行政执法检察监督的发展展望

　　四、行政执法检察监督的发展展望

　　从近年来的实践情况来看，基层检察机关是开展行政执法检察监督工作的主要力量，进行了很多积极的探索，积累了相当宝贵的经验。可以说上“自下而上”推动了行政执法检察工作的前进步伐，但随着相关探索的深入开展，基层行政执法检察工作也面临着诸多无法回避的问题与挑战，而涉及制度层面的问题，显然是基层所无法解决的。如推进行政执法检察法治化建设，健全优化检察机关内部机构设置等等，已经到了必须“自上而下”统筹解决的关键时机。

　　（一）加强检察监督机制

　　1. 确立行政检察监督权

　　《宪法》规定人民检察院是我国的法律监督机关，但检察机关的具体职权，则是在《人民检察院组织法》第五条中，以列举的形式予以具体确认。《人民检察院组织法》实施以来，随着我国检察改革的不断深化，检察机关的法律监督职能进一步得到完善，已从检察院恢复重建之初单一的刑事法律监督，发展成为刑事法律监督、民事法律监督、行政法律监督并列的监督体系，法律监督的范围和途径已大大拓宽。①对此，人民检察院组织法均未体现。因此，建议在《人民检察院组织法》修改时，在第五条中，增加一项关于行政执法监督的条款：“……人民检察院对行政机关具体行政行为是否合法，实行监督。”同时，对第19条增设一款：“……人民检察院发现行政执法执活动存在违法情况时，应当通知执行机关予以纠正。”在法律上明确赋予检察机关的行政执法检察监督权。

　　2. 优化行政检察权配置

　　在传统的管理模式下，行政执法检察监督工作主要由民事行政检察部门承担，这种机制已经不能适应当前完善行政执法检察监督工作的要求。对行政执法活动的法律监督，应当与职务犯罪侦查和预防、办理刑事案件、开展诉讼监督等主要检察业务职能并重，成为检察职能的重要组成部分。而在检察机关内部管理中，进一步去行政化和推行检察官办案责任制，也正是当前检察体制改革的主要方向和任务。我们认为，今后检察机关可以根据职权类别，将现有的十多种内设机构整合为职务犯罪侦防、刑事检察、诉讼监督、行政执法监督等四大业务板块。分别下设若干检察官办案组，检察官对承办案件独立负责，减少案件办理中不必要的审批环节，集中精力开展法律监督工作，提高监督质效。将行政执法监督工作从目前的民事行政检察部门中独立出来，同时应进一步充实监督力量，加强行政检察专业化队伍建设。从事行政检察监督工作，既要具备行政法专业知识，更需要懂得行政权的运行特征和行政管理规律，相对来说，目前检察官对行政管理工作一般不够熟悉，相关专业知识不够充分，这也是推进行政执法检察工作的主要障碍之一。①因此，行政执法检察队伍专业化建设必须作为当前和今后检察机关队伍建设的重点任务，在扩充队伍规模的同时，要加强对行政检察人员的专业培训，将适合行政检察工作需要的人员检察人员尽可能安排到相应的岗位上去，以专业化建设保证行政执法检察工作的正常开展。

　　（二）完善监督权力体系

　　当前，各地检察机关在行政执法检察监督工作的具体实施中，所采取的手段、措施并不尽相同，更多的只是往往侧重于某一种监督方式的应用，如向行政机关提出检察建议等。我们认为，不论是采取哪种方式开展行政执法检察监督，其前提和背景应当是建立较为完备的行政执法检察监督的实体权力体系，与检察机关的其他职权相衔接，才能真正有效地通过多种途径有效监督行政机关的执法行为。

　　1. 赋予检察调查权

　　检察调查是检察机关近年来提出的创新命题之一，是检察职能内涵的延伸和拓展，是法律监督权在行政执法领域延伸的重要手段。②主要是指检察机关通过釆取一系列调查手段，查明行政执法过程中的事情真相。我们不难理解，如果检察机关不能及时有效地发现行政执法中存在的问题，其他监督措施也就成了无本之木、无源之水。显而易见，行政执法调查权是检察机关开展相关法律监督工作的必要前提和保障。

　　当然，对行政执法活动的检察调查权在本质上有别与刑事案件的侦查权，检察调查权的目的在于查明行政执法机关是否存在失职或违法，以促进行政机关依法行政为主要目的；而侦查权则旨在查实犯罪嫌疑人是否构成犯罪，以打击犯罪、保护合法权益为目的。因此，对行政检察调查工作的相关职权，必须严格限制在合理的程度之内。

　　如在调查过程中不得采取限制人身自由，查封、扣押、冻结等限制被调查对象人身、财产权利的强制措施，不得妨碍被调查机关工作的正常开展，至于调查手段，亦不得超过现行法律、法规对侦查工作的相关规定。检察机关可以根据需要，采取询问有关当事人或知情人，查阅、调取或复制相关材料、进行勘验、鉴定、检查等方式开展调查。

　　在调查对象和方式上，主要可分为行业性专门调查、地域性专项调查、特定事项的调查等方面。行业性专门调查，主要针对某一领域或某一执法系统，就某一类行政执法活动的合法性、正当性进行专门调查；二是地域性专项调查，主要针对某一地区涉及民生、民利的行政执法活动，可能影响社会和谐稳定的社会热点问题和难点问题，进行专项调查；三是特定事项的调查，主要针对某一特定执法事项或重大事件，就事件的原因、性质、责任等进行调查。通过开展调查，明确相关行政执法机关及其工作人员是否有违法、违规行为，根据调查结果提出相应的监督意见，对涉嫌犯罪的依法采取侦查措施。可以说，明确检察机关对行政执法活动的调查权，是构建行政执法检察体系的首要任务。

　　2. 规范检察建议权

　　检察建议近年来被广泛应用于各地行政执法检察监督工作当中，但从本质上来说，“建议”不是一种具有强制执行力的文书。因此，在完善的行政执法检察体系中，对检察建议的适用应当有合理的限制。我们认为，检察建议一般可适用于对行政机关的执法瑕疵，情节较轻的违法情形，以及某些不合理的执法行为。

　　在具体实务中，检察建议可以分为“对事的建议”和“对人的建议”两类。对事的建议，主要针对行政执法人员在执法过程中存在违规、失职行为，检察机关在查明事实的基础上，可以制发检察建议以促进行政机关改进工作方式，依法行政。对人的建议主要是指检察机关可以建议行政机关更换执法人员，或建议其所在单位、纪检监察部门对违法、违纪但尚不构成犯罪的的行政执法人员作出一定的党纪、政纪处分。①由于相关单位改进工作方式、对相关人员进行人事处理，更多的体现是其本单位内部管理工作，故检察机关不宜过多介入，而检察建议的运用往往能起到较为适当的效果。