行政首长出庭应诉制度的发展构想

　　三、行政首长出庭应诉制度的发展构想

　　（一）修法进程中的争议

　　1. 行政诉讼法修正案（草案）

　　2013 年 12 月 23 日在北京举行的十二届全国人大常委会第六次会议，开始审议行政诉讼法修正案草案。这部专门解决行政争议的法律，1990 年 10 月 1 日起正式实施，由此开启了中国“民告官”的历史。全国人大常委会法工委副主任信春鹰受委员长会议委托，作关于行政诉讼法修正案草案的说明时指出，人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈，有必要对这部法律进行修改完善。

　　行政诉讼面临的“三难”中，最突出的是法院立案难。公民、法人或者其它组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。

　　对此，全国人大常委会法工委建议从 5 个方面完善对当事人的诉权保护：一是明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利，增加规定，行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，被诉行政机关应当依法应诉；二是扩大受案范围，草案将行政机关侵犯公民、法人或者其它组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围；三是明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权；四是强化受理程序约束；五是明确人民法院的相应责任。

　　为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，草案建议增加规定：高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。

　　当前，行政机关不执行法院判决的问题仍较为突出，为此，全国人大常委会法工委在草案中增加规定：拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告；此外，行政诉讼法修正案草案还就对规范性文件的附带审查、完善判决形式、增加简易程序、加强人民检察院对行政诉讼的监督等问题作出了相应修改。

　　2. 行政诉讼法修改二审

　　2014年8月25日至31日，十二届全国人大常委会第十次会议二次审议了行政诉讼法修正案草案（下称二审稿）。一些常委会委员及专家认为，草案二审稿进一步完善了行政诉讼程序，尤其是取消具体行政行为与抽象行政行为的分类、明确复议案件的被告、规定法院对“明显不当”行政行为的撤销权、强化审判监督等，使得相关规范内容更加明确，程序更加公正，针对性、可操作性和解决行政争议的功能进一步增强。

　　二审稿最大的一个亮点是，将现行行政诉讼法中对“具体行政行为”可提起行政诉讼，修改为“行政行为”.外界普遍认为，这一修改将让“民告官”更易立案。按照现行行政诉讼法，公民可就行政机关的具体行政行为提起诉讼，不能就行政机关的抽象行政行为提起诉讼，包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，都被划为行政诉讼的“禁区”,使得大量由行政行为引发的纠纷不能顺利进入司法程序。行政诉讼法实施不久，抽象行政行为不可诉的矛盾就凸显出来，要求修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入可诉范围，一直是社会舆论的强劲吁求。一些法学家认为，此次二审稿将抽象行政行为可诉写入行政诉讼法修正案草案，成为行政诉讼法首次修法的一个重大成果。行政诉讼法的修改有一个非常重要的问题，即可诉范围。过去大家通俗地说行政诉讼法就是民告官的法，但什么可以告，什么不可以告，一定要明确界定。将“具体行政行为”改为“行政行为”的意义有两点：其一，可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审、对行政合同案件的受理等；其二，可为今后具体法律法规扩大行政诉讼受案范围提供依据，在立法机关认为条件成熟时，随时可将任何行政行为纳入行政诉讼受案范围，而不受“具体行政行为”的限制。

　　行政诉讼法实施以来，在很多地方还存在“民告官却见不到官”的现象。有统计表明，全国发生的行政诉讼案件中，行政首长作为法定代表人出庭应诉的比例不到千分之二。一些专家认为，行政机关主要负责人出庭应诉应当是一条刚性的法律原则。

　　此次二审稿在吸纳各方意见的基础上规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”据全国人大常委会法工委相关负责人介绍，这一增改是为了将一些地方推行且效果较好的“行政首长出庭应诉制”作为法律规定下来，既有利于解决行政争议，也可增强行政机关负责人依法行政的意识。在规定此条文时，既考虑到行政机关负责人对具体事务有决定权，由其直接出庭对解决纠纷效果较好，也考虑到机关负责人往往事务繁多，不一定能保证出庭，因此补充了“可以委托相应的工作人员出庭”的条款。

　　3. 行政诉讼法修改终审

　　2014 年 11 月 1 日，全国人大常委会表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，国家主席***签署第 15 号主席令予以公布。这是《行政诉讼法》自 1989 年制定后作出的首次修改，将于 2015 年 5 月 1 日起实施。

　　（1）受案范围扩大。将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等行政行为纳入了受案范围。经过 20 多年的实践，对公民权利的保护已经不仅仅限于人身权和财产权，权利范围在单行法中不断扩大。扩大受案范围是总体趋势，进一步明确列举可诉具体行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。

　　（2）行政机关不得干预、阻碍法院立案。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。把这个要求写进来，体现了在行政诉讼中对法院独立行使审判权的保障。这是四中全会精神在行政诉讼法修改中的一个重要体现和具体化。要让这一规定得到真正的落实，我们期待下一步还会有更具体的制度来配套完善，使之具体化。

　　（3）可口头起诉。起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉。这一规定方便了当事人行使诉权。很多文化程度不高的老百姓更希望采用口头方式起诉。这种做法在实践中操作性较强。但不论是口头还是书面，起诉都要符合条件，如有明确被告、基本事实等。

　　（4）应当登记立案。法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。这样做减少了对原告起诉的阻碍，以前立案很大程度上是实体审查，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断。新规定同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导。虽然会给法院增加工作量，但这是对当事人诉权的一种保护。

　　（5）起诉期限延长到“六个月”.直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。修改后的行政诉讼法延长了公民、法人和其它组织作为原告的起诉期限，由现行的行政诉讼法当中的三个月延长到了六个月，并且对一些特殊情况，都作了比较明确的规定。这样就可以给原告更多的时间来提起诉讼。

　　（6）行政首长出庭。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。修改后的法律把行政机关负责人应当出庭应诉，放到了非常重要的位置。这也是特别强调，老百姓告官要见官。虽然由谁到法院去应诉，并不是一个非常核心的问题，但是通过这种行政首长出庭应诉的方式，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。

　　（7）可跨区域管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。行政审判面临的症结性问题就是行政的干预。一些基层法院人、财、物受制于地方和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改在很大程度上可以解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响，从体制层面给行政审判注入了一剂十分有效的“强心针”.