养老保险缴费争议法律救济制度沿革与现状分析(2)

　　从法律条文所传达出的意图来看，个人对养老保险缴费争议在民事司法救济和行政救济途径上具有选择权。

　　不难看出，首先《解释三》和《社会保险法》对养老保险缴费争议法律救济的规定是存在冲突的，前者缩小了公民养老保险缴费争议可以寻求民事司法救济的范围，变相限制了公民的救济选择权和救济选择路径。其次，从立法层次上看，2010 年 9 月施行的《解释三》是最高院的司法解释，而 2011 年施行的《社会保险法》是全国人大常委会颁布的，前者属于法律渊源中的其他渊源，后者属于基本法律，后者的立法层次要高于前者，后者颁布也晚于前者。因此，无论从“后法优于前法”还是“下位法不得与上位法冲突”的法理角度理解，《解释三》的规定都是有所欠缺的。再次，笔者认为对于法院系统受理案件的范围不能由法院系统来规定，至少从立法层次上也应当由全国人大或者人大常委会通过基本法律的形式予以确认，而非由司法解释来规定和限制。更何况不受理的规定本身是限制受理范围而非扩大受理范围，是不利于当事人的，是限制了当事人的诉权，更应当在立法层次上予以体现其慎重性和严肃性。

　　另外在《社会保险法》施行后，全国人大常委会法制工作委员会行政法室随即于 2010 年 11 月编写、出版了《中华人民共和国社会保险法解读》。该书认为因用人单位不为职工缴纳社会保险所产生的争议属于劳动争议，法院应当受理。

　　虽然该书并非立法解释，没有法律效力，但我们从中也不难看出，立法部门对于养老保险缴费争议是否纳入民事争议诉讼范围本身也是存在分歧的。

　　（三）各地法院理解不同

　　司法实践中，很长一段时间各地法院对养老保险缴费争议案件能否立案受理的问题理解不一，由此造成不同地方的法院对相同类型案件判决结果不同，这一定程度上也对司法的权威性产生了不小的影响。如在杨保安诉周口市电器开关厂偿还养老保险费纠纷案中，法院支持劳动者要求用人单位承担不缴纳养老保险费的民事责任；而在高柏秀与中山大学肿瘤防治中心养老保险费纠纷上诉案中，一、二审法院均以用人单位已经办理社会保险登记并为劳动者办理养老保险参保手续为由驳回劳动者的起诉。

　　上述两个案例本质上存在相似性，即行为都是用人单位违反法律规定的养老保险缴费义务，侵害了劳动者的合法权益，但不同法院的判案结果截然相反。

　　诸如此类的判例不胜枚举，法院对绝大多数养老保险缴费争议案件采取一律驳回起诉的态度值得我们深思。案例二中法院判决理由是一旦用人单位为劳动者办理了养老保险，参加了社会保险统筹，劳动者的诉权即被行政行为隔断。但劳动者的诉权是否就因此而消失了呢？笔者认为答案是否定的。劳动者是养老保险账户的权益人，用人单位即使为其办理了参保手续，但之后发生未及时、足额缴纳养老保险费等情形与劳动者本身具有直接的利害关系，甚至会严重影响到劳动者的相关待遇和生活水平。

　　此外，尽管在养老保险缴费争议机制中现行立法的规定彰显了行政权力的作用，并且法院也因此大大降低了司法成本，减轻了审理此类案件的负担。但是这种做法导致实践中公民个人的维权手段十分单一，只能完全依赖行政主体的处理结果，如此做法客观上带来的风险是，如果劳动和社会保障行政部门不作为或者采取了行政处罚等具体行政行为并不能完全弥补个人的利益损失，而个人仅仅因为已经参加了社会统筹等原因而失去了自力救济的途径和方式，这显然是有失公允的。

　　二、程序问题

　　（一）当事人诉权受限

　　法谚云“有权利必有救济”.权利救济的方式虽然多种多样，但民事司法救济却是其中最权威，也是最根本的途径。权利的可诉性源于权利的可救济性，权利的可救济性具体体现在享有权利的主体有通过司法程序寻求救济的诉权。诉权在学界被定义为：当事人因民事权益受到侵害或者与他人发生争议，向依法设立的人民法院提起诉讼，并获得人民法院公正、及时审判的权利。

　　实践中劳动者诉权的实现往往对司法救济途径有着极大的依赖。正因为当前我国将养老保险缴费争议作为劳动争议案件来处理，而劳动争议案件又被作为民事争议案件中的一类来看待，具体在诉讼制度设置上就表现为我国民事诉讼法律对民事权利的可诉性是通过法院的受案范围来加以限制的。这就产生了一个问题，民事权利的可诉性从逻辑上应当是从民事权利本身的性质来判断当事人是否可以将其诉诸法院，所以民事权利的可诉范围根本着眼点是在于明确当事人权利主张受司法保护的范围，是以权利为本位的理念和定位；而法院规定的受案范围逻辑上是从国家审判机关的权力角度来界定法院权力所及范围，体现了带有浓厚的行政化色彩，体现了权力本位的理念。

　　实践中民事权利特别是养老保险权利的可诉范围与法院的受案范围往往存在不一致，通常情况都是法院的受案范围要比养老保险权利的可诉范围要小得多。这在我国的养老保险缴费争议诉讼领域表现得极为突出，法院是通过司法解释来列举养老保险缴费争议的诉讼受理范围，而对于没有被明确列举出来的案件类型，法院则不会作为劳动争议案件予以受理，如此，公民所享有的权利确实很难得到司法救济的保护。

　　基于此，笔者认为，由于司法“不告不理”的特点决定了司法的被动性，所以正确的逻辑关系是权利人享有的诉权是法院受案范围确定的正当性基础，即法院应当根据权利人的诉权来确定其受案范围，而非通过预先确定受案范围来限制权利人的诉权。因此，在完善我国养老保险缴费争议诉讼制度时一方面应当在立法上拓展养老保险缴费争议的概念范围，为个人寻求司法救济提供法律依据；另一方面应当进一步扩大法院养老保险缴费争议案件的受理范围，法院应当根据个人依法享有的权利和诉权来确定受案范围，并将尽可能多的养老保险缴费争议案件纳入法院的受案范围，为个人提供司法救济保障。

　　（二）行政救济手段不能完全替代司法救济

　　行政救济制度虽然是养老保险缴费争议救济的重要方式之一，但其并不能完全替代司法救济制度的作用和功能。行政救济制度虽然着重突出了用人单位缴纳养老保险义务的公法性，但是在具体行政救济程序中缺乏真正权利人即公民个人的参与，程序正义性价值作用有限。行政救济首先突出了社会的公益性，即养老保险基金所承载的公法性法益，其次才是救济当事人个人的权益，所以其功能强调明显的主次顺序。即使不考虑地方劳动和社会保障行政部门行政效能状况和渎职概率等因素，作出的最大化行政执法绩效的假设也必须关注该项制度对当事人个人权利的救济。而民事诉讼救济，不仅能够对上述行政执法职能顺序实现一定的矫正和补充，还因其具有独立价值和功能，可强制并约束用人单位同时向养老保险公法人和当事人个人履行法定义务，确保公民个人权益。在行政救济不力的情况下，更能凸显民事救济的必要性和独立性。

　　笔者认为，一方面，用人单位承担的养老保险缴费义务不仅仅是用人单位自身所承担的公法上的义务，公民个人可以向诸如劳动监察、社会保险经办机构等行政机关进行举报或投诉以此获得行政救济保障，同时也是用人单位所承担的私法义务。公民可以通过私法上的民事诉讼救济，契合养老保险权益的私权性。所以，行政救济制度无论从程序正义价值角度还是实际作用上都不能完全替代民事司法救济。另一方面，单纯行政救济手段并不具有救济功能上的圆满性。公民个人和用人单位的养老保险缴费争议法律关系中，单位承担较多的缴费比例和实际金额，单位通过代扣代缴的方式为职工缴纳社会保险费，所以主要的义务方应当是用人单位，即用人单位应当及时为公民办理养老保险参保缴费手续，建立养老保险缴费关系并且按时、足额地缴纳养老保险费等。若用人单位拒绝履行或履行该项义务的自觉性较差，由于现行救济制度规定公民只能寻求行政救济，由此造成行政管理、行政征缴成本较大，也极大地增加了行政机关的执法压力。而介入民事司法救济，既可以缓解劳动和社会保障行政机关的执法压力，又可以增加公民个人救济的程序选择权，则全方位地保障了公民的养老保险权益。

　　三、执行问题

　　（一）法院不执行《解释三》施行后，各地法院系统对养老保险缴费争议由实体诉讼请求不予受理延伸至对养老保险仲裁裁决执行请求的不予受理。以上海为例，上海市法院系统自 2011 年 1 月 1 日起将养老保险登记缴费争议不再列入受案范围的同时，明确不再执行养老缴费争议类的仲裁调解书、裁决书。但本市各级劳动仲裁机构仍继续受理社会保险缴费争议，由此造成裁审脱节的问题，也造成各类信访矛盾事件频发。上海市仲裁院因受制于后道法院对养老保险缴费争议的不受理，为减少裁审脱节的被动局面和不良社会影响，于 2014 年 7 月 1 日起规定本市各级仲裁机构也不再受理养老保险缴费争议，并引导当事人向劳动监察或社保征收机构投诉或举报。执行是当事人的权利得以实现的保障，因为法院不执行而造成仲裁机构不受理各类养老保险缴费争议案件，如此便更加限制了当事人寻求行政救济途径，也使得在实践中《社会保险法》第83条的规定成为一纸空文。

　　（二）行政执法的局限性各地法院和仲裁不再受理养老保险缴费纠纷案件之后，该类争议就被完全地、整体地移交至社保经办机构稽核处理。我国《社会保险稽核办法》第1条对“稽核”作了如下定义：稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查，而此处“核查”即是主动的行政行为。从司法救济化解为行政救济，虽然增加了行政机关的介入，由行政机关主动干预和处理，但和司法救济相比，缺乏直接性。很典型的例子就是单位拒绝为职工缴纳养老保险费，行政机关进行稽核处理，但单位仍然不予以缴费，个人对处理结果不满意的，则由个人提起行政诉讼或者行政机关移交法院强制执行。从程序上看救济时间跨度长，环节多，又涉及多部门的衔接处理，不利于劳动者养老保险权益的实现。