行政执法检察监督工作研究引言

　　一、引 言

　　（一）研究缘起

　　行政执法不仅是行政机关最频繁、最主要的公务活动，也是整个国家机关最频繁、最主要的公务活动。可以说，国家机关的绝大部分公务活动，都属于行政执法活动。①行政执法涉及到每个公民生活的方方面面，行政机关能否严格依法行政、规范执法，将直接影响当事人的切身利益，甚至关系到法律的尊严和权威。但是，从行政执法的现状来看，对权力的行使尚缺乏有效的规制。在缺少有效监督制约措施的情况下，行政权力滥用或行政主体失职、渎职的现象仍然大量存在，影响了国家法律的统一正确实施，往往容易给国家、社会公共利益或行政相对人已经其他利害关系人的合法权益造成侵害。事实上，从媒体屡屡曝光的“临时工执法”、“钓鱼执法”、“暴力执法”

　　事件，再到一系列重大责任事故、食品安全隐患问题的发生，其背后折射出的往往是行政主体的各类违法行为。由于我国目前正处于经济社会发展的转型期，行政机关现有的机构设置、管理模式和执法手段还不能完全适应社会发展的形势和需求，行政执法中存在的诸多问题亟待纠正和规范。健全完善行政执法监督制度，不仅是建立法治政府的前提和保障，也是社会主义法治建设所面临的一项重要课题。

　　检察机关是国家的法律监督机关，承担着保障法律正确实施，维护法制统一的的重要职责。检察机关是否有权对行政执法活动实施法律监督，检察机关的监督在行政执法监督体系中的作用、地位如何，制度如何设置等等这些问题，都是当前检察理论和实务界所必须认真思考和面对的。笔者认为，我国《宪法》将检察机关定位于国家的专门法律监督机关，不仅有权对审判活动进行监督，同时也应当对对行政权的运作、行使履行监督职责。作为专门机关的监督，行政执法检察监督与其他监督模式相比，有着更高的法律效力和专业水准，检察机关对行政执法活动的监督，有利于促进行政机关依法履行职责，进一步完善执法程序，规范和约束自由裁量权，确保各项法律、法规能够得到正确实施和严格遵守。②建立健全行政执法检察监督制度，是优化检察权配置，推进司法体制改革的重要任务，同时也是深入推进依法治国和社会主义法治建设的必然要求。但是，当前法律、法规对检察机关如何开展行政执法检察监督仍然缺少具体而明确的规定，实践中面临法律依据欠缺的尴尬。近年来，一些地方检察机关针对行政执法活动的监督进行了有益的探索，但这些创新举措的实际运行情况如何，实践中存在哪些问题和挑战，对行政执法检察监督的未来有哪些建议和展望，关于这些问题的研究都有待进一步深入。

　　（二）研究现状

　　检察机关是宪法明确规定的法律监督机关，但长期以来，检察机关履行法律监督职责的范畴基本上局限在诉讼监督领域，对行政权特别是行政执法活动的监督相对滞后，主要面临监督意识不够、法律依据不足、监督手段局限等现实问题的制约。近年来，随着依法行政和法治政府建设的深入推进，检察机关如何对行政执法活动实施法律监督，正逐步成为理论和实务界关注的热点，对行政执法检察监督的探索、研究方面的论述不断丰富。

　　田凯在《关于行政检察工作的几点思考》中，首先对开展行政执法检察监督的必要性进行了分析，一是通过受理群众反映行政执法活动中的问题，通过诉讼或其他监督手段进行监督，有利于化解社会矛盾，减少不和谐因素，二是开展行政检察工作，是对检察机关宪法定位的回归；三是开展行政检察工作是检察机关未来的发展方向。同时，作者注重从实际情况出发，指出开展行政执法检察监督既要突破检察机关传统“诉讼监督”的思维定式，同时也要防止不切实际的“贪大求全”,初步阐述了行政执法检察监督的理论基础、现实意义和实施过程中需要重视的相关问题。①黄辉明、桂万先在《我国检察权的职能拓展-基于宪法定位与现实落差的视角》中，通过对我国检察机关宪法定位的论述，指出我国检察权不同于西方国家检察权的制度模式，是独立于行政权和审判权的“第三种权力”,而我国检察权的宪法定位与现实还存在较大的落差，对行政权力的监督缺位，导致不能有效预防和控制行政权的滥用。在监督方式上，作者认为应当赋予检察机关履行非讼行政监督职能和提起公益诉讼的主体资格，真正落实检察权的宪法定位，有效促进依法行政。②王晓、任文松在《多维度视角下的行政执法检察监督制度》中，分别从历史和现实的视角对行政执法检察监督的发展历程、构建行政执法检察监督制度的价值进行了论述，建国之初我国以前苏联为蓝本的检察制度，赋予检察机关“一般监督”职权，其中也包括对行政执法活动的检察监督权。当前，对行政执法机关的监督主要有权力机关的监督、行政机关自身内部监督和行政诉讼等途径，作者对现有的监督模式进行了比较分析，指出其存在的局限性和存在问题，认为应当通过完善立法，建立行政执法行为的检察监督制度。①杜睿哲、赵潇在《行政执法检察监督：理念、路径与规范》中，对行政执法检察监督相关理念进行了分析和论述，指出法律监督权是我国检察权的本质属性和核心职能，而将检察权等同于公诉权，或者认为以公诉权为核心构建检察制度的观点，偏离了我国检察机关的宪法地位及其本质属性，对行政权的检察监督符合我国宪政体制的安排。在监督方式上，要实现从监督审判权到监督审判权与行政权并重，对行政权的监督，要从间接监督转变为间接与直接相结合，强化对行政执法活动本身的监督力度。同时，作者对行政执法检察制度的构建分别从修改《检察院组织法》、明确行政监督重点领域，构建多元化监督方式体系提出了相关建议。②夏黎阳在《行政执法检察监督与社会管理创新问题研究》中，对行政执法检察监督在检察机关强化履职职责，参与社会管理创新中的职责职能定位、监督的对象等问题进行了探讨，行政执法检察监督旨在加强对具体行政行为的监督，应积极运用检察建议、纠正违法通知书等多种监督方式予以实施，同时，对行政执法活动的检察监督，有利于发现渎职侵权犯罪案件线索，有利于进一步完善行政执法与刑事司法相衔接。③姚来燕在《关于行政执法检察监督的立法设想》中，对如何构建行政执法检察监督相关法律制度进行了研究，主张以立法的形式确立检察机关对行政执法行为的监督权，并赋予检察机关对行政行为的审查权、建议权、重大程序参与权和调查取证权等，区分一般和重点监督对象，重点对行政行为合法性进行审查，并提出了相关可操作性的规范建议。④随着对行政执法监督理论研究的不断深入，在实践中各地检察机关对行政执法检察监督工作先后进行了一些积极的探索和研究。广州市人民检察院课题组在《论我国行政执法检察监督制度的构建》中，建议将普通行政管理行为、刑事案件侦查行为、刑罚执行行为等共同纳入行政执法检察监督的范畴，在监督方式上建立行政公益诉讼制度，并设置必要前置程序，为今后相关制度的建立与完善进行了较为系统的论证。①在实务探索领域，近年来一些地方检察机关先后探索开展对行政执法活动的检察监督工作，有的先后制定了部分制度或规范性文件。其中，比较有代表性的是山东省检察机关在前期基层试点的基础上，于2014年6 月出台的《山东省检察机关行政执法检察监督工作规范（试行）》，对行政执法检察监督的相关概念进行了明确，同时对行政执法监督案件的受理范围、管辖权限、办理流程等进行了较为具体的规定，在监督手段上以检察建议为主。这是我国目前首部由省级检察机关制定的行政执法检察监督制度规范，具有“先试先行”的典范意义。②目前，理论界对行政执法检察监督的研究正逐步形成一定共识，即我国检察机关作为专门法律监督机关，对行政执法权实施监督具有其正当性与合理性。但这些研究大多局限于“应然”的理论层面，来自基层检察监督工作一线的实证分析相对较少，对当前行政执法检察工作面临的问题与现实困境、如何探索完善相关制度和保障措施等研究还不够深入。只有进一步结合检察工作实践，才能更好地把握行政执法检察监督工作开展的方向，为健全完善中国特色的检察机关法律监督体系，推进社会主义法治建设提供更多有建设性的参考意见和建议。

　　（三）研究思路、方法及创新

　　笔者首先从检察权的基本理论出发，对行政执法检察监督的正当性进行解析，侧重于对其合宪性基础的论证，以及分析行政执法检察监督在检察权体系中的地位，运用对比的方式，对检察监督相对于其他行政执法监督方式的优势进行研究，为行政执法检察监督提供必要的理论依据。坚持理论联系实际的研究方式，对近年来各地检察机关在行政执法监督中的实践探索、经验做法进行系统梳理和分析，特别是结合本单位近年来开展行政执法检察监督的实际情况，进行实地调查研究。通过查阅相关案件资料、与案件承办人进行座谈、参与个案监督工作等途径，详实了解基层检察机关开展行政执法检察监督工作的生态情况，掌握第一手资料，进而对存在的问题与不足予以具体分析，并就行政执法检察监督工作的发展与完善提出展望。

　　从资料收集和实地调查的情况来看，行政机关怠于履行职责，或在具体行政执法行为中存在违法不当情形仍然广泛存在。其中，安全生产监督、环境保护等部门不及时依法履职等“不作为”现象较为突出，而一些行政机关则存在越权执法等“乱作为”问题，往往容易给行政相对人或其他利害关系人权益造成损失。近年来，检察机关主动加强对相关领域执法活动的监督，取得了一定的进展和成绩，但仍然存在监督对象面广量大、监督力量薄弱、监督手段刚性不足等现实问题。笔者针对当前行政执法检察监督在理论和实践中面临的主要问题，提出了关于加强行政执法检察监督的具体建议，以期构建较为完善的行政执法检察体系，从而更好地解决行政执法检察工作面临的相关难题，进而更好地完善这一制度。