农村群体性事件的治理对策(2)

　　6.2.2 调整利益分配机制，切实维护农民利益

　　收入的提高，归根结底是获得更多的利益，要想进一步提高农民收入、让农民受益，除了加大新农村建设力度外，还应从调整利益分配机制入手，让广大农民真正从发展中获利。

　　第一，转变行政理念，加强服务型政府建设。进行农村利益分配机制调整，就是要调和在农村经济发展中各个利益群体之间的矛盾。政府部门应该转变行政理念，改变自身既是农村市场经济游戏规则的制定者，又是游戏参与者的双重身份，退出市场主体，减少行政手段对市场的干预，变经营为服务，积极行使服务型政府的职能。例如，在土地征收、房屋拆迁中，充分考虑农民意见，在具体的定价中，邀请第三方等独立机构参与定价评估，采取公开征求意见、召开听证会等形式，广泛听取各方面意见建议，科学决策，民主公开，切实保护农民利益。

　　第二，转变发展观念，进行科学规划。政府应该正确认识 GDP 增长与长远发展的关系，对于一些高污染、高能耗，或者产生大量废水、废气的产业，要慎重引进，在规划论证中严格依照国家法律法规，以人为本，科学规划，合理布局，同时在企业生产经营汇总，认真履行监督职责，保障好当地居民的身心健康和生活环境。

　　6.3 规范政府行为，切实保护农民在土地征用过程中的合法权益

　　土地征用制度和土地所有制是密不可分的，采取何种土地征用制度取决于各国的具体国情，绝不能照抄照搬，可以适当借鉴国外比较成熟的优秀做法，来完善我国的土地征用制度。但是，我国土地征用制度的改革还是要立足本国国情，从实际出发，不断完善土地征用相关法律，明确土地集体所有制的内涵，在法律的框架内对政府、集体组织、土地利用方和农户的地位重新界定，切实保护农民利益。

　　6.3.1 明确农民土地使用权的法律地位

　　国土资源部数据显示，我国目前人均耕地面积为 1.4 亩，仅占世界人均水平的三分之一，因此严格土地管理制度，从法律上限制对农村土地的征用，保护农民的土地使用权就变得极为重要。我国在土地征用制度方面有严格规定的法律主要有三部，即《土地管理法》、《土地承包法》及十届全国人大五次会议审议通过的《中华人民共和国物权法》，农民的主体地位在这些法律尤其是物权法中得到具体明确的规定。

　　6.3.2 明确土地集体所有制内涵，在土地征用中保护农民利益

　　我国农村实行的是土地集体所有制，土地的所有权归属村基层组织，村基层组织再把土地的使用权承包给农户，形成土地承包制度，这两种制度的良好运行取决于一个关键点，那就是农村基层组织。如果农村基层组织自身存在着诸如腐败、权力寻租等社会问题，土地承包制度就不可能很好的运行，土地征用过程中农民的合法权益就会受到损害，事实上在土地征用过程中，确实存在着补偿费被侵占、挪用而无法及时发放给失地农民的情况，农民的利益无法得到保障。

　　要切实解决这个问题，保护好农民的切身利益，必须做好如下几件事情：

　　（1）加强农民在土地征用谈判过程中的参与权。西方发达国家的土地征用是土地利用者和土地私有者之间的一个谈判过程，而在我国参与这个谈判过程的则是国家与农村基层组织，缺少了农民个体的土地征用谈判过程注定是不完整的，因为农民不参与土地征用的谈判过程就无法维护自己的主体地位，自身的合法权益也就很容易受到损害。为了合理地处理这个问题，国家一方面要在农村进行普法宣传，增强农民的法制观念和人权意识，在土地征用过程中主动要求举行听证会维护自己的合法权益；另一方面国家法律应明确规定农村所有重大事项的决定必须通过村民会议，当遇到土地征用等重大问题时必须召开村民代表大会，由全体村民投票表决，这在一定程度上可以弥补听证会制度在某些方面的不足，也可以有效地减轻村基层组织不完善时对农民权益造成的损害。

　　（2）规范农村基层组织工作机制。在涉及征地拆迁、土地租赁等重大问题决策上必须严格执行村级有关工作规程，认真实行村委会集体表决、村民代表会议集体表决和全体村民会议表决等公开的方式方法，而不能由村委成员私下商量决定，更不能由村支部书记或村主任等个人私自拍板决定，这样才能很好地避免贪污腐败等现象的发生，切实保护好农民的利益。

　　（3）培养农村基层组织负责人的法律意识、服务意识和为民意识。要让农村基层组织负责人认识到村基层组织是由村民选举出来为大家服务的，同时，也能够依法将其罢免，要带头遵法守法，维护村民的合法权益，而现实生活中，我国农村基层组织所最为缺乏的正是法律意识和服务意识。缺乏对法律的敬畏和为民服务意识的，使村基层组织负责人会逐步走向官僚主义和腐败，在土地征用等活动中就会损害农民的合法权益。

　　此外，政府还应该为农民设立免费的土地征用咨询机构，就农民所关心的土地征用程序、土地征用补偿标准和失业安置等问题提供相关的建议。

　　6.3.3 健全农村的社会保障体系

　　在社会发展中，国家为了公共利益的需要不可避免的要征用农村集体土地，为了避免土地征用造成农村失业人口的增加，必须做好土地征用的相关配套工作，健全农村社会保障体系，解决失地农民的后顾之忧。

　　我国一些省份已经开始探索土地征用后如何对失地农民进行安置，也得到了一些宝贵的经验，例如，对失地农民除了土地补偿之外每月还发给一笔生活补助费和福利品；将农民土地以作价入股的方式来代替土地征用，并由土地利用方负责安排农民的生活、就业等，这些做法都取得了比较好的效果。

　　不过本文认为，要从根本上解决失地农民的安置问题、维护农村的社会稳定，最根本的还是要建立健全农村社会保障体系，解决失地农民的生活、就业、医疗和养老等问题，如果这些问题解决不好，那么它将对社会稳定和经济发展产生极大的负面影响。因此，我国必须进一步改革教育、医疗、养老等各项体制，健全农村社会保障制度，切实解决好农民失去土地后的生产生活问题。

　　6.4 构建和完善农民利益表达机制

　　保障农民合法权益，就要保障农民的政治自由和话语权，要求政府切实树立执政为民的思想，从行政理念、行政方式上做出重大改进，设立一套行之有效的规章制度，充分保障农民参政议政的权利和表达自身利益诉求的权利，不断增加自身民主政治建设。

　　6.4.1 加强政府自身建设，完善农民利益表达渠道

　　政府应该加强自身的组织建设，树立正确的行政观念，端正工作态度，建立和完善农民利益表达机制。

　　第一，政府应该树立服务型政府的理念。在经济社会发展中，退出利益争夺圈，放弃与民争利，成为游戏规则的维护者和游戏公平的裁决者，不参与其中。这样从根本上解决了与农民的利益冲突，是政府实现执政理念转变的重要基础。

　　第二，拓宽农民利益表达渠道。规范和完善原有的农民利益表达渠道，端正工作态度，并认真执行，使之能够真正发挥作用。例如，规范信访工作机制，积极处理农民的相关诉求；加强村级信访工作站建设，方便农民信访；强化信访人员服务意识，耐心倾听农民的信访意见，严厉惩处打击报复信访人员的行为等。政府还应建立不同利益群体代表间相互协商的新的利益表达渠道等，调节多种利益群体间的矛盾。例如，在城镇化建设中，通过建立由政府、开发商和农民代表组成的工作组，在重大决定前由这个工作组相互协商，相互妥协，达成各方面都能接受的条件。

　　第三，进行普法教育和政策宣传。在农民中树立正确的法制意识和维权意识。让他们知法、守法，了解正常的利益表达通道。政府可以开办培训班或者宣讲会，组织农民参加。

　　信访工作人员多与农民接触，增进互相间的了解，消除隔膜，打消农民的疑虑。

　　6.4.2 加强基层民主建设，发展农村社会组织

　　加强农村基层民主建设，提高农民组织性，可以有效克服因农民个体分散，力量薄弱的缺点。

　　第一，继续加强农村基层民主建设。政府减少对农村事务的过度干涉，放权于农民，村民公正民主选取村干部，实现民主自治管理。规范村民自治委员会，消除政府行政影响下的角色错位，让村民自治委员会真正成为维护农民利益的组织，监督政府决策，在利益纷争时候成为农民利益表达者。

　　第二，支持和鼓励农民建立社会组织。利用行业协会、合作社等社会组织，将有共同利益的分散农民集合起来。首先，要根据农民需要和当地实际，建立起相应的社会组织，例如依托当地农产品种植特点，发展经济合作组织，将有类似环境或利益诉求的农民建立政治性的合作组织，提高农民的社会整合度，增强农民的话语权。其次，规范农村合作组织的管理与运作，消除政府部门的直接影响，使其拥有真正的独立性，可以代表农民利益；规范农村合作组织的内部管理，消除农村精英分子滥用权力，维护最低层农民的利益。

　　第三，营造基层民主氛围，提高农民政治参与意识和能力。一方面政府部门要加大普法宣传和民主氛围营造力度，让农民依法享有民主权利，在农村形成人人参与政治生活的民主氛围；另一方面要依靠农村特有的熟人社会特点，依托农村社会组织，增强不同利益群体的互动交流，逐步培养民主意识和参政、议政能力。