支持型社会组织与政府的互动研究绪论

　　1绪论

　　1.1选题背景及选题意义

　　1.1.1选题背景

    党的十八大报告和十八届二中、三中全会都提到要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。在报告中也强调要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。要实现上述这些目标就要进一步转变政府职能，提高社会管理的科学化水平，要正确处理政府与社会的关系。

　　同时，2014年2月10曰，民政部发布《2014年民政部购买社会服务指导目录》，列举了在社会救助、社会福利、社会组织管理等方面向社会组织、中介机构、行业联合会等机构购买服务的基本情况财政部也相继颁布《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》来规范社会组织的税收优惠等原则。

　　官方数据显示，政府购买服务从2002年的77.3亿元到2012年的1214亿元，从2000年的11大类，发展到2012年的24大类。②政府机构的频频发文造就了千亿的大市场，政府购买也为社会组织的发展提供了沃土。然而，社会组织需要在夹缝中生存的现实，造就社会组织的力量薄弱，无力承接政府抛来的绣球。同时，我国强国家的弱社会的结构性因素又使得改善政府与社会组织关系的路径选择面临重重困难。

　　支持型社会组织的出现是政府与社会组织各自在解决其领域内问题薄弱时所出现的，是社会组织发展历程中新的现象，对于提高社会治理水平，改善政府与社会关系具有重要意义。支持型社会组织主要是为处于初创期的社会组织提供培育、解化，为其提供能力、知识、资源的组织，助力草根组织的发展成长。这样的社会组织一方面为社会组织提供了发展支持，另一方面摸动了政府及社会的资源，为政府和社会组织搭建了良性的互动平台，并撬动了各方资源的联动。

　　支持型社会组织究竟是一种什么样的组织 为什么它能在沟通政府与社会组织方面起到独一无二的作用，支持型社会组织的什么特质能使得它掌握足量的社会资源 本文通过对来支持型社会组织的运作模式分析探讨政府与社会组织的良性互动，这对于国家健全社会管理体制，建立现代社会组织体制具有重要意义。

　　1.1.2选题意义

    首先，在理论层面，本文拟针对治理理论、合作治理理论和社会组织的探讨，国内外已具有充分的研究。但是，支持型社会组织作为近几年兴起的组织模式，作为社会组织的一种新型形态，相应的研究比较匮乏，对于支持型社会组织的概念、特征、运作模式等研究也存在很多分歧。本文从政府与支持型社会组织的互动、从支持型社会组织与一般社会组织的互动入手，期待为政府与社会组织的良性互动增添新的理论视角和素材。

　　其次，在现实层面上，改革开放以来的30多年间，社会组织促进了政府与公民大众之间的沟通、交流，日益成为公共产品的供给者之一，成为社会发展重要的推进別和磨合器。 支持型社会组织在支持社会组织的发展方面又起到了重要的推动作用，也在改善政府与社会组织关系方面做出了贡献。研究支持型社会组织与政府的互动可以为其他地区和类型的社会组织的发展提供借鉴和参考。

　　1.2文献综述

    1.2.1治理与合作治理理论

    20世纪90年代以来，治理理论日益成为一名“显学”,被广泛应用于各个领域。治理理论旨在重新探索政府和其他组织对社会公共事物的管理模式。它抛弃传统公共行政的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用，充分挖掘政府以外的各种公共服务供给和管理统治主体。①公共治理理论的创始人之一的詹姆斯 罗西權提出：治理与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力来实现。②而格里·斯托克在梳理了目前流行的各种治理概念后，指出了五种论点：治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；治理指行为者网络的自主治理；治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此（斯托克，1999）。

　　在我国学界的话语体系中，治理是一种公共管理活动和公共管理过程（俞可平，2002）。治理的内涵被界定指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，以满足公众的需要。对于西方语境下发展起来的治理理论，学者们也探讨了治理理论因为结构性因素的不同而存在的适用性问题。王诗宗综合探讨了治理理论及其中国的适用性，他指出，中国的社会组织目前有“镶嵌的自主性”,构成了国家体系之外的另一种推动力量，同时公民的参与空间也得到了一定程度的拓展。近年来，地方政府也越来越拥有一定的自主性，同时地方政府也面临着为公民提供越来越纷繁复杂的公共服务的艰巨任务。各方面因素的推动都为中国的治理发生提供了可能。⑤治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。以上对于治理的研究是我们研究社会组织和社会治理的基袖，也为进一步研究社会组织在社会治理中所能发挥的功能作用和其功能发挥的社会机制和内在逻辑奠定了理论基础和发展可能。

　　而合作治理理论更加突出了社会组织作为独立的一方参与治理事物，提供公共服务的必要性和优越性。戴维 奥斯本和特德，盖布勒在著名的《改革政府》中指出：公营部门最适合政策管理和实行公平的领域；私营部门则在追求效率的领域往往有上佳表现；而第三部门则在不太能产生利润的领域往往表现出优势。

　　合作治理要求在公共服务领域各组织之间相互合作，优势互补，从而构成共同治理的互动关系。②作为一种既不同于公共部门也不同于私人部门的非政府组织，亦称为第三部门，在发展过程中不断地显现出其作为社会中一方力量参与社会治理的独特功能。社会组织作为治理者的角色扮演变得越来越娴熟。如果说它在一开始是作为公共性和私人性的混合物而出现的话，那么在今天，它的私人性色彩正在日益消退，而其在提供公共服务方面的公共性的色彩正日益显著。

　　合作治理理论也不同于一般的参与治理，参与治理更多的是强调一种“中心--边缘”式的主体性结构，而合作治理则更强调政府与其他治理主体的平等合作伙伴关系。在这种治理模式中，各种治理主体都处于非常重要的地位，社会组织在治理中不再是点缀、陪衬，也不再处于可有可无、可多可少的社会地位，而都将作为一支相当的治理力量，一起共同承担起社会治理的责任（毕瑞峰，2010）④。

　　以上关于合作治理的论述是笼统而宏观的，对于平等参与治理的两种治理主体--政府与社会组织的互动关系方面的研究，合作治理理论试图构建的究竟是怎样的合作模式，学术界并未取得共识。合作治理理论和其他治理理论方面在研究方面也有一定的交叉和重叠，不过都共同突出了社会组织作为独立的一方参与治理事物、提供公共服务的必要性和优越性。而对于“合作”的概念，学术界在讨论中也并未达成共识。在英文研究中，cooperation与partnership等词就是混用的，难以作出细致的区分。与合作相关的用词就有联合、协作、网络、合资以及组织、伙伴关系等等。因此，合作治理理论与诸多治理理论一样，其内涵和外延并未获得一个非常清晰的框定。因此，合作治理理论提供的依然仅仅是一个概念性的框架，或者说是一种全景或笼统下的研究视角，而并不具有一整套自身完备的理论体系。因此，新制度主义理论和资源依赖理论等理论成为治理理论的理论分析框架，对于合作治理理论，这两种框架依然可以用来分析实证中的合作治理案例。

　　1.2.2社会组织

    马克斯 韦伯在1920年出版的《社会组织和经济组织理论》中阐述官僚组织模式中提到，一套支配行为的特殊规则的存在是组织概念的本质，同时，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础 .作为组织的一种形态--社会组织，可以有广义和狭义之分，广义上的社会组织指人们聚集并共同活动而形成的一种形式，包括氏族、家庭、政府、军队和等。狭义的社会组织是指为了特定的目标而有意识地组合起来的相对于政府的社会群体。如学校、医院、社会团体等。本文所研究的社会组织即为狭义上的社会组织》社会组织，又称为“非政府组织NGO”、“非营利组织NPO”、“志愿组织”等，这些概念都可以指代社会组织，但也有些细微的差别。“非政府组织”侧重于强调社会组织与政府的不同；“非营利组织”强调的则是其行为动机与企业的差别，“志愿组织”则突出组织成员以志愿人员为主，主要提供志愿服务活动。

　　一般现代意义上的社会组织出现于二战后。较为流行的关于社会组织的定义来源于美国学者萨拉蒙，他在1999年对全球42个国家的社会组织开展的国际比较研究项目中，将具有以下5个特征的组织界定为非营利组织，分别是组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性②，后人研究也多沿袭这一定义，但因国别和政治社会环境的不同，不同国家在定义社会组织时会有一些不同的侧重点。

　　在我国，也有一些运作机制和行为模式既不同于政府也不同于市场的社会组织的存在。在对中国的社会组织进行定义时，康晓光认为只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为中国的非政府组织 .张尚仁归纳出社会组织的几个特征：合法性、自主性、自律性、服务性。④1998年，我国国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民政部民间组织管理局，并将社会组织最早主要分为社会团体、民办非企业单位、基金会三类组织，并依据98年发布的3个行政法规：《社会团体登记管理条例》，《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》来对其进行管理规范。“民间组织”作为一个颇具中国特色的词汇，因为“民间”与“政府”、“官方”相对立的色彩，2007年，党的十七大报告中正式使用社会组织带代替民间组织。

　　而关于社会组织的分类，萨拉蒙在国际比较研究的基础上，将社会组织分类为文化和娱乐、教育和研究、卫生、社会服务、慈善中介与志愿行为鼓动、国际性活动、商会、行业协会等。现行我国的政策法规将社会组织分类为社会团体、民办非企业单位、基金会等 .学术界则将我国的社会组织分类为行业组织、慈善性机构、学术团体、政治团体、社区组织、社会服务组织、公民互助组织、同人组织、非营利性咨询服务组织等。把“利他性”作为一个重要指标，王名将非营利组织分为会员制互益型组织、会员制公益型组织、运作型组织和实体型社会服务机构。②这也是美国社会组织分类方式之一。互益性组织，主要是为组织成员提供服务，如行业协会，公益性组织，主要为社会大众提供服务，即利他性的社会组织。这样的划分角度，也为社会组织的税收优惠政策提供了便利。③1.2.3支持型社会组织。

　　1990年美籍学者David Brown首次提出了 “支持型组织（SupportingOrganizations ）”的概念，它主要为其他公益组织提供广泛的支持型活动，如培训和技术帮助、信息分享、寻求赞助和渠道支持等。他还断定支持型组织以其特有的专业性成为许多公益组织寻求发展的广阔平台④。阮云星将其定义为一类主要以资源整合、中介、咨询、培训及托管等工作来为其他社会组织提供服务和引导式管理的社会组织徐宇珊、乔佳琦对其共同的定义为：专门为其他社会组织提供服务和支持的一类社会组织。⑥曾凯将我国社会组分为支持型和操作型，支持型组织是作为社会利益关系网络的连接点，政府通过支持型组织来实现对其他社会组织的管理评估。 他们自身并不直接提供公益服务，服务对象为各类社会组织，尤其是刚成立的社会组织。目前对支持型社会组织的称谓还有：伞状组织，组织联盟，社会组织孵化器、枢纽型社会组织等。这些称谓间也存在不同的侧重点。

　　我国官方将社会组织划分为民办非企业、社会团体与基金会三大类，支持型社会组织作为新型的社会组织具有培育和催生其他社会组织的孵化器功能，这是它最为主要的功能。在当前，对于社会组织而言，增加存量相比于改革原有的存量更为紧迫。而作为催生社会组织的社会组织，支持型社会组织的产生和发展将大大促进社会组织的发展。当然，相比于其他社会组织，它与政府的互动关系也具有不同的特征。

　　综上所述，国内外文章在研究社会组织及国家与社会关系方面无论是实证方面还是理论方面已经形成了较为成熟的研究成果，但对于新型社会组织一支持型社会组织的实证研究较少，分析其与政府间关系的研究成果也相应较少，本文正是基于这样的研究背景，借助对杭州明德公益事业发展中心的田野调查，来研究支持型社会组织的具体运作，尤其侧重分析支持型社会组织与政府间关系的互1.3研究方法。

　　1.3.1田野调查法

　　田野调查（Field Work） 一般指根据一个或几个研究对象的田野调查、资料记录和资料搜集等，来研究一个或是多个案例所具有的特征，并在可能的范围内将个案推广到一般的情况，一般属于定性研究的范畴。而根据研究目的，斯特克将其划分为三种类型，内在的个案研究、工具性个案研究和多个案研究。其中内在个案研究主要出发点是个案本身的兴趣，工具性和多个案研究则更着眼于研究议题而进行概括性提炼，但一般而言个案研究不仅仅局限于个案，都具有“外推”的倾向。 而其本身对于个案的性质又决定了它在“外推”中面对着特殊性与普遍性以及微观与宏观相统一的困境。面对这一困境，费孝通釆用类型学研究范式试图走出个案，而格尔兹选择“在个案中进行概括”,第三条道路提倡者们则提出运用“分析性概括”以区别于“统计性概括”,通过理论的运用和分析解决特殊性与普遍性的统一问题，其中布洛维的研究最具代表性，他通过“扩展个案”的方法使得微观与宏观也得到兼顾，使得作为案例研究代表的田野研究法在合法性上获得了坚实的学理支撑。

　　笔者在论文写作期间，在明德进行为期一个月的田野调查，参与了明德公益的组织运作和日常业务，对明德组织成员进行了结构化访谈，对明德孵化社会组织进行了资料搜集和实地调研，进而搜集一手资料，形成本文的研究素材。在个案研究的基袖上，笔者还尝试运用布洛维的拓展个案法，将社会现实当作经验考察的对象，从有关国家、经济、法律秩序等已有的一般性概念和法则开始，去理解那些微观处境如何被宏大的结构所形塑 .在这样的前提下，进而站在明德微观个案的基補上理解国家政治经济环境、社会组织发展趋势等法观因素对明德及杭州市社会组织发展状况的影响，并借助两者互动过程的来微观分析政府与支持型社会组织互动的效用。进而从独特中抽取一般，从微观走向宏观③。本文在运用理论解释个案的同时，对理论进行了检验，通过个案抓住问题实质，推动理论的发展和创新。

　　1.3.2文献研究法

　　文献研究法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究形成对事实的科学认识的方法。由于具有以下优点，笔者将其作为辅助性的研究方法。首先，文献研究法超越了时间、空间限制，通过对古今中外文献进行调查可以研究极其广泛的社会情况。这一优点是其他调查方法不可能具有的。其次，文献法主要是书面调查，如果搜集的文献是真实的、可信的，那么它就能够获得比口头调查或实地调查更准确、更可靠的信息，并可能避免了口头调査可能出现的种种记录误差。第三，文献法是一种间接的、非介入性调查。它只对各种文献进行调查和研究，而不与被调查者接触，从而能够保持相对的中立，不介入被调查者的任何反应。这就避免了直接调查中经常发生的调查者与被调查者互动过程中可能产生的种种反应性误差。第四，文献法是一种非常方便、自由、安全的调查方法。文献调查受外界制约较少，只要找到了必要文献就可以随时随地进行研究。即使出现了错误，还可通过再次研究进行弥补，因而其安全系数较高。最后，文献法省时、省钱、效率高。文献研究是在前人和他人劳动成果基础上进行的调查，是获取知识的重要途径。

　　基于上述优点，本文通过研究文献、政府政策文件、媒体釆访及新闻报道、网络信息、组织宣传手册、活动策划书等的梳理、敢别与分析，借助前人研究的基轴上选定本文的研究视角及理论体系，同时借助相关报道资料等研究政府、支持型社会组织及社会组织的互动。

　　1.4个案选择

　　首先，在个案典型性方面，杭州明德公益事业发展中心（以下简称明德）作为2013年刚成立的支持型社会组织，脱胎于上海NPI（明德机构负责人原为NPI人员）。上海恩派公益组织发展中心（NPI）是国内支持型社会组织的典型代表。作为成立较早，发展模式较为成熟的组织，针对NPI的田野研究也更多。上海对支持型社会组织的培育和扶持的政策环境和NPI领导者及内部运作模式也作为地方创新的典范在往全国拓展。因此，作为上海NPI模式的发展推广的明德具有较大的典型性。而明德通过承接杭州市上城区的各种项目，推动上城区在2014年成为首批“全国社会组织建设创新示范区”,并获得第七届中国地方政府创新奖。而在十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标后，明德及其所推动的公益事业更是受到政府的极大重视和支持。因此，明德与杭州市上城区政府的互动合作治理案例对于地方政府与支持型社会组织互动机制的研究具有一定的典型意义。

　　其次，在个案的可行性方面，笔者在杭州求学期间，借助导师的国家课题与明德接触较多，对其业务模式相对比较了解，将明德作为研究个案在研究的可操作性与方便性方面也较为恰当。因此，笔者选择明德作为研究个案，并深入其内部作为工作人员参与其业务活动中，进行了为期一个多月的田野调査。