行政执法检察监督的运作现状

　　三、行政执法检察监督的运作现状

　　近年来，不少地区检察机关在加强法律监督，延伸检察触角的实践中，积极探索开展对行政执法活动的检察监督，积累了一定有价值的经验做法，同时也反映出这项工作中还存在一定的问题与不足，需要进一步研究和探索。

　　（一）行政执法检察监督现状概述

　　1. 制度层面的探索

　　虽然行政执法检察监督在法律层面上仍然缺少具体明确的规定，但近年来一些地方检察机关依据宪法、法律、行政法规及司法解释的相关规定，在制度规范建设进行了积极的探索尝试。

　　一是试行制定监督实施办法。从当前各地检察机关制定、试行的相关制度规范来看，有的是检察机关单独制定实施办法，有的则是在地方党委、人大、政府的支持下，与相关执法部门联合出台行政执法检察监督的相关规则。在检察机关制定的规范性文件中，较早实施并具有典型意义的是2004年广东省珠海市检察院制定的《法律监督工作实施细则》，《细则》将检察机关对行政执法活动的监督方式规定为教育、建议、纠正和移送四种。其中，对一般违法行为以法治教育为主；对情节较轻的提出要求改正的检察建议；对情节较重的发出责令纠正违法的通知书；对构成职务犯罪的移送侦查部门立案侦查。属于行政违法失职但不构成犯罪的行为，则由控告检察部门负责监督纠正。①此外，为了更好地拓展监督渠道、维护社会稳定，该院主动与信访部门建立联动工作机制，相互通报信访信息、移送信访案件、依法纠正违法失职行为，取得了积极的法律效果和社会效果。实践中，基层检察机关的实践探索，往往为上级检察机关制定相关制度规范提供了重要的基础依据。2011年3月，山东省人民检察院在全省10个基层院启动“行政执法检察”试点工作，在试点基础上，该院于2014年6月出台《山东省检察机关行政执法检察监督工作规范（试行）》，将行政主体在执法活动中存在违法行为，致使国家利益、社会公共利益或者利害关系人合法权益受到严重损害等情形明确为行政执法检察监督的对象，以提出检察建议为主要监督措施，同时在监督程序等方面作出了较为明确的规定，强化了规则的可操作性。①与此同时，一些检察机关在实施行政执法检察监督工作中，积极争取地方党政机关的支持，联合出台相关规范性文件。2011 年 3 月，宁夏回族自治区政府、检察院联合出台《宁夏回族自治区行政执法与检察监督工作相衔接的若干规定》，重点是对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的情况进行审查监督，同时明确了检察机关进行行政执法监督的法律文书类型，并将督促起诉作为监督行政执法机关履行职责的措施之一。该《规定》作为地方政府规章，其法律效力得到《立法法》的保证，这在全国至今尚为首例。②二是试行建立专门监督机构。目前，对行政执法活动的检察监督，一般仍然由民事行政检察部门承担。为了强化对行政执法活动的监督，提高监督的专门性，有的检察机关试行建立专门行政执法监督机构，以加强检察监督力量。如 2006 年 4 月，河南省南阳市编制委员会专门下发文件，同意在南阳市检察院设立行政执法监督办公室，与民事行政检察部门合署办公，负责对全市行政执法部门侵害公共利益的违法行为进行监督。南阳市下属县（市、区）检察院也相继成立了行政执法监督机构。“行政执法监督办公室”的成立，在社会上引起了良好的反响。邓州市检察院仅 2012 年上半年即通过“行政执法监督办公室”先后对 18 个行政执法单位、80 余起涉及民生的行政执法案件进行审查，对其中 16 件案件提出监督意见，为群众挽回经济损失 200余万元。③这种设置专门行政执法检察监督机构的做法被称为“南阳模式”,为其他地方检察机关加强行政执法检察监督，组建专门监督机构提供了借鉴意义。三是试行构建监督信息渠道。行政执法检察监督能否有效实施，关键在于能否及时发现查明行政机关的违法不当行为，这就要求检察机关必须及时掌握行政机关的执法动态。目前，各地检察机关与行政执法部门“两法衔接”信息共享平台正在建设推广之中，为检察机关掌握行政机关执法活动提供了重要渠道。但“两法衔接”工作大多局限于行政处罚与刑事司法相关联的领域，对行政机关的其他执法活动信息，还需要探索通过更多方式，全面拓展行政检察监督信息渠道。

　　在这一方面，不少检察机关都进行了有益的探索：有的检察机关与重点行政执法部门之间建立定期信息通报和工作联席会制度；有的检察机关要求相关行政执法部门及时整理相关行政执法决定、结论等书面、电子材料，定期抄送检察机关备案；有的检察机关将派员监督行政执法活动制度化、明确化，将事后监督变为事中监督，切实掌握行政执法活动的第一手信息；还有的检察机关与重点行业、热点部门和案件较多的行政执法机关联合出台监督协作制度。①也有的检察机关试行在重点行政部门设立检察官工作室，在列席相关执法活动的同时开展实时监督，进一步提高监督效率。

　　2. 运作层面的探索

　　从各地检察机关行政执法检察监督工作开展的实践情况来看，在具体监督手段上，主要有提出检察建议、开展督促起诉、介入行政执法活动等方式途径，分别在实践中发挥了一定的作用和成效。

　　其一是检察建议，在各地行政执法检察监督的实践中，检察建议是适用范围最广、运用频率最高的一种监督方式。2009 年 11 月 17 日，最高人民检察院颁布了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对全国检察机关运用检察建议作出了统一规定，同时加大对行政检察建议的推行力度。当前在行政执法检察监督工作中，检察机关针对行政主体存在违法、违规情形时，经常通过发出检察建议的形式，建议其纠正执法活动中的违法不当情形。检察建议在具体运用上有着较强的灵活性，既可以就个案监督发出检察建议，也可以就某类共性问题提出检察建议；既可以针对违法行政，也可以针对行政机关不作为的情形。在监督程序上，检察建议具有快速、简便、及时、针对性强等优势，因而成为当前行政执法检察监督工作中最主要的一种实施方式。在《山东省检察机关行政执法检察监督工作规范（试行）》中，检察建议甚至成为了除移送职务犯罪案件线索和移送党纪政纪处分以外“唯一”的监督手段。

　　其二是督促起诉，目前通过开展督促起诉，保护国有资产，监督某些行政执法机构履行职责也正在成为行政执法检察监督的措施之一。对于行政机关怠于行使职权，或由于其不作为导致国有资产流失，由于种种原因实施行政手段不能有效保护国家财产的情况，检察机关可以根据实际情况，对行政机关提供法律支持，必要时可督促其通过诉讼途径，及时维护公共利益。②据统计，浙江省检察机关 2004 年至 2009 年期间，先后办理督促起诉案件 1500 余件，为国家挽回国有资产共计约 17 亿元，而其中60%至 70%的案件出现在土地出让领域。①针对特殊行政领域开展督促起诉，既是充分履行了检察机关的法律监督，同时也体现检察监督工作的多样性和实效性。

　　其三是检察机关主动介入或列席相关行政执法活动，这种监督方式一般带有“事中监督”的性质。以全国较早试点行政执法检察监督工作的山东省部分基层检察院为例：招远市检察院注重加大对民生领域行政执法监督力度，对群众举报和社会关注的食品安全、农资经营等攸关民生的问题，该院与工商、技术监督、食品药品监督等部门密切配合，先后开展各类联合执法活动 6 次，解决问题 31 个，切实加大了行政执法的力度和效果②；夏津县检察院在县政务服务中心设立了行政执法检察监督办公室，重点对行政审批、行政收费等执法行为开展同步检察监督。③检察机关介入相关执法活动，有利于更好地督促行政机关依法履行职责，避免发生违法行政或行政不作为等情形。

　　此外，江苏省启东市检察院 2010 年以来试行行政审判“特别旁听人”制度，对当地有较大影响的行政案件或当事人申请检察机关派员旁听，检察院经审查后认为需要旁听的行政案件，在法庭设“特别旁听人”席位，由检察机关派员旁听。④检察官既不干预法庭审理，也不当庭发表意见，但负责对庭审情况做好记录，通过以“特别旁听人”这一方式出席行政审判活动，可以从诉讼中发现行政机关可能存在的违法违规问题，并适时提出监督意见。这一做法有利于检察机关更好地履行对行政审判活动和诉讼所涉行政执法活动的监督职能，目前已被一些地区检察机关所借鉴。

　　（二）行政执法检察监督的实证研究--以泰州市姜堰区检察院为例

　　对于大多数检察机关来说，行政执法检察监督仍然还是一个较为生疏的概念。长期以来，检察机关的工作重心主要放在对刑事案件的诉讼监督上，而对行政权的检察监督，则是近年来才逐渐被得到重视。以笔者所在的江苏省泰州市姜堰区人民检察院为例，该院行政执法检察监督起步较晚、业务体量较小，但相关工作进展较快，实践中也取得了一定的成效，其在行政执法检察监督领域的工作开展情况，具有一定的代表性和典型意义。

　　1. 基本情况

　　姜堰区检察院于 2013 年初试行对行政执法活动开展检察监督，在近两年的时间内，先后办理行政执法检察监督案件 13 件，其中 2013 年办理 4 件，2014 年以来已办理 9 件；在监督方式上，均为向被监督单位提出书面检察建议，检察建议的回复率和被采纳率均为 100%.在借鉴其他地区检察机关经验做法的基础上，试行了派员列席重要执法活动和行政审判“派出检察员参与诉讼”等相关工作制度。

　　2. 监督程序的启动

　　姜堰区检察院在行政执法检察监督实践中，积极探索拓展案件信息来源，在已办理的 13 件行政执法监督案件中，监督线索来自受理群众举报 7 件，占到了总数的 50%以上，本院反渎部门移交 2 件，结合其他案件办理发现监督线索 3 件，同时从列席行政诉讼案件审理活动中，发现监督线索 1 件。

　　由于行政执法活动往往与群众切身利益相关，因此群众的控告、申诉和举报在开展行政执法检察监督工作中有着十分重要的意义。其中，尽管部分监督线索的直接指向是举报行政机关工作人员涉嫌渎职，经审查尚不构成犯罪，但在行政执法过程中存在违法情形的，由民行检察部门对相关部门提出检察建议。在前期召开工作联席会的基础上，该院先后 20 多次派员列席安全生产事故调查、食品药品市场检查以及环境污染事件调查处理等重大行政执法活动。与法院会签“派出检察员参与诉讼”实施办法，针对涉及重要民生领域，舆论关注度高、社会影响较大的行政案件，由检察机关派员旁听庭审，庭审结束后列席案件评议。通过列席刑事执法和行政诉讼活动，针对从中发现的行政机关违法问题并据此提出监督意见，也正在逐步成为启动监督程序的重要途径。