我国目前司法管辖区的设置、特点和存在的问题

　　1 司法管辖区的概念界定

　　近几年来，学者们对改革我国司法管辖区设置问题上提出了一些建设性的意见和方案。但笔者认为，要提出最具可行性的方案，还需从根本出发，从最基本的理论出发。因此，本文一开始对司法管辖区的概念进行界定，以求为后文更透彻的剖析司法管辖区的相关问题做铺垫。

　　大部分学者在相关文献中都将司法管辖区简称为司法区，或者称为审判区域，是一个与行政区相对应的概念。本文笔者特别强调了 “管辖” 二字，而没有直接用司法区也是因为“司法”的定义在法学界一直存在很大的争议。司法除了人民法院外是否还包含检察院和立法机关的说法很多。为了避免对概念的误解，本文直接统一用“司法管辖区”来特指人民法院依法行使职权的范围。

　　一般情况下，每一个司法管辖区内都设有一所法院，法院所涵盖管辖的地域面积范围便是司法管辖区。比如在美国，司法管辖区有两种划分方式，一种以州的区域为标准，另一种以联邦的司法区域为标准，因此，联邦或区内设有法院，该法院的管辖权就遍及联邦或区的地域范围。1所以我们结合中国的语境，可以将司法管辖区界定为司法机关及其工作人员在履行司法职责时的管辖地域。而中国的司法机关现包含了人民法院、人民检察院，本文这里仅指人民法院。但是，目前在我国呈现出很明显的司法管辖区与行政区重合的现象，仅存少部分是分离的（有的国家则是相反的，如美国联邦和州的司法管辖区就是分离多重合少）。司法管辖区基本上都依附在行政区身上，有则有，无则无，司法管辖区完全成了行政区的果。

　　可见，为了防止司法被行政机关所干预，确保司法独立，我们在司法管辖区设置问题上应当是司法管辖区与行政区划适当分离。作为判定一个国家社会制度化程度的重要指标，司法独立公正也是本文探索的一个核心目标。一些德国学者发表观点认为，要实现司法独立，换句话说就是要将司法独立于上级机关，或者独立于政府，或者独立于各种势力等等。2那么，不管是哪种观点，都要求司法管辖区能够与行政区划相分离，独立行使职权。但如果完全独立也不现实，因为不管是哪一种改革都将会与《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）以及相关的法律、法规等相冲突，严重的可能还会陷入无法收拾的局面。除此之外，司法管辖区与行政区相分离可能还会触及到与人大制度的一些不必要的关系，它的可操作性，法院内部行政化管理是否会产生矛盾等等，这都是一系列难题。不过，笔者相信，我们可以另辟蹊径，在前人成功的经验基础之上探索出适合我国国情的司法管理体制，实现司法独立。
　　
　　2 我国目前司法管辖区的设置、特点和存在的问题

　　2. 1我国目前司法管辖区的设置及特点

　　按照1982年《宪法》和相关的《人民法院组织法》的规定，我国法院主要有普通法院和专门法院这两种。专门法院包含了军事法院以及其他专门人民法院。普通法院则分为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院这四级。而其中，直辖市的中级法院设置有其特殊性。比如在北京市，最早设有第一、第二中级法院，后来因为案件大量增加，又增设了第三中级法院。最近，设立了第四中级人民法院，其司法管辖区均包含两个或两个以上的区县。而我国普通法院的司法管辖区设置釆取了与行政区基本重叠的做法也有其历史渊源。社会制度和经济体制在早期一直影响着我国司法管理体制的建置。伴随着我国经济体制的不断发展完善，现有的法院体系已无法满足我国的基本国情，有待进行完善。笔者在本篇论文中主要研究我国普通法院管辖区的设置问题，因篇幅的限制其余的将暂不赘述。可见，目前我国普通法院的设置与行政区基本相对应，具体情况如下：

　　2.1.1机构设置的地方化

　　我国的最高审判机关是隶属于中央法院的最高人民法院，它的职能是负责监督地方上的各级法院（即基层、中级、高级人民法院）还有专门法院的工作，并对全国人大及其常委会负责；高级人民法院设置在各省、自治区、直辖市；中级人民法院囊括在各省、自治区内按地区设置的中院、在直辖市内设置的中院以及省、自治区辖市设置的和自治州设置的中院；基层人民法院则设置在县、自治县、不设区的市和市辖区内。比如，福建省设立了一所高级法院；有9个地级市，对应地设立了 9所中级法院；有84个县，对应地设立了 84个基层法院。因此，中级法院和基层法院的设立是按照行政区划划分而成的。可见，我国法院的司法管辖区和行政区是重合的。

　　2. 1.2人事管理的地方化

　　法律赋予了地方各级人大对本级法院的院长、法官等职位的任免权，而我国统一实行党管干部使得党政机关对法院领导干部有任免权，那么，法官会为了自身的职业前景，在不违背党政机关及其领导干部下达的命令去审判案件，以致造成司法的不公正。以石景山法院为例，石景山法院的院长应该是由石景山区的人大任免，但是在此程序之前还需要有候选人名单，而候选人是如何产生的就关系到石景山区党委会的选举问题。另外，我国《法官法》对法官的任职仅仅提到国籍、年龄、品行、学历等条件要求，实际操作中却实行干部原则、公务员管理，并没有按照法官职业化的方式选任，给予法官充分的职业保障。法官的日常管理、晋升、调任、考核均由地方党政部门决定。可见，存在地方化现象的法院人事管理，进一步影响着司法公正。

　　2. 1.3物资保障的地方化
　　
　　目前我国实行的财政体制是地方政府的财政部门专项负责同级法院的经费，而且法院的各项支出都需要经过地方政府的批准。这样的财政体制导致我国地方各级法院的财政权力都受制于地方行政机关，连法院基本的办公设备、修建办公楼等费用都应由政府统一管理分配。而地方政府的财政又与当地的经济发展状况有关，导致一些沿海地区发展好的省份的法院经费相对较高，西部贫困地区的法院经费水平明显略低。由于地方各级法院的法官在审理案件过程中受到了政府的牵制，很难主观的去判断、维护司法的公正性，更趋向于按照政府下达的命令及当地经济的发展状况去运用法律，执行法律，裁判案件。

　　2. 2我国目前司法管辖区存在的问题

　　三十多年的改革历程使得当代中国的司法管理体制有了一定的进步并不断地在发展完善当中，体现了其现代性。但是尽管如此，还是存在着诸多的问题，很大程度地干扰着司法独立公正的实现。司法的独立与公正是法治国家不可或缺的构成要素，是公民维护自身权利的必需品，但我国司法不公、司法腐败现象却十分严重，当前已成为我国社会一个高度关注的问题。

　　只要一谈论法院司法工作，几乎都会提及，使得我们不得不对其进行改革。学界中一直将该问题归结于司法工作人员自身状况的因素，但其实最重要的原因还是法院和法官容易受到外界干扰的体制和制度上的缺陷。也就是说，法院相关的制度设计为地方党政权力干预司法提供了方便的渠道，而法院和法官缺少强有力的手段防御这种干预，使得司法独立和司法公正受到很大影响。因此，面对这些现象，我们应该更加关注法院的管理体制设计，在此基础上进一步提高法官的职业道德问题，这样所达到的预期效果才会是最佳。笔者从一些相关资料研究了解到，当前我国实行的法院管理体制存在着许多弊端，具体归结如下：

　　2. 2. 1司法地方保护主义

　　从前文赘述可知，我国地方各级法院的设置以行政区划为依托，使人事任免和财政来源都受制于同级的地方人大及其政府、党政机关，使法院严重依赖于地方。换句话说，在财政方面，地方各级法院的财政收入完全依靠地方财政供给，政府给予多少则法官的待遇就有多少。汉密尔顿曾说过：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”

　　那么，会导致法院的法官在审判过程中因其待遇受制于地方政府而缺乏公正的判断。还必须承认的是，法律赋予地方各级人大任免权，其一定会为了本地的利益考虑，为促进本地的发展想方设法，案件审理的公正性就很难保证。地方势力过于强大，法官的招聘、升迁、奖惩等都会受到限制，造成审判过程中会出现“暗箱操作”的现象，无法实现司法独立公正。就如青岛澳柯玛销售公司与甘肃乔红霞的合同纠纷案中，双方分别在青岛、兰州两地立案，而两地法院做出的判决却大相径庭。青岛市中院以诈骗罪判处乔红霞无期徒刑，剥夺政治权利终身，而甘肃兰州市中院则判经销商乔红霞胜诉，要求澳柯玛公司偿还乔红霞多付货款、扣率款以及返还款1557万元。4而后最高人民法院指定本案移送天津第二人民法院重新审理，将之前的判决撤销，最高人民检察院将此案指定天津市人民检察院第二分院审查起诉。经过两次补充侦查后，天津市检察院第二分院认为乔红霞不构成犯罪，不符合起诉条件，遂将案件退回青岛市公安局。

　　后又传出，青岛市公安局在将强制措施由监视居住改为取保候审后，并没有恢复乔红霞的人身自由，而是继续羁押，并且是由澳柯玛公司的保安看押。而澳柯玛公司表示青岛市公安局的做法是按照上级部门的要求办事。从所有有关该案件的报道来看，整个事件扑朔迷离，孰是孰非在外人看来一时难辨是非，两地法院根据同一部法律却做出了不同的裁判，但是可以从另一面看出两地法院的判决都是维护着本地人利益的倾向而做出的，也不得不说还存在着地方法院为本地当事人利益而为的地方保护主义现象。由于法官的人事和财政被地方牵制现象过于严重，造成法官在审判过程中还须考虑法律外的一些不必要的因素，这样的司法是难以保证中立性，司法权威也因此受到损害。人民法院作为解决纠纷的最终手段，公正性无法得到人们的认可，没有权威性，对于现在法律意识不断增强的人们而言是无法面对和接受的，人们无法运用其它的方式去维护自身的权利，这样必将导致国家混乱不堪。所以，地方法院不能再维持现状，应当摆脱地方政府的不合理限制，独立公正地行使审判权。

　　2. 2. 2影响司法独立

　　长期以来，中国地方的司法就未曾与行政分离，因此形成了司法权经常性地被行政所干涉，法院内部的行政化现象越来越严重，影响司法独立。体现在法院干部按党政干部统管，法官按公务员制度管理。各地的政法委不仅在政治方面上领导，而且对具体案件进行干预。同时，进一步加重了法院内的行政化倾向，上下级法院之间，法院院长、副院长等公职人员之间有不同的行政级别，如省高级法院院长是副部级，副院长是正厅级。在案件分配、合议庭组成、具体案件审理、判决等方面按行政机关固有的方式进行，主导权掌握在行政级别更高的人手中，这种行政化的制度体系，为地方党政机关及其领导干部干预法院和法官的审判工作一定程度上提供了方便，而且，滋长了法官依赖政府的错误心理，致使其在工作上人心换散，最终对司法公正造成了损害。如吉林四平市伊通满族自治县的郭学宏就是一个例子，此前他是伊通县法院分管民事的副院长，因办理一起普通的经济纠纷案而丢了官，成了上访人员。而直接将郭学宏掀翻的是吉林省整治和建设经济发展软环境领导小组办公室，接到案件被告人关于财产查封的异议申诉后，该办与四平市“软办”联合调查，认为伊通法院在该案件中的行为“严重影响了企业的生产经营，给企业造成了重大经济损失”,四平市纪委将其作为典型涉软案件进行通报。

　　郭学宏认为上述调查及处理都很荒唐，在他看来，案件从司法程序和判决结果上都没有过错，“就算错了，也只能由上级法院做出认定。吉林和四平‘软办’调查组并没有权力查明认定并做处理。”郭学宏认为，纪委的直接干预办案，严重影响了法院的审判权，是利用纪检权干预司法权的行为。2010年6月6日起，郭学宏便幵始不断申诉，直到2010年8月9日郭学宏却收到劳教委下达的《劳动教养决定书》，对其劳动教养一年。5从这个案件看出，各地的党政机关对司法案件审判工作的严重干预，对司法公正造成了严重的影响。

　　2. 2. 3影响司法人员的职业化

　　我国现行的体制中对法院实行的是多头管理，不但受制于地方党委和政法委，还要接受上级法院的管理。可以说，法官在好多方面上都不能独立，领导单位利用各自的影响力来干预法官的判案结果，一定程度上使法官无法行使其职业权力。另一方面，据资料统计，近几年来，法官在数量上呈下降趋势。很重要的一部分原因就是法官们的身份无法得到保障。随着公民法律意识的不断提高，诉讼案件的急剧上升，在法官人数不足的情况下，工作任务明显加大。除了质量上的保证，还需要有效率上的提高。当下，不少法官判错案，不仅要承受当事人投诉，还要承受检察院抗诉等重重压力，甚至将面临调离、辞退等处分。面对这样不稳定的职业地位，法官为了追求个人的物质利益，也难以保证司法的公正。在《新闻联播》报道中，央视记者采访了深圳市中院审判庭的审判员何溯，她称由于近十来年“没进步”,她一直都在为要不要当法官而纠结。她表示，“在法院工作了 15年，我感觉我的职业前景不明朗，看不到自己未来在哪里，总要费尽心思地去挤行政级别这样一条唯一的道路。”与何溯同样想法的法官也不在少数，深圳市中院政治部主任蒋溪林表示明显感觉这几年队伍越来越“不好带了”.从2009年到去年年底，一共辞职的法官就有34人，调走237人。这数相当于两级法院中央政法编制人员的15.5%.同时，法官还表示，希望赋予法官独立的身份、地位，加强法官职业保障，提高抗拒行政化干预、抵御外界诱惑能力的改革能够分步实施，尽快建立一套法官管理的制度体系。

　　2. 2. 4影响法院和法官的专业化

　　纵观世界各国法院的法官遴选制度，不管是哪个机关负责选任或是何种法院管理体制，对法官的专业水平要求都非常高，非常重视法官的执业经历。相比之下，我国《法官法》的有关规定对法官任职要求却很低。而且我国最早很多法官都是从军人或者人民教师转业担任的，无良好的法律基础教育，甚至当时的法官水平十分有限。这就导致任职的法官欠缺应该具备的专业知识，不过这个问题现在可以通过统一的司法考试进一步完善。另一方面，现今法院和法官承担了大量由地方党委和行政机关安排的非审判事务。比如在未成年人犯罪数量不断增加的现实背景下，少年庭的法官不仅担任着法官的角色，还要扮演一个社会工作者的角色，除了审判工作外，还需要教育感化这些失足的少年，承担着这些非审判事务的工作。面对这些极大的办案压力，法官在忙于办案的同时很难再有富余的时间和精力去幵展非审判事务工作，使法官在工作中难以平衡，特别是办案数量的增加对延伸工作的投入也产生了现实冲击，再一次影响司法公正。据不完全统计，基层法院拥有法官资格的群体中，有50%至80%的法官处在办案一线，在应对日益增加的案件审理的同时，还要疲于应付各种非审判业务。某法院法官唐非向法治周末记者表示，“我们一线法官特别累，但办案累只占三分之一，三分之二累在疲于应付省里、市里、县里每年搞的各种非业务活动，包括调研、行政性会议等。”而且不光只有法官唐非这样表示，在其他不同基层法院工作的法官也向法治周末记者证实了这一说法。另外，法官唐非还表示，期望目前的“瞎忙”状态能够在未来得以改变，法官是为审案而设，法官参与非审判业务活动应该适度；对法官的制约，可以通过依据法律和法定程序进行，而不是行政命令。

　　可见，由于我国司法管辖区目前存在着这样一些问题，使得人民法院的公信力和权威性都逐渐被磨灭，与宪法和法律所赋予的地位和职权严重脱离，很难保证司法独立公正。与此同时，为了消除地方化现象，国外都已经建立了符合其国情的司法管辖区，在宪法和法律中也有相应的规定，并不断的使之科学化和实践化，在克服这一问题方面，他们有着明显的优点和特征，是非常值得我国研究并借鉴的。倘若我们要有效地解决司法不公正和司法腐败的问题，我们必须通过司法体制的改革，重新设立安排法院管理体制，不光是人财物方面的设置分配，更重要的是探索出一条司法管辖区与行政区适当分离的道路，让司法人员能够独立公正行使其职权。