司法管辖区设置的改革构想

　　4 司法管辖区设置的改革构想

　　针对目前我国司法管辖区的一系列问题，学界在改革法院组织设置的问题上讨论已久，想方设法地提出一些解决对策。而十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

　　也让我们清楚地明白中央对司法权受制于当地行政区域的消极干扰旳现象是非常重视的，我们现在非常需要探索出符合中国国情的司法管辖区与行政区域适当分离的司法管理体制，旨在确保国家法院及其工作人员能够独立公正地使用审判权，维护国家的法制统一。

　　4.1改革司法管辖区设置的意义

　　4.1.1合理分配司法资源

　　依调查显示，我国每一年的各级法院案件受理量在不断地上涨，且远超同一时期其他收入的增长率。18可见，面对处于社会转型时期的中国来说，诉讼案件的不断上涨，法院的法官在审判过程中将面临巨大的压力。而目前我国司法资源的稀缺问题无法在短时间内解决，因此，重新设置司法管辖区，对已有的资源进行合理的分配、利用，节约成本，提高效率成为我们必然的选择。由于我国幅员辽阔，各地的经济社会发展水平极不平衡，因此，在总体案件上升的情况，不同发展水平的地区的法院和法官承担的案件审判任务是不一样的。如2014年，江苏省法院受理案件139万多件；陕西省法院受理案件23万多件；青海省法院受理案件5万多件。

　　而解决诉讼量不同的办法有两种：一个是在案件较多的法院增设法官，这是通常的做法；另一个更好的办法可能是重整司法管辖区。案件较少的地区，合并并重新划分司法管辖区，并为了便民诉讼，设置巡回法院或派出法庭。案件较多的地域，划分新的司法管辖区，适当减轻法官的审判工作量。

　　4.1.2突破司法地方化

　　尽管《宪法》和相关法律都明确地规定了法院的独立审判权，但是这些条文在实践中由于存在不科学的问题，使得司法地方保护主义有了可乘之机，法院依法独立行使审判权受到影响，体现在法院人事财政体制和司法管辖区与行政区域高度重合上。建设法治国家就必须由依法独立公正的司法管理体制，才能实现权力控制和人权保障。否则，依法治国就仅仅是个空壳子。

　　而通过司法管辖区设置改革，实现司法管辖区与行政区域相分离才能在一定程度上摆脱司法地方化，实现司法独立，从而实现依法治国。

　　4.1.3更好地维护司法独立

　　当前，人民法院的司法权受制于行政权的干涉，使得司法权对行政权之间的监督关系形同虚设。不仅削弱了司法权的地位，而且促使我们需要进一步规范行政权，防止行政权力漫无边际的扩张，避免行政权力的滥用对公民所造成的不必要侵害。目前仅有法律条文对其监督关系进行规制，而无实际的行动，显然非常危险。我们有必要采取一定的方式来确保司法对行政权的监督，扭转司法的地位，使党政机关的行为合法化。人民法院作为国家的审判机关，其职能是监督制约政府的行为，建立司法管辖区与行政区域相分离，就需要设置地方党政机关及领导千部干预司法的隔离带，才能创造出一个公平合理的环境，依法独立行使审判权，进一步落实司法权对行政权的监督。可见，建立司法管辖区与行政区域相分离，在某种意义上防止地方的行政机关的不必要的干预，实现司法公正，才能进一步维护国家法制的统一。只有国家的法制得到统一时，地方各级法院才能不受干扰地适用同一法律标准，构建出一个中央与地方良性关系的局面。

　　4.1.4去行政化

　　由前文可知，目前我国的法院体制基本受到地方党委、政法委和上级法院的影响，这完全阻碍了我国实现现代法治国家的进程。只有去除党政机关及其领导干部对法院和法官审判工作的干预，才能形成专业化、职业化的法官队伍。专业化的法官群体能够更好地解决司法纠纷问题，使复杂的社会更加有秩序。职业化的法官群体在物质保障和稳固自身地位的前提下，面对复杂的案件能够挥洒自如。随着当代社会诉讼案件的不断上涨，形成专业化、职业化的法官队伍不容忽视，不但提高了诉讼效率，而且能够重塑法院和法官在社会公众的权烕形象，实现司法公正。

　　4. 2改革司法管辖区设置的标准

　　为建立一个可行性的司法管辖区制度，司法管辖区设置不应再以有关行政的因素为参照依据，而应当以司法自身条件和需求为中心开展，从而让法院更好地履行职责，合理利用分配法院资源，实现司法公正高效权威的价值取向。具体从以下几个方面考虑。

　　（1）人口数量分布状况。人口密集度在很大部分上制约着我国各地的司法需求。在没有其他因素干扰的情形下，人多需求就大，两者是呈正比的，反之亦然。例如，东部沿海地区的人口数量相比西部地区而言较多，以致东部的司法需求量偏大。可见，人口数量及其分布状况是司法管辖区设置的一项重要指标。
　　
　　（2）区域面积问题。区域面积的大小也是影响我国地区对司法需求的一大诱因。区域面积与人口分布之间通常互相联系，两者共同影响着司法的需求状况。而司法改革同样关注着同级司法管辖区面积大小不均等的情况，但考虑当事人的诉讼便捷程度，仍然尽量避免司法管辖区面积差距过大的现象，以防因面积过大使造成事人为了维护自身权利而带来额外的负担，更为了确保人们能够快速、便利地接受司法服务。此外，以司法需求为依据来划分司法管辖区时还需保持同级法院之间的案件受理均等关系，因为司法区域较大，带来的司法成本就会相对较多，所以，司法管辖区的面积在同级之间差距不应过大，且必须依据当地的实际情况来设置。
　　
　　（3）案件多寡。经济状况不仅在许多科学技术问题上占据着决定性作用，在我国司法管辖区设置问题上同样有着很大的影响作用。这里的经济因素涵盖很多层意思，包括地区的经济指数、各种行业等等，都决定着司法需求情况。毋庸置疑，地区的经济越发达，其引起法律纠纷的机率越高，导致司法需求量越大。例如上海的经济水平较为活跃，在其基层法院中的民事纠纷就非常多，那么，这样的地区所构建的司法管辖区就应当比普通的司法管辖区小一些。因为将经济联系密切的地区划归于同一个司法管辖区之中，可以降低诉讼费用、节约司法资源。
　　
　　（4）交通通讯情况。交通通讯情况的优劣程度同样决定着司法管辖区的设置，法院的具体位置也要考虑边远地区当事人的便利，所以，交通通讯状况不好的司法管辖区不应设置过大。
　　
　　（5）权利的保障。平等权利和诉讼权利的保障是为了让每个人都得到公平的司法救济权利，因此，这样的权利保障不得不成为司法管辖区设置的考虑因素之一。另外，司法管辖区的设置也应避免使寻求司法救济的当事人比其他人承担更多的成本，否则，当事人就不愿意通过司法途径来维护自身权利。合理地分配司法资源，能够让人们的权利得到实质性的保障。此外，在划分地方司法管辖区的过程中，应当注意各地的语言、民族、历史传统和文化等因素，这类因素也可能导致司法需求的不同。因此，我们只有通过实际调研，收集有关的各项数据，关注各地区差异的同时进行全面衡量，才能建立符合我国国情的司法管辖区。

　　4. 3改革司法管辖区设置的模式

　　提及司法管辖区设置问题，我国法学界提出各式各样的措施方法。有学者主张，以便民原则出发重置我国的高级法院和中级法院。“有学者主张，不按照行政区划设置司法管辖区，而是形成一个跨省、跨市（县）的司法管理体制。2°甚至连政协委员都提过议案，建议重设司法管辖区，即一个基层法院统一管辖数个县级行政区、一个高级法院统一管辖数个省级行政区。

　　其实，这些观点的唯一目标就是能够使新设置的司法管辖区与行政区域之间重合相脱离，同时使法院人事与财政方面的影响降低到最小，最终保证法院法官能够在良好的环境中独立行使权力，实现司法公正。笔者也是秉承这一目的，且考虑到我国目前的人口、面积、经济、文化等因素，借鉴了国外较为成熟的法院管理体制，对我国司法管辖区整体结构体系的布局做了最有利的设想，即不违背我国《宪法》和相关规定，在原有的地方各级法院管辖区域、数量上进行必要的调整，并在此基础上设立巡回法庭，另外，在人事财政方面也做必要的改革。

　　4. 3. 1地方各级法院体系

　　（1）高级法院司法管辖区目前我国被划分为多个高级法院司法管辖区，并以高级法院司法管辖区为基础再一次划分了中级法院和基层法院的司法管辖区。在重构高级法院司法管辖区问题上，依据我国目前的具体情况来讲，是完全可以保持现状，不进行变动。理由如下：一方面，我国司法管理体制不管如何进行改革，都必须顾全大局，保证党的绝对领导地位。同时，党通过全国人大及其常委会对法院进行司法监督下，保证法院的法官们能够依法独立、公正地行使权利。另外，根据我国《宪法》的规定，只有高级法院的司法管辖区与现有的行政区保持不变的前提下，高级法院才会有相应的人大，也就能在不违背宪法的情况下由省级权力机关产生高院及其相应的法官职位。在此之上，将基层法院与中级法院法官的任免权交付于省级人大行使。这样的设置不仅符合我国《宪法》的有关规定，更符合我国的根本政治制度。另一方面，相比而言，高院的一审案件较少，大部分的一审案件都已经让基层法院和中院解决，因此，法院要解决地方化现象更需要把重心放在基层和中级法院，而非高级法院。倘若我国各地法院的法官的任职都交由全国人大及其常委会执行，真正的困难是相当大的，可操作性极低，所以，地方各级法院的法官任免权还是由地方人大执行更为合适。可见，考虑到这样的限制条件和去司法地方化的目的，笔者认为，将高级法院的司法管辖区还与省、自治区、直辖市行政区域保持一致性，并且让省级人大代表大会行使其对应区域的各级法院法官的任免权更为适宜。因为如果让各地法院自身行使对其法官的任免，会加重法院地方化现象，这样的改革还是不能达到与行政区相分离的目标。

　　所以，地方各级法院法官的任免权由地方权力机关行使能有效地去法院行政化色彩。

　　（2）中级法院司法管辖区笔者认为，各个中级法院司法管辖区的划定应当以维持法院之间的受案量平衡，尽量使同级法院之间的司法工作量平等地分配、负担。那么，我们在设置中级法院的司法管辖区时不应以行政区划为依据，而是考虑到司法需求等一系列因素，在划分基层法院司法管辖区的原则基础问题上进行组合。这样不议能够达到维护公民诉讼权利，而且能够更高效、合理地对司法资源进行利用。

　　（3）基层法院司法管辖区十八届三中全会、四中全会通过的两个决定要求我们在设置司法管辖区时能够与行政区域相分离，这样能够打破司法管辖区与对应的各级行政区域重合的现状，更进一步地改变法院长期受制于地方政府的现象，从而满足我国人民的司法需求。如果这次司法管辖区改革后，就可能出现部分基层法院司法管辖区完全被划入某个县级行政区域管辖范围内，不过，也有大部分的基层法院司法管辖区是跨越了两个或两个以上的县级行政区域。由于司法需求在我国司法管辖区设置问题上占据一定的影响作用，所以改革问题上也可能出现同一级别的司法管辖区的地域面积大小不均等的现象。换句话说，司法需求量越大的区域，其管辖区设置所包含的地域面积可能不大，甚至需要我们设置相应的基层法院。司法需求量较小的地方却可能不考虑其面积的大小而仅顾及区域相邻等因素重新合并为一个基层法院的司法管辖区。

　　因此，依照司法管辖区设置的规律看，法院的整体布局将形成一个地方三级司法管辖区的大体结构图。换句话就是，一个基层法院司法管辖区只设置一所基层法院，一个中级法院司法管辖区只设置一所中级法院，一个高级法院司法管辖区只设置一所高级法院。在数量上，我们还需要进一步地研究调查，在此基础上结合我国目前各级法院的数量迸行适当的合并、分立或者撤销，以求法院组织体系更为完善。

　　（4）巡回法庭从前文赘述中，目前世界各国都已经形成了各具特色的法院管理体制，而为了破除我国地方化现象，目前针对我国国情有一定借鉴意义且最具有代表性的还是当属法律体制较为完善的美国。而与中国法院体制相比较，属于双重法院体制的美国法院组织体制则突显复杂。尽管如此，美国在预防司法地方化现象所釆取的措施政策有着明显的优势和借鉴意义。所以，目前我国需要在原有的法院体制基础上分析考虑并借鉴其相对有利的方法。也就是说，在四级法院体制下增设巡回法庭，这一制度完全符合与我国行政区域相分离的要求。

　　巡回法庭，就是法院为了方便群众行使其诉讼权利，在司法管辖区内设立，受理并审理相关的案件。它与我国已有的法院制度的区别表现在：巡回法院中的法官没有固定人员，也不同于其他法院的法官那样常驻于一个法院中。与普通的派出法庭比较下，其受到地方党政机关的制约也较小，受理审判案件能够更加独立、从容。更重要的是，在没有上级领导（庭长或者院长）的指挥下，法官独立公正的意识会更加强烈。此外，法庭内部的行政工作事务都交由其他非司法人员负责管理，可以明显地去除法官的行政化色彩，极大程度地突显了法官权利本位的特点。

　　当下，亦然有一部分学者极力主张我国设立巡回法庭，甚至连中央党校的教授和四中全会的公报上都已经提出了，且该方案己在广东深圳和辽宁沈阳两地施行。笔者认为，在这两地实行过程中还应进一步考虑为其他省建立巡回法庭。可以分布在华东、华中、华南、西北、西南、华北六个区域，这与目前中央批准的北京、上海设立的第四中级人民法院不同。第四中级法院主审跨行政区划的重大刑事、民事、行政案件，而巡回法院则主要受理有关行政和跨行政区域的民商事案件。当当事人遇到巡回法院主审的这两类型的案件时，可以自主选择向符合受理条件的地方法院或者向巡回法庭起诉。不过，赋予当事人自主选择权的同时还要避免地方法院与巡回法院之间因受案率而产生竞争的一系列问题。这样设计的目的也是为了解决司法受地方行政干预的问题，更为了合理地分配司法资源，缩短审判时限。当然，这种制度的可操作性非常强，不需要修改原有的法院组织体系即可实行，有着重要的现实意义。理由如下：首先，巡回法庭的设置能够有效地解决我国分散性较大的法院体系设置，以致审判不集中，非法官人员审理案件等问题。据资料显示，目前我国有部分法庭内除了院长、庭长外，只有书记员，连审判员都没有。而庭长通常处理有关行政方面的事务，不管审判方面的事情，且交由书记员行使，他们仅仅在书记员草拟的判决书上签字盖章即可。很明显违背了我国司法的直接言辞原则，还加重了官本位意识。而设置巡回法庭可以让我国的司法审判资源得到合理地调配，不光是在人力、物力上，在时间方面也能合理分配。法官会因为纠纷较多向该地区的巡回法庭转移，纠纷较少的则只需在其巡回法庭内留守几个法官管理，至于有关行政方面的事务由辅助人员专门负责。其次，巡回法庭的设置可以让法官的编制管理问题更加合理清楚，进一步提高法官的职业道德意识。实行巡回法庭这一制度可以明显地让法官的自身地位有所提升，个人价值得到充分的体现。辅助人员专门负责行政事务类问题也能削弱法院官本位的意识。这样的运行模式会让法官能够依法独立公正地行使审判权，不受行政因素的干预。最后，设置巡回法庭有利于法院经费的节省。如果案件较少的巡回法庭区域中法官就不必要长期留守在法庭中，仅需留有部分辅助人员负责一些日常的案件登记、咨询，那么，法官人数利用的降低也会使他们的日常费用减少。可见，通过这样的制度设置，不仅能够实现与地方行政区相分离的目标，而且能够使法官的审判权摆脱地方保护主义的干预，实现司法独立。

　　此外，笔者考虑到建立巡回法庭制度后还需要在地方上建立一个提级管辖制度，即在跨行政区域的案件中，双方当事人倘若在同一个市却属于不同区、县里，除非合同约定案件受理的法院外，可以选择中级法院审理。如果当事人双方为同省不同市，同样除合同约定外，可以选择向高级法院起诉受理。这样的设计能够受理案件的法院在审判过程中处于中立，居中判决。

　　当然，当事人任何一方也可选择向巡回法庭起诉，但是，有管辖权的法院在立案过程中一定要认真查明是否已有管辖权的法院受理了该案件，防止司法资源的浪费。

　　4. 3. 2人事与财政体制

　　如前述所提及，法院法官产生的地方化和法院经费问题的地方化都是目前我国地方保护主义现象的原因。如人事方面，法官的任职由地方各级人大及其常委会行使，省、自治区、直辖市的人大常委会任免在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级法院；在财政方面，目前我国四级审判机关实行了 ”分级管理、分级负担“的保障模式。据资料分析，近年来政法对经费进行改革，中央及省级财政方面对下级法院的经费补贴也在持续地上涨，不过，同级法院的财政拨款在大多数地方仍然属于法院经费的主要部分。22由于目前这样的局面，导致法院受制于地方、依附着地方，引发了地方干扰司法的现象非常严重，妨害了司法的独立公正。因此，建立新的法院人事财政体制刻不容缓。

　　司法权属于一个国家的司法审判权力，地方的各级法院则是国家为了方便行使权力而设立的，法官的任免制应当尽可能地减少来自地方权力机关的不合理影响。笔者认为，可以根据最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见，采取以下措施：

　　在人事体制方面，建立一个全新的法官任免、监督机制，即将法官的任免权统归司法内部行使，监督权则由地方权力机关享有。也就是，全国人民代表大会常务委员会重新设立一个国家级的、由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，专门审议全国法官的入职资格条件，并对地方各级法院的法官进行必要的监督。全国人大常委会选任并监督最高院的法官；最高院选任各个高院的法官，同时由各高院相应的省级人大及其常委会对其法院的法官进行监督；髙院选任各中院的法官，同时由各中院相对应的市级人大及其常委会对其法院的法官进行监督；中院选任各基层法院的法官，同时由各基层法院相对应的区、县人大及其常委会对其法院的法官进行监督。换句话说，就是上级法院选任下一级法院的院长、庭长、法官，同一级人大及其常委会负责监督。另外，非因法定事由，未经法定程序，不得将法官调离、辞退或者做出罢免、降级等处分。这样的设计目的就是为了摆脱地方保护主义的干扰，让法院人事体制方面能够归司法系统专门管理，实现法官专业化、职业化，促进司法独立，实现国家法制的统一。

　　在财政体制方面，建立司法两级财政机制。这也是解决我国法院经费来源地方化现象的可行性措施。也就是，国家的财政对最高法院和高级法院的经费进行保障，省级的财政对中级法院和基层法院的经费进行保障。这两级财政的法院保障金都将放入每一年度的财政预算之中，并按照一定的比例逐年增长。这样设计的优点在于：一方面，如果我国所有的法院的人、财、物都收归中央统一管理，可操作性较低，毕竟我国面积大、人口多，所以这样能够减轻中央和省一级的财政压力并且防止地方保护主义。另一方面，将中级法院和基层法院的经费来源收归省级财政负责，可以避免市、县级行政部门对法院司法权的干涉，将高级法院的经费来源收归中央，也能避免省级行政部分对法院司法权的干涉。另外，前述中提出对巡回法庭的改革构想，很明显这个设想中的司法管辖区完全与行政区域相分离，那么，巡回法院的经费来源和法官任免也可以摆脱行政区域的干扰直接由中央统一划拨。根据最高人民法院工作报告了解，我国现已在吉林、上海、湖北、广东、海南、贵州、青海法院进行人财物省级统管，人员分类管理等改革试点。可见，建立两级司法财政体制，能够为司法机关的经费提供保障，避免法院受制于地方行政机关的干扰，完全符合我国现代司法理念。