我国破产管理人制度的完善建议(2)

　　2首先，我国可以通过行政机关参与建立破产管理人准入制度来保证管理人的知识技能和经验符合要求。对于自然人申请破产管理人的，由专门的行政机关建立成熟的破产管理人全国统一考试系统，负责资格、能力审查；对于社会机构申请破产管理人的，对其机构人员数量、注册资本、营业场所、及其设备设施等方面设置必要的准入条件。合格者授予专业破产管理人资格。对于已经获得破产管理人资格的或者已经被法院编入到破产管理人名册当中的管理人，需要有一个后续的制度来为这些破产管理人提供知识技能上的培训，并且对培训情况以及平时参与管理的破产案件的具体情况给予评定，包括办案的数量、效率和效果、是否有违纪情况等等。这样对于破产管理人的评定不再是其是否满足资格，而是其是否满足当前具体破产案件的实际需要。建立起一个呈金字塔形状的破产管理人市场体系，以便提高破产管理人的整体素质和破产案件的办理效率。

　　1行政机关负责破产管理人资格、能力审核，一方面避免法院拥有过多权利而滋生腐败空间，另一方面也在一定程度上对法院选任破产管理人起到一定的监督作用。这样一来使更多的机构和个人能够参与到破产管理人行业，有利于破产管理人市场的建设。

　　其次，减少了法院选任管理人的工作量。在有破产管理人行政机构对于管理人审查、评定的前提下，法院只要负责最后把关，严格审查申报破产管理人的机构和人员的条件，这样更符合法院的职能，减轻了法院的负担，使其将更多精力投放于破产案件审判性事务中。

　　再次，设立管理人准入制度不仅使破产管理人的专业素质和执业道德符合法律要求，更有利于破产管理人市场的监管。例如，对于没有获得破产管理人资格而从事破产业务的人员或机构，应追究其行政责任；对债权人、债务人等其他利益主体造成损害的，应当承担民事赔偿责任；行为严重构成犯罪的，应当追究其刑事责任。

　　另外，建立统一的破产管理人准入制度不仅能提高破产管理人队伍的专业性，有利于提高破产效率，还能扩大破产管理人队伍中的自然人组成，反过来也达到了提高社会机构组成人员的专业素质。具体而言有几下几点好处。其一，自然人担任破产管理人的人员增加，有利于小规模企业破产效率的提升,从而节约社会成本。目前，我国社会经济由迅猛发展到保持稳定增长，市场经济竞争机制日益健全，企业竞争相当激烈，企业破产退出市场竞争已成为一个相对成熟的机制。其中，破产企业并不都是大型企业，林林总总的中小型企业破产案件不胜枚举。这种情况下，简单的破产案件由社会中介机构来担任破产管理人有杀鸡焉用牛刀之嫌，影响机构工作积极性并浪费社会资源。因此，统一的管理人准入制度的落成，更有利于效率的提高和社会成本的节约。其二，社会中介机构担任破产管理人处理破产事务，在执行具体工作时也是要落实到机构中的个人。社会机构由通过全国统一管理人资质考试的自然人组成更能起到规范社会机构人员组成和提高机构整体素质的作用。其三，社会机构的组成人员不再仅受机构自身的约束,更有专门的行政机构负责考核、监督、管理获得破产管理人资质的人员,有行业协会规范破产管理人的行为准则和道德标准,更具有操作性并能够起到积极的作用。

　　（三）建立多元化、多层次的监督机制

　　破产管理人在破产程序中起着至关重要的作用。因此，破产管理人是否公正履行破产职责将直接影响债权人、债务人以及其他利害关系人的合法利益，并将严重影响破产程序的顺利进行。破产案件相比于一般的民事、刑事案件利益主体之间的利益冲突更加激烈。因此，如何使破产管理人不受众多利益主体的干涉，公正、有效的履行破产职责，建立一个完善的破产管理人监督机制显得尤为重要。从上文中分析中可看出，我国目前的监督机制尚不能充分发挥其1下，应当加强对破产管理人的监督,建立一个多元化、多层次的监督机制，保证破产管理人监督机制的有效性。具体而言可以从以下几个方面入手。

　　第一，增加破产管理人的监督主体。即增加除了人民法院、债权人会议、债权人委员会以外的与破产程序进行有利害关系的人为破产程序的监督主体，赋予其监督破产管理人执行破产事务的权利，以实现破产管理人监督机制的多元化。例如，公司职工、公司股东和公司原经营层等。

　　1这样做的好处在于，“一方面，公司债权人、职工、公司股东和公司原经营层对破产财产具有直接或间接的利益关联，把监督权赋予多元主体既有利于各利害关系人权利的保护，同时又可以促进其进行有效监督；另一方面，对于破产管理人实施经营控制权的监督应当更多地体现市场经营为主导的模式，在多方利益主体的冲突中构建权力制衡机制进而实现对破产管理人权力的有效监督。”

　　2第二，加强政府行政机构监督。世界许多国家都设有专门的破产管理行政机构，例如，美国的破产托管人办公室，英国的国家破产管理署等等，这些行政机构不仅负责协助破产法的实施，更重要的是对破产管理人管理破产事务进行监督。在美国，联邦托管人执行办公室是独立的政府破产管理机构。虽然其隶属于司法部，但是与法院没有任何行政隶属关系。该机构是全国性的机构，在各区设立相应的垂直分支机构，并赋予其行政职能管理破产事务。地方的办公室直接隶属于破产托管人执行办公室，不对地方政府负责。托管人办公室为联邦托管人提供法律、行政和管理上的支持。美国政府在联邦托管人执行办公室系统的协助下对全国的破产案件进行监督和管理。美国破产管理机构的公务员与一般的政府机构人员组成不同，是破产专业人士。其工作内容主要是协调破产当事人之间的关系，提高相关信息的披露程度，监督日常破产案件监控期间的不当做法。除此之外，破产管理机构还参与破产管理人的选任过程，对破产管理人的选任也起到一定的监督作用。因此，美国破产托管人执行办公室给我国的启示是，当在原有的制度体系范围内已经不能找到解决问题的出路时，应考虑打破体制的怪圈创建一个新的制度来解决问题。更何况破产托管人执行办公室已经被美国的司法实践验证是一个成功的创新，更值得我们加以借鉴。

　　笔者认为，我国可以借鉴美国破产托管人制度给我们带来的启示，建立独立的行政机构加强政府对破产管理人的监督。建立独立的行政机构不仅可以加强对破产管理人的监督，还对建立统一的破产管理人市场准入制度有帮助。兼由行政机构负责管理人统一考试、资格审查合格授予破产管理人资格的机构来同时负责破产管理人的监管。这样，从破产管理人的市场进入、监管到退出都可以由这个行政机构负责。对于破产管理人的监管，破产管理行政机构通过对管理人市场进行调查和研究，统计出不同阶段破产管理人行业的发展水平和竞争情况，从而制定符合实际需要的破产管理人管理规范。这样在管理破产管理人的过程中就能做到有切实的、明确的、操作性强的管理依据，从而保证破产程序的顺利进行。具体而言，在我国可设立省级以下垂直管理的破产管理局。