上海自由贸易区建立的国际政治经济分析

　　第三章 上海自由贸易区建立的国际政治经济分析

　　中国（上海）自由贸易试验区，简称上海自由贸易区或上海自贸区，是国务院批准的在上海设立的特定区域，试行特殊的贸易、投资和金融政策，甚至部分相关法律也做出调整，旨在探索政府新型管理模式。2013年8月22日，国务院批准设立上海自由贸易区。2013年9月27日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。2013年9月29日，上海自由贸易区正式挂牌成立。上海自由贸易区的成立，既有经济效益的考虑，又有国际政治经济的深刻背景。

　　第一节 对欧美国际经贸主导权的突破。

　　中国经济的发展和综合国力的持续提升是对美国的世界地位的挑战。中国不断向世界体系的中心区靠拢，而美国与欧洲则呈现一种边缘化的趋向。为了抗拒中心向边缘的转移，美国联合欧洲和其它盟友推动跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易与投资协议（TTIP）的谈判，试图以新的贸易规则和标准挤压中国的发展。

　　一、中心还是边缘

　　自对外开放以来，中国经济取得举世瞩目的成就。尤其是在加入世界贸易组织之后，中国的市场化程度急剧提高，对外开放深化发展，综合国力和国际竞争力迅速提高。根据国家统计局统计，2013年国内生产总值为568845.2亿元，进出口总额258168.89亿元，其中出口总额137131.43亿元。《中国市场经济发展报告》

　　对1978年至2008年中国的经济市场化程度进行的测度，证明中国经济市场化程度一直在提升。按百分制表示，21世纪前尚处在60分之下，进入2000年后，达到60分的及格线，而在2008年测算中，中国经济市场化水平已经达到76.40分；若从2005年到2008年的时间段看，中国经济市场化程度已稳定在70分以上。

　　当前中国的发展大有跻身世界经济体系中心区的势头。事实上，中国经济长期保持高速发展的活力，经济规模不断扩大，对世界经济产生越来越重要的影响。

　　在外国智库看来，"中国与其他国家开展经济交往，在这一过程中，制定各种标准、规则，试图构造全球秩序。一个强大的玩家（指中国）正在做出搭便车与回避责任的举动。中国聪明地利用不断扩大的各种漏洞以及现存国际规则的软弱实施，来追求所意识到的国家利益。"中国不是既有国际经济贸易规则的制定者，却是既有国际经济贸易规则的既得利益者。中国加入世界贸易组织，融入全球市场经济体系之后，事实上是世界贸易规则的受益者。2011 年，中国超越日本成为世界第二大经济体。美国认为中国的崛起是对其世界头号强国地位的挑战，认为中国经济的发展是一种搭便车行为，指责中国不履行国际义务，不提供相应的国际公共产品。

　　二、跨太平洋伙伴关系协议和跨大西洋贸易与投资伙伴协议。

　　中国政治经济实力的迅速崛起挑战了美国的全球地位。出于中心区向边缘区转移的担忧，美国做出政治、经济和军事部署。而制定新的国际经贸规则就是其中一项重要战略。跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）就是其政策的调整。

　　跨太平洋伙伴关系协议（Trans -Pacific Partnership Agreement,TPP），前身是跨太平洋战略经济伙伴关系协定（P4）。2002年新西兰、新加坡、智利和文莱四国发起成立。2008年，美国宣布加入，并取得TPP谈判主导权。2011年11月10日，日本正式决定加入TPP谈判，而中国尚未被邀请参加。跨太平洋伙伴关系协议谈判内容囊括知识产权保护、劳工与环境标准等，涉及金融监管、经济立法、反腐败等多项议题，其目标是实现成员之间的零关税。跨太平洋伙伴关系协议将对亚太经济一体化进程产生重要影响，会极大影响国际经贸格局和规则，同时它也是美国"重返亚太"战略的重要步骤。

　　跨大西洋贸易与投资伙伴协议（Transatlantic Trade and Investment Partnership,简称TTIP） .TTIP是美国联合欧洲抗拒中心区边缘化的经贸战略。TTIP谈判最早在2013年7月的八国集团峰会上开启，欧美试图建立起一整套协作机制，以共同利益加深联合态势。除减免关税外，TTIP谈判将重点致力于解决市场准入和监管法规、非关税壁垒以及市场规则等三个关键性问题。一旦美欧在产品技术标准上达成一致，将对全球产生重要影响，成为新的国际标准。

　　跨太平洋伙伴关系协议和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议的重要性在于：

　　如果这两个协议的谈判顺利完成，将改变国际经贸规则、标准和格局。美国在这两个重要协议中极力推进高标准、更全面的贸易投资规则。除关税与非关税壁垒谈判之外，增加了服务贸易市场准入、加强兼容性、透明度，大量减少监管与标准的差异等内容，同时维持卫生、安全与环保方面的高标准。如此一来，中国对外经贸将大大受限，直接导致巨额经济损失。这两个重要协议都包含贸易、投资、服务等内容的新规则、新标准，且都在美国主导之下。美国主导的泛太平洋和跨大西洋协议谈判意欲明确，以服务贸易、投资保护、市场准入等更高标准，打造两个自由贸易区，奠定美国新的优势。美欧经济关系紧密且经济差别很小，比较容易达成 TTIP 协议。果真如此将为达成 TTP 协议提供范例，针对包括中国在内的一些非同盟国家，建立新的产业壁垒和规则壁垒。TTIP 如果达成，就将协同 TPP 成为新的国际贸易、投资规则的基础，进而影响到整个全球化规则制订，大大提升中国参与全球化的成本。美国试图通过这两个协定制定新的国际贸易与服务规则，取代既有规则，达到打压中国的目的。

　　TPP与TTIP一旦形成，既有的国际经贸多边体系将面临边缘化的危险，中国与许多发展中国家亦将如此。TPP与TTIP两个协议包含高标准、更严苛的贸易规则，这就意味着中国参与全球竞争的门槛将大大提高，这对现阶段的中国来说无疑是巨大的打击。恰如国内学者陈爱贞和刘志彪所指出的，"跨太平洋伙伴关系协议将涵盖市场准入、知识产权保护、劳工标准等多项内容，标准之高和覆盖范围之广远远超过一般自贸协定。一旦这些谈判达成将使世界贸易组织和非成员国双边自贸协定面临被边缘化的危险，提升非成员国参与全球化的成本和难度。"TTIP与TPP两个协议涵盖中心区绝大部分国家，若协议最终达成，将在世界范围内产生重要影响，中心区国家在国际经贸领域的主导权将进一步加大，国际经贸格局也会产生对中国十分不利的变化。

　　中国是既有国际经贸规则的受益者，却不是国际经贸规则的制定者。现有的国际经贸格局难以做出对中国有利的调整。对中国而言，围绕中国的两个重要协议-跨太平洋伙伴关系协议和跨大西洋贸易与投资协议都没有纳入中国，而这两者如果成形都将在国际经贸领域发挥重要作用，这样一来，中国在未来国际经贸竞争中的不利地位将更明显。届时中国企业参与国际经贸活动时将面临新的标准和准入机制，无论是贸易还是投资都将面临新的限制，国际竞争力也将被削弱。

　　适时推出中国上海自由贸易区是一种尝试，也是对开放发展的创新，更是对欧美国际经贸压制网的一种突破。

　　第二节 中国对外贸易的替代战略。

　　跨太平洋伙伴关系协议和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议将在未来国际经贸领域发挥重要作用，对国际经贸规则制定和格局重构产生重要影响。中国尚未参与这两个重要协议，这样以来中国在战略上非常被动。针对美国的战略调整，中国政府也做出了回应--新时代中国的"点面结合"创新路径。"点"主要指建立中国上海自由贸易区，以试点的方式适应欧美新标准、新规则，参与国际经贸竞争，突破欧美经贸压制网。"面"主要指中国的丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路，即鼓励企业走出去，通过投资和基础设施建设，向西开拓国际经贸市场。上海自由贸易区是对新规则、新标准的适应，是从内部对接欧美国际经贸新标准；而"一带一路"则是中国主导的国际经贸新议程，是从外部平衡欧美国际经贸规则制定能力。上海自由贸易区实践和"一带一路"的推进是中国对外贸易的两个替代战略。

　　改革开放以来，中国利用自身的比较优势，有针对性地制定了一整套发展体系，中国经济取得巨大的成就。然而，当时的经济发展的一个特点就是利用人口红利，以低成本的劳动力优势发展出口加工企业，赚取外汇收入。但是，这种经济发展模式处于世界生产体系链条的低端，收益率并不高。同时这种发展模式也极大地耗费国家资源、造成一系列环境问题。随着中国经济的持续发展，这种模式的弊端也不断显现。尤其是2008年国际金融危机之后，这种发展模式越来越难以为继。中国政府为摆脱这种困局，一方面拉动内需，促进产业升级；另一方面极力拓展国际市场，转移过剩产能。正是在这样一种情况下，中国政府推动上海自贸区的建设，从国内国际两个层面助力中国经济的新发展。

　　中国积极推动上海自由贸易区建设。一方面，上海自由贸易区是为适应TPP和TTIP框架下新的国际经贸规则，为将来加入TTP的谈判进行新的探索；另一方面，上海自由贸易区也为中国对外贸易新战略做出探索。上海自由贸易区与"一带一路"一道构成中国对外贸易的两个重要战略。上海自由贸易区立足国内政治经济改革，接轨国际市场。而"一带一路"战略则在于拓展国际市场，转移国内过剩产能。这两个战略对于中国应对金融危机，升级经济结构具有重大意义。

　　"一带一路"有利于促进中国对外投资效益，推动中国过剩产能的转移。

　　中国于2014年成为净投资国，是目前世界上第三大对外投资金国，而中国对外投资效益问题一直存在。金融危机之后，时任世行首席经济学家兼高级副行长的林毅夫曾提出过全球复兴计划--新马歇尔计划。主要是以投资发达国家尤其是发展中国家的基础设施建设，拉动世界经济复苏。"一带一路"是中国践行这一计划的开端。林毅夫认为，"在基础设施建设上，中国有比较优势。在基础社会所需要的原材料上，中国有很多剩余产能。此外，'一带一路'战略还可以提高中国外汇储备的回报率。培育出口增长点，利用发展中国家的资源。"除了产能过剩之外，转移劳动密集型产业也是"一带一路"的动因。

　　国务院在发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中指出，"当今世界正发生复杂深刻的变化，国际金融危机深层次影响继续显现，世界经济缓慢复苏、发展分化，国际投资贸易格局和多边投资贸易规则酝酿深刻调整，各国面临的发展问题依然严峻。""一带一路"是在这样的背景下，中国对外经济合作的新战略。"一带一路"是中国主导倡议的国际经贸合作议题，是中国在国际经贸投资新格局中的尝试。"一带一路"战略如果成功，将能极大消解中国过剩产能，促进中国通信、高铁、核能等产业的出口。作为投资基金来源之一的亚洲基础设施投资银行，也将在未来国际金融领域占据重要地位，中国在国际经贸领域的分量将大大增加。摊开世界地图，我们发现一个巧合：

　　跨太平洋伙伴关系协议、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议区域与"一带一路"区域正好环括全球。"一带一路"战略是中国主导国际经贸的开始亦或中国国际经贸的生存狭缝尚未可知，但上海自由贸易区战略已然如火如荼地开展。

　　上海自由贸易区是适应欧美国际经贸新规则的尝试。通过在上海自由贸易区的试点，带动中国贸易、税收、金融和政府监管等一系列政策变革，预演中国在国际经贸新规则下的承受力和发展前景。上海自由贸易区的建立，可以作为跨太平洋伙伴关系协议和跨大西洋贸易与投资伙伴协议的替代。试验国际经贸新的规则和标准，为参与国际经贸合作累积经验，为中国参与新国际经贸规则的制定提供有力支撑。甚至，中国要想在国际经贸竞争体系的规则制定中取得更多的话语权，也要以上海自由贸易区为契机。

　　第三节 东亚一体化战略推进的补充。

　　上海自由贸易区的建立是东亚一体化战略推进的补充。东亚国家经济合作的意愿十分强烈，经济交流与合作也十分频繁。但是，东亚国家政治共同体意识淡薄，政治合作发展进程缓慢，政治不信任问题突出。东亚经济的深化合作受到政治因素的制约，东亚一体化进程的发展也受到阻碍。因此，东亚一体化需要新的动力、需要发展模式的创新。适时推出上海自由贸易区，从国土面积的一小块的试点来推动更进一步的合作与共赢。上海自由贸易区可以作为东亚经济合作与一体化发展的试验田，为东亚地区贸易和经济合作提供参考与模板。同时，在这一过程中，中国可以掌握东亚经济合作的主导权。

　　东亚一体化进程主要受制于东亚诸国政治的不信任，安全困境使得以安全为导向的东亚一体化发展基本是不可能的，而借助经济合作却收到不错的效果。

　　当前东亚一体化发展面临种种困难，对历史的争议、对领土的争端、对主导权的争夺都增加了东亚一体化的发展不确定性。东亚一体化缺乏主导大国，国内学者潘忠岐指出，"在东亚， 地区主义发展主要是中小国家推动， 东南亚诸国无疑是东盟发展的主力军。如果说欧洲地区化的演进逻辑是从中心到边缘，那么东亚地区化的演进逻辑就是从边缘到中心。"而从边缘到中心的演进逻辑，导致东亚一体化起步选择经济合作而非安全信任。国内学者唐世平认为，相较于安全合作机制，中国对经济合作更感兴趣。唐世平指出，"中国在推进一些地区多边经济合作方面态度非常积极，而对多边安全合作，从相互协商和建立信任措施到更机制化的安排，其热情相对较低。"不管怎样，东亚经济的相互依存能带来更多的共同利益，共同利益反过来又促进东亚的一体化发展。

　　当前阶段中国的东亚一体化战略聚焦经济领域。1997年亚洲金融危机之后，亚洲地区尤其是东亚诸国认识到区域经济合作的重要性。建立更紧密的经济合作组织，抵御世界经济动荡的冲击成为东亚国家的共识，东亚经济一体化进程也因此加速。东亚合作的"10+3"机制也是在这一时段产生并不断发展。2002年11月，《中国与东盟全面经济合作框架协议》签订，该协议决定到2010年建成中国-东盟自由贸易区。2003年10月，中国、日本、韩国领导人签署《中日韩推进三方合作联合宣言》，《宣言》申明三国将加强经贸、投资、旅游、安全等领域的合作。

　　2004年11月，中国与东盟签署《中国-东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》。2007年1月，中国与东盟签署自贸区《中国-东盟全面经济合作框架协议服务贸易协议》。2010年1月1日，中国-东盟自由贸易区正式启动。从这几个关键时间节点可以看出，中国在推动东亚经济一体化战略方面发挥着重要的积极作用。

　　新加坡南洋理工大学的朴东永运用关税同盟理论，结合相关数据和文献研究认为，"中国与东盟自由贸易区为中国和东盟双方都带来好处。从东盟的视角来看，通过中国与东盟自由贸易区，东盟可以搭乘中国经济高速增长的顺风车，摆脱亚洲金融危机的影响，恢复经济活力。从中国的视角来看，中国与东盟自由贸易区为中国提供了近邻的、更广阔的贸易舞台，促进双方经济的合作。不过，中国和东盟既是经济伙伴又是竞争对手。两者的出口市场相似：都销往美国的第三世界国家；两者又都是日本和其它发达国家对外直接投资的对象国。这些竞争因素加剧了东盟国家对中国的担忧：中国产品出口的竞争力更强，其广大的国内市场对外国投资者的吸引更大。

　　除了这些因素之外，考虑到非经济因素，他对中国与东盟自由贸易区持谨慎乐观态度。

　　国内学者郭树勇认为，区域共识的国际制度化要具有至少五个基本条件，"区域认同观念与权力的结合、区域理念的效益比较、有成功的实践或试错阶段、国家间持续的国际沟通和谈判而形成的制度化意识和安排、制度化临界点".东亚国家虽有经济合作的意愿，集体认同感却不强，也没有一体化的强势推动力。

　　作为区域内两大强国，中国和日本在推动东亚一体化进程中无法达成共识，中、日和其他东亚国家之间也存在各种纠纷与担忧，东亚一体化认同与强势权力之间结合不够。东亚一体化制度化实践虽然取得一定成效，但就地区主义发展需求而言，还远远不够。东亚一体化将极大促进地区经济合作和地区经济的发展。东亚的一体化效益需要进一步的实践论证、需要更多的创新驱动。而上海自由贸易区恰恰可以作为一个新的发展模式，提供经验参考。

　　上海自由贸易区是国内海关特殊监管区，而中国-东盟自由贸易区是国际贸易协定性区域，虽然两者分属不同范畴，但都致力于经贸自由与合作。上海自由贸易区是中国政府履行对内职能的举措，中国-东盟自由贸易区是中国政府履行对外职能的体现。上海自由贸易区建设显然要易于中国-东盟自由贸易区的发展。加之，中国-东盟自由贸易区建设还处于起步阶段，需要一段时间过渡，自由贸易区最终的制度安排尚无定论。上海自由贸易区的发展可以为中国与东盟的经贸发展提供样本与模范，一方面为中国东亚一体化战略提供路径选择，另一方面为中国既有的东亚战略做出积极的补充。