则认为，结合环境来划分产生的伤害事故，分别是校内、家庭、校外伤害，而引起安全事故伤害的主要问题可能是教师、家长以及校园安全管理负责人的问题。例如：遵循自古“一日为师终身为父”,敬老师高高在上的尊严的影响，应试教育所造成的学校压力转移，社会文化衍变对学生心理的影响， 学生并不能因为校内外环境、家庭环境等而获得较好的成长，或者是父母并未采取恰当的教育方式。[18]
近年来，不仅是国内，国外也是校园意外伤害事故经常发生，让社会各界从此关注起校园安全管理这个日益严重的问题。国内外相关学者就上述问题，进行深入探究。主要集中在以下三个方面：
一是心理学视角的研究。
鉴于我国从 2010 年起频发的校园安全事故案件，中国政法大学刑事司法学院赵宝成教授认为：制造犯罪的人大多数任职低微，对于社会这个弱肉强食的大环境来说，缺乏竞争能力，也缺少适应能力，所以容易产生自卑感和压力感。但因为其卑微的身份很难找到释放和宣泄的有效途径，从而造成心理上的扭曲。由于能力有限等因素就会将目光投入到防范能力比较弱的学生群体进行社会打击报复， 进而实现内心压力的排解，此外还尝试结合相应行为，获得一定的陪伴着，或者是被他人瞩目。在世界范围内上，大量国内外的校园安全事故记载资料上都可显示，大部分的行使暴力犯罪者，行使者是成年人，并且这些成年人在社会上很少得到认同和接纳，追其缘由，大部分都供诉是试图宣泄压力和报复社会。
而其中更应该受到关注的是，心理研究人员发现，通过媒体的作用，很容易引起一部分人的共鸣从而引起模仿性质的犯罪案件。从而造成传染式犯罪，使在一段时间内同一性质案件涌现。所以作为传递信息的媒介传媒体系，应该在报道相关事故的同时注意一些容易刺激到他人的素材进行适度绕避。
二是法律视角的研究。
以华中师范大学教育科学学院周洪宇教授号召的大批专家学者集体呼吁要制定《中华人民共和国校园安全法》，并提出该立法的主要框架，从总纲到如果处理校园安全事故的预防、处理、监督等多个方面进行立法的制定。放眼世界，追朔过去的校园安全事故历史，以及各国家在校园安全法制上所做的改变和完善，都是值得中国借鉴的良好经验。例如美国：自从 2007 年的校园枪杀案发生之后，造成的悲剧震撼美国政府，从而确立了《美国校园安全守卫法令》在每所学校所必须实行的办法以及落实状况检查， 早在上世纪八十年代，立法管理出现在美国地区，时代变迁的同时，法律也在逐步完善，根据每个区域的不同进行州级立法案。
三是校园安全管理视角的研究。
当前，许多学者已针对此开展探究活动，如出现事故的具体原因，如何改善等都是研究的主要方向，并在探究之后开始思考，如何才能够实现管理机制的不断完善，但是因为这些研究内容包含的范围宽广、内容空洞，从而导致研究结果不具有适合任何情况的安全事故的处理。而这篇文章主要剖析的内容是从校园安全系统的角度，校园安全管理和教育为基点出发，并对存在的问题进行具体剖析，总结出产生的原因以及应该改善的制度措施，在此基础上设想制定完善的管理机制措施，从校园安全管理的视角去区分开政府与学校管理机制的不同以及实施的时候可能会碰到的各种不确定因素，并加以完善。
五、研究方法
在本文的研究过程中，文献研究法、调查研究法是两个重要的研究方法，也是课题研究的基本手段，主要表现在：
1.文献研究法：主要是结合对此前相关文献资料的整理和收集，在开展深入探究之后，对相关资料进行综合，尝试总结出中小学安全管理活动的规律以及管理方面的艺术。
2.调查研究法。这种方法主要采用问卷调查，实地走访等形式，对佛山市中小学安全管理体制机制进行实地调查，对安全隐患的成因的分析和建议提供证据。
六、创新之处
在课题研究中，引入了文献研究法、调查研究法对中小学校安全管理理论进行研究和工作实践，同时，还以佛山市作为具体案例，对当地中小学的管理现状进行调查，在此基础上深入探究当地为何会出现一些安全管理隐患，并总结出了相应的完善对策。
