行政执法检察监督的正当性解析

　　二、行政执法检察监督的正当性解析

　　行政执法检察监督，是指人民检察院根据法律规定，对国家和地方各级行政主体的执法行为所实施的监督。我国《宪法》第129条规定，“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”.在我国“一府两院”的政体架构下，检察机关承担着保障法律正确实施、维护法制统一的重要职责，而法律监督始终是检察权的本质属性和核心职能。①检察机关对行政执法活动实施法律监督，有利于促进行政主体依法履行职责，进一步完善执法程序，确保各项法律、法规能够得到正确实施和严格遵守。建立健全行政执法检察监督体系，符合优化检察权配置的价值取向，同时也是深入推进“依法治国”和社会主义法治建设的必然要求.

　　（一）行政执法检察监督的合宪性分析

　　1. 我国检察权的宪法定位

　　检察机关是否有权对行政执法活动实施监督？要回答这个问题，必须追根溯源，对我国检察权的宪法定位进行再认识。长期以来，理论界对我国检察机关的本质属性存在一定的争议，分别形成了行政权说、司法权说、行政和司法双重属性说和法律监督权说。②我们认为，尽管现代检察制度起源于西方国家，但不能简单地将我国检察制度与西方检察制度进行类比。近代以来西方国家检察权的产生、发展，与“三权分立”体系的确立密切相关。在大陆法系和英美法系，分别以司法控权和公诉为核心，建立了两种不同模式的检察制度。这两种模式虽然有着很多的不同之处，但在西方国家检察权一般都定位于行政权。而在我国人大领导下的“一府两院”政体中，检察机关是独立于行政机关和审判机关的法律监督机关，检察权成为与行政权、审判权并立的一种公权力，承担着对行政权和审判权的双重监督职能，并共同对人大立法权负责。③从我国政体来看，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在人民代表大会之下，设置了行政机关、审判机关和检察机关。在我国，立法权处于最高的法律地位，其他权力由其产生并对其负责。《宪法》第131条同时规定，人民检察院依照法律独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。从理论上讲，检察机关在宪法意义上是与行政机关、审判机关相平行的权力分支，检察机关存在的意义，绝不应当仅仅局限于刑事司法领域或诉讼监督领域。从我国宪法的相关规定来看，确立和完善行政执法检察监督制度符合宪法对国家权力体系的安排。①检察机关恢复重建30多年来，其自身定位、职责范围不断进行调整，但与其宪政地位还存在一定的差距，检察机关法律监督工作的成效与影响，尚不能完全满足人民群众对公平正义的期待。其中重要的原因之一，就是目前检察机关的“法律监督权”

　　尚不完善，检察机关对与群众生活关系最为密切，同时也最容易滥用权力的行政执法领域的监督长期处于空白，而行政权自身的扩张性等特点，决定了其应当受到强有力的监督措施。而作为国家专门的法律监督机关，对行政权实施监督无疑是完全符合《宪法》本意和宪政精神的。②2. 行政执法检察监督的现行依据。

　　尽管我国现有法律、法规对行政执法检察监督并没有作出统一、具体的规定，但这并不意味检察机关开展行政执法监督就是完全“于法无据”的。事实上，从我国宪法到相关法律、行政法规等分别对行政执法检察监督提供了一定的规范依据。尽管这些条款分别散见于不同的法律、法规之中，有的尚待进一步改进、完善，但毫无疑问的是，这些制度规范均为行政执法检察监督的实施提供了重要依据和积极的指导意义。

　　首先，正如前文所述，我国《宪法》确立了检察机关作为专门法律监督机关的宪政地位，同时规定了法律监督权是我国国家权力的一项重要内容。检察机关承担国家的法律监督职能，有权对国家法律实施的各个领域实施监督。宪法具有最高的法律效力，其关于检察机关的地位规定，为行政执法检察监督制度的构建提供了根本法上的坚实依据。

　　其次，根据我国《刑法》、《刑事诉讼法》等规定，检察机关有权查处行政执法人员的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪。尽管职务犯罪侦查活动本身属于刑事司法工作的范畴，但检察机关调查、追究行政执法人员职务犯罪的活动，本身对相关单位和人员的行政执法活动就是一种强有力的监督。在实践中，检察机关针对发现行政机关及其工作人员存在违法行政、怠于履行职责等情形，但尚不构成犯罪的，有的就是通过提出检察建议等方式提出监督意见，促使行政机关予以纠正，这已经成为开展行政执法检察监督工作的重要内容之一。

　　此外，针对行政执法中常见的“以罚代刑”、不移送涉嫌犯罪案件等问题，2001年国务院、最高人民检察院分别制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确规定当发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权实施监督。①2004年最高人民检察院、公安部等联合颁布《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，为确保刑事司法与行政执法之间的衔接机制有效运行提出了具体要求，在一定意义上确立了检察机关监督行政执法行为的文本依据。②而2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，而实践中检察建议已经成为人民检察院向行政执法机关提出监督意见的重要方式之一。

　　由此可见，上述规范构成了目前我国检察机关对行政执法实施检察监督的法律依据，无论从“应然”还是从“实然”的角度出发，我们都无法否认检察机关有权对行政执法活动实施监督。但显而易见的是，关于行政检察工作的具体法律、法规仍然欠缺，现有的相关规范往往侧重与原则性内容，至于如何具体实施相关工作，仍然缺少程序性、制度性规定，对行政执法检察监督工作实践带来了一定的困难。

　　3. 行政执法检察监督的社会基础

　　党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”的要求。

　　而党的十八大报告更是将全面推进依法治国确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，对加快建设社会主义法治国家作了重要部署。2010年5月，最高人民检察院副检察长姜建初同志在浙江调研时强调：“在深入推进社会管理创新的大背景下，检察机关应该加强对行政执法的监督，促进建立法治政府，实现阳光政务。积极研究诉讼之前、诉讼之外的监督，以及对行政执法、行政执行的监督。”①随着时代的发展、法治的进步，我国检察机关的权能也在逐步趋向完善，更多地广泛介入社会生活的方方面面，正在由单一的公诉机关发展为其他公权力的制约力量和公民权益的保障机关。检察机关的职能不仅应当体现在惩罚、威慑、禁止等方面，而且还应体现在监督、促进、引导等方面。和谐的社会秩序离不开检察机关的规范作用，公平的经济秩序离不开检察机关的调整功能，民主的法治环境离不开检察机关的平衡机制。而检察机关作为国家法律监督机关，对行政执法活动实施有效监督，有利于促进行政机关进一步依法行政，推动我国法治政府建设与行政法治的实现。近三十年来，我国社会法治建设进程不断提速，公民意识、市民社会力量得到显着加强，但还远没有达到能够与行政权相互监督、相互制约的程度。②不少行政行为相对人在面对行政机关执法活动时，仍然只是习惯性地服从与认可，即使在权益受到侵害时，也很少会运用法律武器保护自己。因此，检察机关作为国家的法律监督机关，更应当积极加强对行政执法权的监督，唤醒“沉睡的权利”,更好地维护社会秩序和当事人合法权益。