行政执法检察监督的运作现状(2)

　　3. 典型监督案例

　　从该院办理的行政执法检察监督案件情况来看，该院重视结合对个案的调查，以提出检察建议的方式，督促行政主体强化履职或及时纠正执法活动中的错误，现分别举例如下：

　　一是督促行政主体强化履职，主要针对有行政执法权的行政机关履职不及时、不到位或怠于行使职责，给当事人人或国家、集体利益造成损害的情形。其中今年以来，该院针对环保、安全生产等领域的个案监督，提出检察建议 6 件次，取得了较好的监督效果，现简要举例如下：

　　案例一：2014 年 3 月，姜堰区检察院根据群众举报获悉，兴泰镇某电镀加工点在未配套废水处理设施的情况下，非法从事酸洗镀锌加工，废水直接排入当地河道，造成严重污染。而该加工点投产近半年来，环保部门既未予以取缔，也没有对其涉嫌污染情况进行调查。为此，姜堰区检察院向环保部门提出检察建议，要求区环保局依法进行查处。收到检察建议后，环保部门当即组织调查取证，经鉴定，该加工点废水总铬含量达 103mg/L,总锌含量达 238mg/L,,均超过国家规定排放标准，涉嫌环境污染犯罪。在检察机关的跟踪监督下，区环保局将该线索移送公安机关侦查，2014年 5 月 7 日，该电镀加工点经营者杜某被依法判处拘役，这是姜堰区判决的第一起环境污染案件。该案的成功办理，与检察机关的监督有着直接的联系，当地群众对检察机关及时监督环保部门履行职责，保障民生民利的做法给予了积极的评价。

　　案例二：2014 年 7 月，该院民行科在办理薛某人身损害赔偿纠纷申诉一案时发现，死者薛某原系于姜堰区某机械公司员工，2013 年 8 月，薛某在生产操作过程中因设备倒塌而不幸身亡。事发后，该公司始终未向安监部门报告，而区安监局部门也并未就对此进行调查，以致该事故被瞒报近一年之久。针对该案的相关情况，姜堰检察院向区安监局发出了督促履行职责，查明事故真相的检察建议。后经安监部门调查，该事件确系安全生产责任事故，目前，犯罪嫌疑人已被公安机关依法取保候审。通过该案的办理，检察机关有效督促了安监部门履行职责，成功发现一起瞒报的安全生产责任事故，同时为被害人亲属依法维权提供了有力支持。

　　二是督促行政主体纠正错误，主要针对的是行政机关的行政违法情形提出监督意见，现举案例一起：

　　案例三：2014 年 5 月，姜堰区检察院在群众走访中得知，开发区村民刘某等人在已办理职工养老、医疗保险的情况下，仍然被错误列入“土地换社保”对象名单。

　　该院根据群众反映的情况，通过深入调查发现此类现象并非个例。为此，该院向区人社局发出检察建议，一方面监督对全区享受“土地换社保”政策的对象情况进行全面梳理，同时建议在今后工作中要加大审查力度，严格把关。在姜堰区检察院的监督下，区人社局、开发区管委会组成联合调查小组，最终对不符合享受“土地换社保”政策的 51 人进行了清退，避免了国家财产的流失。

　　从上述典型案例来看，尽管监督线索来源不同、被监督事项的性质也有所区别，但其监督的对象均为行政主体的具体行政执法活动，且多直接涉及群众民生民利和社会稳定，姜堰区检察院选择以相关领域为“突破口”,行政执法检察监督工作逐步走上正轨，无疑是值得肯定和坚持的。

　　（三）当前行政执法检察监督的问题与不足

　　1. 对相关创新做法的评析

　　从上述内容不难看出，近年来不少地方检察机关在开展行政执法检察监督工作方面，进行了积极的探索与实践，并先后总结形成了一系列创新做法。从总体上来看，这些制度、措施作为检察机关延伸监督触角，促进依法行政的创新举措，应当予以肯定。但在其中也有一些不容忽视的问题值得我们深入探讨，使相关工作进一步完善、优化。

　　首先，关于制定行政执法监察监督的制度规范，从 2004 年珠海市检察院颁布《法律监督工作实施细则》至今已有 10 年之久。在此期间，不少地方检察机关先后结合自身工作实践，制定了对行政执法活动的检察监督工作规范。对行政执法检察监督工作建章立制，固然有利于规范开展相关工作，但从实务的角度来看，这些制度规范自身多少还有一些不完善之处，有的在实践中的可操作性不强，实际效果未能很好体现。

　　从目前相关检察机关制定的行政执法检察监督规范来看，其存在的主要问题一就是其效力尚存疑问。绝大多数检察机关开展行政执法检察监督工作，主要依据的是其本院制定的相关制度。在没有法律明确行政执法检察权的情况下，这些制度、规范对被监督单位是否具有约束力，显然是值得商榷的。①目前，在国内除宁夏回族自治区人民检察院与自治区人民政府联合制定的《宁夏回族自治区行政执法与检察监督工作相衔接的若干规定》属于地方政府规章外，其他还没有一部关于行政执法检察监督的法律、法规或规章。以检察机关内部规范性文件实施监督，在法律效力上也是存在问题的。

　　在监督方式等具体规定方面，各地检察机关也存在手段不统一、程序不一致等问题。有的涵盖范围较广，如提出检察建议、督促起诉、支持起诉等方式均被视为行政执法检察监督工作的方式内容；而又的检察机关则十分谨慎，甚至将监督方式仅仅局限为针对具体行政执法活动发出检察建议一种。至于监督程序如何启动，除了事后监督外，能开展事中监督，在不同的检察院，规定内容可能截然相反，这些现象的存在，在一定程度上影响了行政执法检察工作的规范性和严肃性。

　　其次，在设立专门行政执法检察监督机构方面，尽管有以“南阳模式”为代表，但仍然没有突破现行检察机构内设机构的框架，“行政执法监督办公室”与民行检察部门合署办公，并没有真正实现人员与业务的相对独立，除了对外表明检察机关有权开展行政执法监督工作以外，在工作机制运作方面并没有真正的突破之处。在设立专职行政执法检察监督部门之前，这种模式的象征意义可能更大于实践意义。

　　第三，关于检察机关派员参与行政执法活动、列席行政审判等“介入式”监督，主要的问题是身份上的尴尬。目前，检察机关行政检察监督权尚未为立法所明确，而以主动介入的方式介入行政执法活动，以开展“事中监督”,这是否合法合理尚有待商榷，实践中不少行政机关对此并不欢迎甚至较为排斥，而在相关行政机关不配合的情况下，检察机关显然无法列席并监督行政执法活动的开展，“监督者”能否有效实施监督，反而有赖于“被监督者”是否愿意接受，处于较为被动的境地。

　　至于检察院派员列席行政执法活动，其角色定位究竟，如何也是一个不能回避的问题。现行《行政诉讼法》对检察人员列席庭审并未作出相关规定，检察人员在庭审中是作为监督者，还是作为普通旁听人员，其角色难以进行准确定位。如姜堰区人民法院为列席行政审判的检察人员专设“派出检察员”席位，位于旁听席之前，原、被告席位之间，但这种显然不符合《行政诉讼法》的相关规定；有的法院则为检察人员设“特别旁听人”席，而在其他一些法院，检察人员则与其他旁听人员共同在旁听席混合就座，显得很不严肃。我们认为，尽管检察人员出席行政诉讼活动有利于发现对行政执法活动的监督线索，但这种方式并非无可替代，检察机关完全可以通过调阅行政审判案卷等方式了解诉讼情况，且派员列席行政审判活动需要占用较多的工作时间，容易影响正常业务的开展。这种“创新”是否有真正的价值，尚不足以令人信服。

　　2. 行政执法检察实践中的主要问题

　　一是监督依据不足。正如前文所述，检察机关作为国家法律监督机关，有权对国家法律、法规的实施进行监督，这是宪法赋予其的地位与职责。但是，对于行政执法的法律监督却正是由于立法上的不完善，导致其在实践中存在“先天不足”的问题。

　　我国现有法律中关于行政检察权的规定过于原则和笼统，且法律效力层级不高，大多散见于一些部门规章、司法解释甚至是检察系统的内部规范性文件之中，缺乏系统性和可操作性。尽管一些地区先后出台制定了有关规范性文件，但就全国检察系统来说，仍然缺乏统一的指导性规范，行政执法检察监督立法工作亟待摆上议事日程。①二是监督刚性不足，根据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，收到检察建议的单位应当在收到检察建议一个月内书面反馈落实情况，但行政执法机关届时不予回复，或回复内容敷衍搪塞，目前检察机关尚无有效办法确保监督意见落到实处。

　　在我国目前的法律体系中，检察建议并不是法定的监督形式，其法律地位尚无明文规定，导致检察建议并不具有法定性、程序性和约束性的特称，更多的只是一种“建议”,而非必须执行的指令。②长期以来行政权的强势运行，对于一些行政机关及其执法人员来说，尚不习惯、不愿意接受来自检察机关的监督，当检察机关向行政执法部门提出检察建议时，被监督单位如果拒绝接受或敷衍了事，在法律上甚至无需承担对其不利的后果，这样，很可能就会使检察建议面临形如虚设的尴尬处境。正是由于缺少刚性的监督措施，使得检察机关在开展行政执法检察工作中常常感到力不从心，实际监督效果也难免受到影响。如个别行政机关虽多次收到针对同类问题的检察建议，但并没有真正采取措施落实，以致类似问题一再发生，影响检察机关法律监督的执行力和严肃性。

　　三是案件数量偏少，监督范围局限。近年来，检察机关有针对性地加强了对行政执法活动的监督力度，但不可回避的是，与检察机关其他主要业务相比，行政执法案件数量明显偏少，不仅远低于同期刑事案件办理量，而且与同期自侦案件相比也显着偏低。而事实上，行政机关一般违法行为的发生概率，显然是远远超过相关职务犯罪的发生率的。从监督的领域来看，当前检察机关的监督仍然主要局限在少数领域，法律监督职能未能充分发挥。这在一方面反映当前行政检察力量相对薄弱，人力、物力不足，另一方面也反映当前我们检察机关和检察人员还不善于针对行政执法活动开展检察监督，发现监督线索和实施有效监督的能力还不强。③由于长期以来对行政权的检察监督缺位，使得“重诉讼轻监督、重刑事轻行政”的观念存普遍在于很多地方检察机关及其检察人员当中，对行政执法检察工作的重视程度远远不够，检察资源往往更多的集中于刑事案件的办理，基层民事行政检察工作力量相对薄弱。①在大多数基层检察院，民事行政检察部门只有 1-2 名检察人员，而行政执法工作涉及面广、数量庞杂，检察机关要从海量的行政执法行为中有针对性地实施监督，现有的行政检察部门与人员设置显然是难以与之匹配的，在寻找和发现监督线索中难免挂一漏万。此外，由于行政法律监督所涉的法律层面广，对检察人员知识水平和业务素养提出了更高的要求，但对于大多数基层检察机关来说，从事行政执法检察的专业性人才尤为匮乏，还不能很好地适应新形势下行政检察监督工作的任务和要求。

　　值得重视的是，在此同时还有一种现象虽然是极少数，但不容忽视。2013 年以来，江苏省检察院将“督促行政机关履行职责数”列入检察机关业务核心数据，在业务考核中的地位进一步上升，这固然反映了上级检察机关对基层行政执法检察活动实施监督是予以肯定的，但个别检察检察院片面追求考核“业绩”,以至于出现滥用检察建议的不正常现象。②如某基层检察院针对同一起违章建设事件，先后向并无直接关联的多个行政机关发出检察建议，并要求其加强监管力度云云。短短半年时间，竟先后发出检察建议 100 余份，这种片面追求监督数量，忽视甚至无视监督质量的做法，这显然是与行政执法检察监督的根本价值，以及上级检察机关的本意是不相符合的。

　　无价值的检察建议被滥用，不仅不能真正发挥监督作用，而且在事实上就是是对法律监督权的亵渎，无视法律监督工作的规范性、严肃性，严重影响检察机关的社会形象，必须予以坚决反对和制止。