第四章 农民工人力资本困境的原因分析
根据第三章的分析，我们可以分别从宏观和微观两方面来分析农民工人力资本困境的原因。宏观方面的原因大致可以归结为城乡二元劳动力市场分割、产业结构的不合理、教育资源的分配不均；微观方面的原因大致可以归结为农民工培训的缺失。
（一）二元劳动力市场分割
20 世纪由皮奥雷（M.Pioer）、多林格（P.Doering）提出的二元劳动力市场理论认为，现实中提高劳动力的教育培训水平并不一定能够提升其工资水平，原因在于传统的关于教育与工资的分析，没有考虑到劳动力市场的内部结构。二元劳动力市场理论认为，劳动力市场不是统一的，而是由分割的一级劳动力市场和二级劳动力市场所组成。一级劳动力市场的特点是工作条件好、工资高、就业稳定、福利好、职工晋升机会多；二级劳动力市场工作条件较差、工资较低、工作条件较差、就业不稳定、职工晋升渠道窄。一级劳动力市场的人力资本投资的回报率远高于二级劳动力市场。
我国过去在计划经济体制下实行重工业优先发展的战略，政府为了保障城市职工就业，人为地实行严格的户籍分离政策，使得劳动力市场分割为城市和乡村两个部分，城乡间的劳动力流动受到严格控制。改革开放以来，城乡之间劳动力流动不再受到管制，但是城市特别是大城市的户籍管制仍然十分严格，劳动力市场也由于户籍限制而人为地被分裂开来。大部分农民工被排斥在城市正规劳动力市场之外，这样之前的城乡分割的劳动力市场，就演变成为了城市内部分割的新二元劳动力市场。二级劳动力市场通常包括非国有企业、私营企业以及国有企业中的非正式岗位等部门。处于二级劳动力市场上的农民工，在工资收入等方面与城镇职工存在很大的差异，其中一部分是由于他们人力资本禀赋不同所造成，但相当大的一部分则是由户口等歧视因素所造成。人力资本低下在城乡分割的体制下造成他们在二级劳动力市场就业，而二级劳动力市场的歧视又抑制了他们提升人力资本的努力。如王美艳通过模型测算得出，农民工和城镇职工工资差异的 57%是由人力资本禀赋差异所造成，43%是由歧视性因素所造成。
李长安测算出，由歧视引起的收入差距高达 70.50%.这样的结果就是，农民工即使通过努力来提高自身人力资本，但由于就业歧视也难以由非正规部门转到正规部门就业。对此，有学者指出，目前我国制度安排中的一个突出问题，就是没有为农民工的技术优势设计良好的上升渠道，并将之称为“技术流动的社会断裂”造成“有技术无地位”.
在二元劳动力市场分割的情况下，一级劳动力市场对于人力资本的提升具有正激励，而二级劳动力市场对人力资本的提升激励不明显甚至具有负激励。
刘传江、董延芳通过调查数据分析，现实中我国的一级劳动力市场与二级劳动力市场之间缺乏通道，农民工难以通过提升自身人力资本的努力从后者进入前者。
有研究指出，是否拥有高等教育文凭对于个人是进入一级劳动力市场还是二级劳动力市场至关重要，大专学历以下的劳动者通常在二级劳动力市场就业，大专及以上学历的劳动者通常在一级劳动力市场就业。现实中有些大专学历以下的劳动者即使进入了一级劳动力市场，享受仍然是二级劳动力市场的待遇。
然而，2015 年我国大专及以上学历的农民工却只有 8.3%,大部分农民工仍然无法突破劳动市场的二元分割而滞留于二级劳动力市场时，他们即使受过一些职业培训，也无法从事与他们教育程度和技能素质相匹配的工作，从而也得不到相应的高工资，就会出现过度教育的困境，这进一步抑制了他们提升自身人力资本的努力。
在二元劳动力市场分割的现状下，企业的最优选择就是，一方面通过学历等甄别信号，以正规的方式在一级劳动力市场招聘技术和管理人员，而以社会网络等非正规的方式，在二级劳动力市场来招聘农民工从事辅助性的、技术含量低的工作，从而节约交易成本，实现利润最大化；另一方面，在培训员工方面，企业只愿意对和企业存在长期契约关系的一级市场劳动力进行专门培训，而不愿意对二级市场劳动力提供培训，因为提供一般培训的话会使企业损失，提供专门培训的话会提高培训费用和职工的流动率。
综上可知，二元劳动力市场的分割抑制了农民工人力资本的提升，从而降低了其市民化的能力。
（二）产业结构不合理
一个国家对于本国主导产业的选择，会随着经济的发展而不断变化，当处于低收入或中低收入阶段时，应该发挥劳动力成本低、数量多的优势，从而选择劳动密集型产业；当国家发展到中高收入阶段时，随着发展的资源环境的约束趋紧，应该更多地发挥劳动力质量方面的优势，适时地转向技术密集型和智能密集型产业。
只有这样才可以实现产业结构的优化升级，实现经济的可持续发展。一般规律。根据该定理，随着经济发展和人均收入水平的提高，产业结构的演变规律是：先是以劳动密集型为主，然后转向资本密集型，而后转向以技术密集型产业为主。劳动力就业结构的变化顺序是：先由第一产业向第二产业转移，再向第三产业转移。由于三次产业结构的变迁过程会通过影响就业结构，进而引导劳动力的人力资本投资，因此产业结构转型升级的过程，也就是人力资本提升的过程。产业结构的优化升级会从两个方面促进人力资本投资的强度和结构的调整，即优化不同地区的人力资本分布结构和提升就业能力和收入。
但是，现实经济运行中却存在许多制约经济结构顺利转型升级的因素，这些因素的存在会使得产业结构趋于不合理，进而制约劳动力人力资本的提升。
回眸我国经济发展历程，审视当下宏观形势，我们就可以感觉到这一问题的严重性。
改革开放以来，由于我国劳动力多、成本低的比较优势，企业大多选择劳动密集型的产业来从事生产，这使得我国经济保持了长时间的高速度增长，这也是许多发达国家所走过的道路。伴随着 30 多年经济的高速增长，我国的资源环境约束日益趋紧，客观上要求我国走一条更加注重人力资本质量的内涵型经济发展道路。然而，由于体制机制的某些缺陷，市场机制发生扭曲，资源稀缺度无法在市场中正确反映，作为微观经济主体的企业对生产成本并不敏感，产业结构优化升级的速度迟缓，对过去的依靠劳动力数量多、成本低的劳动密集型产业形成了某种程度的路径依赖。
从宏观产业结构方面来看，经济中劳动密集型产业所占比重越低，资本密集型和技术密集型产业所占比重越高，产业结构的高度化程度就越高。
然而，反观我国三次产业的现状，就会发现我国产业结构的低度化问题突出。
从第一产业方面来看，2014 年第一产业产值比重为 9.2%,但是就业比重却占到了 29.5%,远高于发达国家的平均水平。第一产业就业比重过高会把大量农民束缚在农村，加上我国人均耕地不足两亩导致农业现代化进程的缓慢，不通过转移剩余劳动力和转变农业经营方式很难提升农村劳动力的素质。
从第二产业方面来看，我国虽然是制造业大国，却不是制造业强国，总体上还处于国际分工和产业链的中低端。突出地表现在五个方面：一是核心技术受制于人，依赖进口，我国所需的芯片 80%以上依赖进口，仅 2013 年就用掉外汇 2313 亿美元，超过我国进口石油所用外汇；①二是产业内部结构不合理，亟待升级，表现在低水平的结构性、地区性生产过剩，2013 年全国工业产能利用率为 79%,落后产能占 15%至 20%;②三是基础能力薄弱，产品质量不高，基础元器件和零部件依赖进口，产品质量和技术标准整体不高，出口商品长期处于国外召回问题产品数量首位，2012 年，我国出口产品占欧盟召回通报总数量的57.93%,占美国召回通报总批次的 65.17%;③四是能源消耗大，污染严重，我国能源利用效率比发达国家约低 10 个百分点，主要工业行业产品能耗比国际先进水平则要高出 40%.
污染问题也特别严重，以 2014 年我国单位 GDP 的 CO2排放量是美国的 2.6 倍，日本的 3.2 倍，以及德国的 4.3 倍。五是国际竞争加剧，从发达国家来看，美国发布“先进制造业伙伴计划”,实施再工业化战略，德国提出工业 4.0 战略，欧盟提出“新工业革命”理念，英国发布《2020英国低碳转型计划》；同时，我国与其他新兴发展中国家在中低端制造领域的竞争变得更加激烈，我国的外围市场空间被越南、印度、马来西亚、墨西哥等新兴发展中国家挤占。另外，我们国家的制造成本也在上升，根据波士顿咨询估计，2015 年我国商品的平均成本仅比美国低 5%,到 2018 年，美国制造成本将比中国低 2-3%.
从第三产业方面来看，虽然 2015 年第三产业增加值比重首次超过 50%,但就业比重仍然低于发达国家的平均水平，并且第三产业的内部结构不合理，仍然以传统服务行业为主，生活性服务业比重高而生产性服务业比重低，在教育、医疗、养老等与民生联系紧密的生活性服务业方面存在着供给不足，新兴服务业吸纳就业的能力没有完全发挥。同时，我国第三产业种类数量偏少，发达国家第三产业种类有 150 多个，而我国只有 50 个左右。
以上三个方面反映了我国产业结构的低度化，这种状况严重制约了企业对高人力资本农民工的需求。首先，第一产业吸纳了过量的农村劳动力，使之依附于土地得不到解放。其次，第二产业中绝大多数企业位于价值链的中下游水平，对高人力资本人才并无太大需求。最后，第三产业主要集中在生活性服务方面，生活性服务业对人力资本要求不高，而对人力资本要求较高的生产性服务业却没有得到长足的发展。通过表 10 的数据可以看出，产业结构的低度化造成在现实中农民工所从事的行业多集中在制造业和低端的服务业，而这些行业对于员工技能素质的需求不强烈。此外，产业结构的低度化也会使得对于农民工人力资本的需求停留在低层次，即对身体状况好坏的要求高而对于是否接受过教育培训的需求较低。例如，有研究发现，身体状况很好的农村外出劳动力要比其他农村外出劳动力的收入高 35.4%.
从微观企业方面来讲，通过提升员工技能素质进行技术创新走技术密集型道路，还是通过争取政策优惠降低企业生产成本来维系劳动密集型道路，两者相比，后者更容易，也是企业通常会选择的。现实中，许多地方政府在招商引资时通过压低土地价格、给予税收优惠等条件，使得企业的外在约束因素较为宽松，这使得他们对于提升员工人力资本的积极性不高。以工业用地的价格和出让时间为例，2003-2012 年我国城市工业用地与居住用地的实际比价为0.17,而测算得到的合理比价为 0.43,合理比价和实际比价形成了明显的“剪刀差”,②我国的工业用地价格被严重低估。同时，在我国现行的法律中规定工业用地出让期为 50 年，而根据国家工商局 2013 年 8 月公布的《全国内资企业生存时间分析报告》数据显示，我国企业存续期 5 年以下的占 49.4%,20 年以上的仅占 3.7%.
用地价格偏低、使用期长，在当前城市土地价格上涨趋势持续、城市规划日新月异的环境下，企业在面临用工成本上升时首先考虑到的，不是通过培训等形式来提升员工的人力资本，而是借土地价格高企和税收优惠而延续粗放的发展模式，这也造成了我国许多企业对于提升员工技能素质不敏感。政府的错误干预使市场机制发挥作用最重要的价格功能和竞争功能失灵，企业缺乏动力走技术密集型产业的道路。同时，农民工就业的企业多属于简单劳动型企业，而在这些企业中，劳动力所增加的教育培训为企业所带来的收益增量要比技能复杂型的企业所带来的收益增量要小，②所以企业也不愿意对其支付更多的工资。
从农民工个体方面来看，产业结构的低度化严重制约了农民工人力资本的提升。收入与行业密切相关，所处的行业在价值链中的位置越近上游，人均收入就越高。产业结构低度化的结果，就是整个社会的大部分企业都是处于价值链的中下游，人均收入较少。而农民工就业集中在制造业、建筑业和低端服务业，因此他们的收入更低。微薄的收入使得农民工获得的收入多用于养家糊口，无力花费资金来进行人力资本的投资。
（三）教育资源分配不均
纵观世界发达国家的现代化道路，都是高度重视教育投资的结果。美国经济学家丹尼森和美国劳工部曾对 1948-1989 年间美国经济增长源泉做过估算，认为教育和知识进步对经济增长的贡献率已达 42%,超过物质资本 37%的贡献率，若把投入生产的劳动力数量贡献也包括进去，则人力资本对经济增长的贡献率高达 63%.
改革开放以来，我国的教育普及程度明显提高，国民受教育机会显着增加。在 2016 年的两会教育部长袁贵仁回答中外记者问时提到，我国教育发展总体水平已进入世界中上行列，独立的第三方对我国教育进行评估显示：学前教育毛入学率为 75%,达到世界中上收入国家平均水平；小学净入学率达到99.9%、初中毛入学率为 104%,中国总数为 1.5 亿的 9 年义务教育学生普及率超过世界高收入国家的平均水平；高中阶段毛入学率为 87%,高等教育毛入学率为 40%.
但是，我国的教育资源分配在两个方面存在着严重的问题，即教育资源对初等教育投入少和城乡义务教育阶段资源分配不均。一方面，我国财政对不同阶段教育的投入比例不均衡。一个国家的教育经费的分配是随着经济、社会的发展变化而变化的。在经济发展水平较低的阶段，先以义务教育为主，随着经济的发展，逐渐转向发展中等和高等教育。一般认为，发展中国家初等教育公共经费占整个经费的一半，中等教育占 1/3,而高等教育占 1/5.
众多研究表明，在初、中、高三级教育中，无论是私人收益率还是社会收益率，初等教育的收益率都是最高的。
然而，长期以来，我们国家将有限的教育资源集中在高等教育方面。从表 11 可以看出，2000 年时高等学校与普通小学教育事业费之比高达 14.87,这固然与当时的义务教育经费的保障机制有关，但两者的差距巨大是不争的事实。近些年来，伴随着国家教育投入的增加和结构的优化，这一局面有所缓解，高等学校与普通小学的教育事业费支出比例从 2005 年的4.05 下降到 2014 年的 2.096.然而，通过表 12 与发达国家相比，我国的高等教育经费支出比重偏高而初等教育支出偏低的局面仍未改变。
另一方面则是我国城乡义务教育资源的分配不均。首先，城乡义务教育生均教育经费差距仍然较大，例如，从 2006 年农村的生均教育经费占城镇的72.18%,差额 844.09 元；到 2011 年时比例增大到 88.54%,但差额却扩大到962.85.
这说明伴随着国家对农村义务教育投入的加大，城乡教育的相对差距在缩小，但绝对差距仍比较大。其次，由于政策在引导优质教育资源均衡配置方面的缺位，现实中优质的教育资源大多集中在大中城市，例如，2007 年城市小学中高级职务教师的比例高于农村 9.5 个百分点以上，城市初中中高级职务教师比例高于农村 19.2 个百分点。
第三，在同一个地区内，学校之间的教育财政差距也比较大。例如，栗玉香对北京市 18 个区县的义务教育财政资源配置状况的调查发现，校际间的财政差距要高于区县间的差异，2007 年时校际间初中、小学生均教育经费差异高于区县间差异分别为 23%、20%.
（四）技能培训的缺失
现阶段提升农民工人力资本的最大着力点便在于培训，而提升农民工的人力资本最大的难点也在于培训，通过分析我们会发现培训所涉及的主体，即政府、企业和农民工个人三个方面都存在缺失。
我们沿用贝克尔在《人力资本》一书中对培训的划分，他将培训分为“一般培训”和“特殊培训”,一般培训就是“在提供这种培训之外的许多企业都是有用的”④，这种培训对于提高提供培训的企业的效率和其它企业都是完全一样的；而特殊培训则是“能更大地提高提供培训的企业的生产率的培训”⑤，完全特殊培训就是“把受培训者用于其它企业时对生产率没有影响的培训”⑥。而现实中许多在职培训则通常是介于两者之间的特殊培训。为了分析问题的方便，我们还是用一般培训和特殊培训来进行研究。
从企业的角度来看，企业在招进农民工时便面临着给他们提供一般培训还是特殊培训的选择。由于农民工初始人力资本存量的不足，企业在他们刚入职时只能提供一些简单培训，这种培训大多是工作所必需的一般培训。当农民工在胜任简单技术工作后，企业会考虑是否给他们提供后续的培训，特别是特殊培训比重较高的培训。企业选择提供特殊培训时，一方面会使农民工技能提升从而工资也得到提高，减少农民工的流动性；另一方面如果农民工跳槽的话，会使企业遭受培训损失以及跳槽农民工的边际机会生产产品的损失。正如贝克尔所指出的，“工人或企业支付特殊培训费用的意愿主要取决于劳动力流动的可能性。”
所以现实中，企业出于自身的利益在决定是提供一般培训还是特殊培训时，大多会从与农民工是否有稳定的合同关系来选择。由表 13 可知，自2008 年新《劳动合同法》实施以来，农民工的就业合同签订率有所提高，但仍然非常低。同时，多以短期合同和无固定期限合同为主，以表 14 的 2014 年数据为例，在外出农民工中，无固定期限劳动合同占 14.6%,一年以下劳动合同占 3.7%,一年及以上劳动合同占 23.1%,这就造成了企业和农民工之间没有稳定的劳动关系，不能形成稳定的预期，企业也就不愿意对农民工进行过多的技能培训，而是直接从市场上招聘企业需要的高技能人员。
签订长期劳动合同的比例之所以特别低，这是因为一方面企业节约成本的需要，另一方面则是由于农民工无法在城市定居，没有长期稳定的预期，造成他们也不愿意签订长期合同。从表 15 可以看出，绝大多数农民工在务工地没有属于自己的稳定住房，从而很难形成市民化的预期，也就不愿意与企业签订长期的劳动合同。
此外，企业在提供一般培训时也要考虑费用的分摊问题，培训费用在农民工和企业之间的转移是企业提供培训的关键。贝克尔在论述竞争市场中企业如何分摊培训的费用时提到，“雇员通过得到低于他们当前（机会）生产率的工资来支付一般培训的费用。”
说明了在竞争市场中一般培训的费用是由农民工自己支付的，具体的形式就是农民工在培训期内得到的工资低于他们培训后正式工作的工资。但是，由于近些年各地不断地提高最低工资标准，一定程度上也降低了企业提供一般培训的动力，更倾向于招来即用。对此有研究指出，“从企业在职培训的经费投入上看，最低工资与企业在职培训有负向关系。在控制企业应付工资水平后，最低工资每上涨10%,企业计提的 ‘职工教育经费’显着减少2.4%.”②这也说明了政府应该有针对性地对农民工提供一些一般培训。
从农民工个人来看，他们中的大多数在进入企业前或刚进入企业时几乎都会接受一般培训，通过接受一般培训，既可以迅速地适应相应的工作，又可以扩大他们工作的选择范围，但这种选择范围却仅仅局限在同一行业中的同一分工领域。因此，他们因为接受这种培训而提升的人力资本是低水平的。但在进一步的职业发展中，由于企业不愿意对农民工支付特殊培训的费用，由农民工自身通过成人教育、上技校等方式来提升人力资本的机会成本就会非常高。这是因为农民工工作时间本身就比较长，而且所从事的大多是强体力劳动型的工作，再加上相对较低的工资还要养家糊口，这就造成他们通过业余时间接受培训的显性成本和隐性成本非常高。从表 16 的数据就可以看出，大多数农民工每周工作的时间都多于《劳动法》规定的 44 小时。这就使得他们如果不通过在职培训的途径来提升自身人力资本的话，他们在业余时间进行培训的机会成本是非常高的。此外，由于前面所提到的二元劳动力市场分割等制度障碍的存在，也抑制了他们提升自身人力资本的意愿。此外，正如明塞尔所指出的，“就业更稳定并且投入于工作上的时间更多，对于进一步的工作岗位投资的机会与激励也就更大”,①就业的不稳定也使得他们不愿意对人力资本进行持续的投资。
从农民工输出地政府的角度看，通过农民工外出打工可以间接提高当地收入水平，同时由于当地吸纳农民工的产业不多，他们提供培训的动力不强，在培训方面的政绩考核压力下也会提供一些培训，并且偏重对留守农民进行农业技术方面的培训。从农民工输入地政府的角度看，外来农民工可以满足当地企业的用工需求，给政府创造更多的税收。但是，在培训方面，输入地政府一方面会考虑到培训费用问题，当前国家对农村劳动力转移培训的财政支持力度不够，加上农民工培训的经费并没有被纳入到一般公共财政预算中，造成农民工培训的经费不能满足现实的需求；另一方面，输入地政府也会考虑到提供培训后农民工流出当地给当地政府培训造成的损失。同时，培训还存在信息不对称的问题，这也造成了现实中，政府的提供的培训多是一般性培训，存在着投入少、内容与市场需求脱节、农民工被动培训等问题。但是，农民工培训具有正外部性的特点使得完全由企业来提供的话，将造成企业的边际收益小于社会的边际收益，完全依靠市场的力量将导致农民工的人力资本投资不足，这就决定了必须要有政府的介入。
