第五章 农民工市民化过程中的人力资本提升路径
要推进农民工市民化的有序健康发展，我们就必须使制度设计能够把实现农民工的人力资本提升和市民化协调起来，形成两者相互支持的良性循环。
在今后推进农民工市民化的过程中，首先要做好顶层设计，要把关于农民工市民化和提升农民工人力资本放在整个国家的宏观战略布局中，要标本兼治地解决农民工市民化问题。做好相关制度的统筹安排协调，使宏观的战略、制度的安排不仅要有长远的打算，也要有短期的考量，更要有促进制度落实的相关政策衔接配套，以避免出现事与愿违的问题。为此，本文认为，要从外围提升路径和内在提升路径两方面，来解决农民工人力资本提升的制约因素。提升路径主要是解决农民工人力资本提升的问题，因为提升农民工的人力资本是实现市民化的决定性的手段。外围提升路径主要为了解决市民化过程中束缚人力资本提升的间接因素；内在提升路径主要为了解决人力资本提升的直接制约因素。
（一）外围提升路径
外围提升路径主要是为了从宏观环境方面解决农民工人力资本提升的瓶颈，使整体宏观环境有利于农民工人力资本的提升和市民化的实现。为此，就是要从产业发展、公共服务、劳动力市场等方面发力，要通过这些方面的制度设计和政策实施来实现农民工提升人力资本的过程和市民化的过程的协调统一。具体来说，有以下几个方面：
1.推进基本公共服务均等化
推进基本公共服务均等化的目的有两个方面，一方面是户籍制度的背后是其所附带的基本公共服务，推进公共服务均等化就抓住了解决户籍问题的症结；另一方面则是基本公共服务也是吸引农民工实现永久性迁移定居城市实现市民化的关键。在推进基本公共服务均等化的过程中，首先应做到缩小不同地区的公共服务差距，当前许多农民工不愿意就近市民化，就是因为中小城市的公共服务水平低，生活在县城和生活在农村的差距小，而中小城市和大城市的公共服务的差距则比较大。其次要按照十三五规划的要求，加快推进居住证制度覆盖全部未落户城镇的常住人口，保障居住证持有人在务工所在地能够享有义务教育、公共就业服务、公共卫生服务等国家规定的基本公共服务，①实现范围的全覆盖；同时，要针对领取居住证的农民工，建立居住证和户口之间的转换关系，让符合条件的农民工尽快转变成城市市民。①最后，要按照鼓励务工所在地政府不断扩大对农民工的公共服务范围并提高标准，将符合条件的农民工纳入城市公共租赁住房的范围，不断缩小与户籍人口的差距。
2.逐步实现劳动力市场的统一
农民工人力资本得到回报的前提是要有公平的竞争性劳动力市场，二元劳动力市场的分割使农民工提升人力资本的努力得不到相应的回报，为此，要逐步实现劳动力市场的统一。然而，在当前经济下行压力加大的背景下，如果强行推进劳动力市场的统一又会加重企业的负担，使许多劳动密集型企业的成本优势丧失甚至破产倒闭。此外，我国仍有众多农民工特别是老一代农民工在一级劳动力市场不占优势，不通过二级劳动力市场就找不到相应的工作。为此，短期中应加强对用工企业的监督检查，消除对农民工就业的各种歧视，通过法律政策等措施使农民工与城镇职工实现同工同酬，保障二级劳动力市场就业的农民工的合法权益；其次要逐步实现农民工享受到与城镇职工同样的社会保险待遇，为最终实现劳动力市场的统一奠定基础，在这方面，政府可以通过降低企业缴费比重，税费减免等方式来缓解企业的缴费负担，真正解决城市对农民工“只用不养”的问题。
3.促进产业结构的优化升级
从产业方面改变制约农民工人力资本提升的困境，首先就必须逐步地转变过度依赖劳动力成本低的劳动密集型的产业发展道路，引导传统劳动力密集型企业由装配加工的低利润环节，转向技术研发、标准专利、销售服务等高利润环节。其次，在当前政府简政放权，全面减税的背景下，政府不能再以人为压低生产要素价格等方式招商引资，要真正让市场在资源配置中起决定性作用，让各类生产要素的价格真正反映其稀缺程度和环境损益程度，倒逼企业走产业结构优化升级的道路。同时，在产业优化升级过程中，地方政府应该摆脱对房地产业的依赖，鼓励发展符合当地特色的产业，提升产业的支撑力，为农民工实现就近市民化奠定基础。
4.以供给侧结构性改革为契机，推进农民工居住地购房落户
从农民工自身来讲，通过培训等方式提升人力资本需要一定的代价，如果他们对自身能够实现向市民转变充满信心的话，就会乐于牺牲当前的一些收入而进行人力资本投资，毕竟人力资本投资能够从长远提高经济收入。现实中，拥有一套稳定的属于自己的住房是农民工实现向市民转变的至关重要的物质因素。然而，由于当前城市的房价高企，农民工对于自己定居城市的信心严重不足，从而造成不愿意过多地对自身进行培训，而是只把外出务工当作一时的打算，把外出务工所得收入用于在农村老家盖房、成家立业。《新型城镇化规划纲要（2014-2020 年）》的数据显示，2000-2011 年，我国农村人口减少 1.33亿人，但农村居民点用地却增加了 3045 万亩，①这在一定程度上反映了农民工在不能实现市民化的情况下所做的次优选择。当前，国家正在推进以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为主的供给侧结构性改革，使供给体系更适应需求结构的变化。而对于房地产行业来说，当前最主要的问题就是减库存，特别是三四线城市。“无恒产者无恒心”,我们应该以鼓励有能力的农民工在城市购房为抓手来加快推进市民化，以此也可以倒逼农民工自身对于人力资本的投资，避免出现简单地把人赶上楼房而后续能力不足的情况。从表 17可以看出，农民工的务工所在地主要在地级市以及小城镇，并且该比例还在一直上升，所以地方政府应该出台相应的鼓励措施，使房地产商能够主动地降低房产价格，对于农民工购房出台相应的鼓励措施。此外，金融部门也应该对符合条件的农民工在城市购房进行支持，例如，通过将农民工所拥有的承包土地的经营权向银行抵押以获取贷款，对于农民工在城市购房给予贴息、优惠利率等鼓励政策，以支持农民工在城市购房。
（二）内在提升路径
从内在方面提升农民工的人力资本，就要从做好义务教育和职业培训两方面着手。义务教育可以提升即将步入劳动力市场的新生代农民工的人力资本存量，职业教育则为农民工进入劳动市场前后打下良好的基础。
1.义务教育方面
一方面，政府应该改变财政资源过度倾斜高等教育的状况，逐步加大财政支持义务教育特别是农村地区义务教育的支持力度。另一方面，截止到 2014年，我国义务教育在校生中，进城务工随迁子女共 1294.73 万人，农村留守儿童共 2075.42 万人。①为此，要从农村义务教育和随迁子女两方面做好义务教育工作。
（1）农村义务教育
李克强总理在 2016 年所做的政府工作报告中提到，在“十三五”期间，要大力实施义务教育学校标准化。②为此，应该从“硬件”和“软件”两方面发力，缩小城乡义务教育差距，逐步实现义务教育学校标准化。
为进一步缩小城乡义务教育方面的“硬件”差距，国务院于 2015 年 11 月印发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（以下简称“通知”），《通知》从统一城乡义务教育“两免一补”政策、统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额、巩固完善农村地区义务教育学校校舍安全保障长效机制、巩固落实城乡义务教育教师工资政策四个方面，对建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制做出了具体安排。此外，还应重视农村义务教育信息化建设，进行远程教育，扩大优质教育资源覆盖面。
在今后的教育资源均衡配置中，应该特别注意师资等“软件”方面的建设。在这方面，二战后日本实施的教师的“定期流动制”给我们提供了有益的借鉴。为保障“定期流动制”的实施，日本通过《国家公务员法》《教育公务员特例法》等法律规定，全国公立基础教育学校教师平均每 6 年要换一所学校，中小学校长要每 3 至 5 年流动一次，使发达地区和落后地区学校之间教师能够相互交流。③同时，日本政府还推行“偏僻地区优先的人事行政制度”,鼓励优秀教师去偏僻地区中小学任教。④正是这些措施的推行，使得日本的基础教育的发达程度和均衡化程度都居于世界前列。为此，我国也可以逐步建立起城乡之间校长、教师轮岗制度。此外，针对当前农村留守儿童的现状，还应该在农村中小学普遍开设心理健康课程，弥补父母教育缺位的情况。
（2）随迁子女教育
解决农民工随迁子女的教育问题，最主要的还是要发挥务工地政府的责任。《通知》中提到要实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，这就会缓解过去大量农村学生涌入城市给城市义务教育带来的压力，也改变了过去中央财政只分担农村义务教育经费的状况。然而，由于大中城市公共教育资源的稀缺，地方政府通常会设置各种隐形的门槛，使得农民工随迁子女不能在公立学校就读，例如 2009 年，北京大学中国教育财政科学研究所对北京市的农民工随迁子女教育进行的调研显示，“借读费用太高”“所需证件难办”和“附近公办学校不收”,是其中三项最主要的原因。
为此，在中央加大对随迁子女教育的资金支持力度的同时，还要把随迁子女接受教育纳入务工所在地政府的政绩考核，公立中小学的规划建设要考虑到周边农民工随迁子女就学的需要，还要加大对合格打工子弟学校在资金、教师待遇方面的支持力度。同时，还要探索将随迁子女学籍与户籍分离，允许农民工子女在父母务工地参加中考、高考的办法，确保随迁子女能享受到公平的受教育机会。
2.职业培训方面
职业培训是提升农民工人力资本最有效的方式，针对我国农民工年龄、教育程度的不同，应该充分发挥政府和市场两只手的作用，做好职业教育和在岗培训工作。
（1）政府方面
政府在今后的农民工培训方面，应该多发挥制度政策的引导激励作用，而不是把重点放在农民工的具体培训中。为此，政府应该从政策引导、克服信息不对称方面做好农民工培训工作。
在政策引导方面，首先，政府应该将促进农民工培训与鼓励市民化的政策措施结合起来，例如，政府可以对农民工建立电子培训档案，把接受培训与申请城市保障住房等政策结合起来，对于获取国家认证的技师资格的农民工在购房时给予利率优惠。其次，政府应该改进职业院校的办学水平，现实中人们普遍存在重视高等教育轻视职业教育的倾向，这与职业院校课程设置与社会需求脱节、培训出的学生技能素质不高有很大的关联。为此，我们应该向德国的职业培训标准体系学习，由政府、行业协会、用工企业与职业院校提前对农民工完成培训后应该胜任的工作岗位，培训的框架计划以及考核要求进行明确的规定，并根据市场需求的变化情况及时地调整相关的规定，这样可以使农民工在培训前就能够对培训期间自己的任务及培训的前景有一个较为清晰的认识，有稳定的预期。
最后，要从制度方面改善受培训农民工的待遇地位问题，为此，2016 年 3 月 21 日，中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》明确指出了要“不断提高技术技能人才经济待遇和社会地位”、探索建立“企业首席技师制度”,为提高技能人员的待遇地位指明了方向。
克服信息不对称方面，政府在建立完善的劳动就业市场的同时，要针对新一代农民工普遍运用手机上网的习惯，要特别重视利用大数据的优势，建立全国统一的农民工培训网上对接平台，将用工企业的需求情况反馈给职业培训学校和农民工，提高培训的针对性。此外，还可以建立类似淘宝购物的网上评价制度，根据企业和农民工对培训效果的满意度来对职业院校进行相应奖励。
（2）企业方面
企业对农民工进行在岗培训的内容具有针对性，通常是企业急需的，不仅可以克服培训中的信息不对称问题，而且受培训的农民工可以直接给企业创造经济效益。因此，企业内部提供的培训的效果要好于社会提供的培训。
但是，由于第四章中所提到的原因，致使企业培训的缺位。从企业自身方面，要做好以下三方面的工作：
在培训责任上，企业应该主动承担主角。企业给员工职业培训不是“做公益”,也不是“背包袱”,而是企业自身技术技能积累和创新体系形成的必要环节。企业应该积极主动把农民工培训纳入企业年度计划，确保其能够顺利、不间断地实施。
在培训方法上，企业需要应“地”制宜。对于小型企业，其对农民工培训可以采用外包和内培相结合的方式。外包就是将农民工职员有偿送入专职培训机构进行集中培训，内培就是在集训之后在老员工对新进农民工的工作指导。
对于中型企业，其对农民工培训可以采用资格培训、证书培训和上岗培训等方式。对于大型企业，可以加大同职业院校的合作，甚至可以联合办学，在职业院校建设培训基地，把车间搬到学校，把农民工培训内在化和流程化。
在培训费用上，用工企业要严格按照国家规定对于职工培训费进行提取，这是底线，有条件的企业应该增大对员工培训的投入。同时，企业还要从会计的角度对员工进行培训的费用和经营收入增加的业绩进行核算，只有从经济上获益才能够促使企业持久地提高培训员工的积极性。
