行政首长出庭应诉制度应用研究

　　中文摘要
　　
　　行政首长出庭应诉是指公民、法人或者其他组织依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政主体的法定代表人、或者是主持单位全面工作的负责人、或者是分管具体事务的负责人出庭应诉的一项诉讼活动。化解行政诉讼纠纷、树立法治政府形象、维护社会和谐稳定已经成为行政审判工作的重要使命。当前，大力推行行政首长出庭应诉制度，对于满足人民群众合理诉求、实质性解决行政争议、优化行政审判环境等方面具有重要的推进作用。因此，法律实务界和学术界都把行政首长出庭应诉制度当作是破解当前行政审判工作难题的重要突破口。然而，要让行政首长出庭应诉制度的理论基础更加坚实，运行机制更加完善，使其成为一项比较成熟稳定的行政诉讼制度，仍然需要对行政首长出庭应诉制度的现状做出清醒的认识，并进行客观全面的分析。

　　目前，行政首长出庭应诉制度在理论和实践层面均存在诸多问题。要求行政首长出庭应诉的法律依据不足，现有的立法还不完善。该制度主要由最高人民法院和国务院通过制定文件进行推动。而地方人大或政府出台的行政首长出庭应诉方面的文本规定比较混乱，出庭首长界定不明，出庭案件类型冲突明显，出庭要求不明确，不出庭责任也比较模糊。行政首长出庭应诉制度在具体实践过程中，行政首长出庭应诉率较低，各地发展很不平衡，一把手出庭甚少，即便出庭，发言者少、作秀者多。出现上述问题的主要原因是：行政首长出庭缺乏强制性规范，出庭具有随意性；行政首长具体行政事务较多，没有时间和精力顾及出庭应诉工作；受理行政案件的人民法院相对于作为被告的行政机关比较弱势，无权强制其相关负责人出庭应诉。

　　为了进一步满足行政审判工作的实践需要，众多法学专家学者对行政首长出庭应诉制度进行了大量研究，争议主要表现在行政首长出庭应诉制度的合法性、行政首长的出庭模式、行政首长出庭对司法独立和行政效率的影响等方面。行政首长出庭应诉制度的价值得到普遍认可，行政首长出庭应诉是维护法律尊严和司法权威的需要，是提高政府依法行政水平的需要，是及时有效化解行政争议的需要。推行行政首长出庭应诉制度不但必要，在现阶段也是可行的。把行政首长出庭应诉制度的理论基础定位于行政首长责任制，因为行政首长作为被诉具体行政行为的知情者、行政纠纷源头预防的责任者、行政争议实质性化解的决断者，在本单位成为被告的情况下，行政首长有责任、有义务出庭应诉。行政首长出庭应诉制度已经在实践中取得了良好的法律效果和社会效果，得到公众的广泛支持。

　　相对我国，西方法治国家的司法较为独立，行政首长是否出庭应诉并不影响行政诉讼案件的独立公正高效解决。然而，我国法治化进程不是很高，司法独立性相对存在差距，行政争议能否依法立案、行政案件能否独立审理、行政判决能否顺利执行等都与被诉行政机关的负责人有着极大的关系。越来越多的地方党委政府逐渐认识到行政首长出庭应诉制度所具有的重要价值，大都以制定规范性文件的形式推动行政首长出庭应诉工作。但是，要使行政首长出庭应诉工作具备完善的制度体系，需要全国人大或其常务委员会修订行政诉讼法时，从法律的层面对此加以规定；需要最高人民法院或国务院出台司法解释或行政法规界定出庭行政首长层级和案件范围；需要地方政府和法院出台规范性文件或采取多种措施完善配套制度；需要新闻媒体强化宣传优化外部司法环境。总之，构建行政首长出庭应诉制度是一个庞大的体系工程，需要立法、行政、司法机关和社会舆论的共同努力。

　　关键词：行政首长；出庭应诉；行政诉讼　　
　　
　　目 录
　　
　　引 言……1
　　（一）研究缘起……1
　　（二）研究现状……2
　　（三）研究思路、方法与创新……2
　　
　　一、行政首长出庭应诉制度的实践运作……4
　　（一）行政首长出庭应诉制度的运作概况……4
　　（二）行政首长出庭应诉制度的“海安样本”……5
　　（三）行政首长出庭应诉制度法律地位之变迁……6
　　（四）行政首长出庭应诉制度运作中的问题……8
　　1. 文本混杂……8
　　2. 实践困境……9
　　
　　二、行政首长出庭应诉制度的争议……13
　　（一）实践争议……13
　　1. 行政机关视角……13
　　2. 法院视角……14
　　3. 社会舆论视角……14
　　（二）理论争议……15
　　1. 合法性审视……15
　　2. 合理性审视……15
　　
　　三、行政首长出庭应诉制度的发展构想……17
　　（一）修法进程中的争议……17
　　1. 行政诉讼法修正案（草案）……17
　　2. 行政诉讼法修改二审……18
　　3. 行政诉讼法修改终审……19
　　（二）行政首长出庭应诉制度的匹配机制……21
　　1. 完善立法……21
　　2. 行政首长出庭应诉制度的保障机制……22
　　
　　四、结 语……25
　　参考文献……26
　　致 谢……29