制约石家庄市民办养老机构发展的主要原因分析

　　（二） 制约石家庄市民办养老机构发展的主要原因分析

　　1. 传统思想观念的束缚

　　机构养老的推行和养老机构的发展受我国传统思想观念束缚严重。一方面，“养儿防老”的观念我国社会根深蒂固，绝多大数老人认为养老机构是专门给没有子女的孤寡老人设立的，而自己有儿有女，到养老院去显得自己低人一等，对此极为排斥；另一方面，儿女们认为赡养父母是自己为人子女应尽的责任和义务，古语有云：百善孝为先，只有将父母留在身边以尽孝道，才不枉父母对自己多年的养育之恩；再者，孝字当头的社会伦理道德价值观，也让部分想把老人送到养老院的子女倍感压力，害怕受到不孝的指责，迫于舆论压力不愿将老人送入养老机构。也有一些子女对养老机构提供的服务不信任，认为老人还是在家里能够享受到更贴心的照顾，老人们也对养老机构的生活环境感到陌生，觉得不自在，愿意离开熟悉的家庭环境。

　　2. 政府职能转变缓慢

　　社会福利多元化要求政府加快转变工作职能，从全部社会福利承担者的角色中解放出来，改变过往大包大揽的做法，更多的发挥宏观调控和主导作用。在民办养老机构的发展中，政府特别是民政部门的定位不够明确，工作观念陈旧、作风漂浮、效率低下，出现了很多“该管的没有管、胡乱管、管不好”的现象，行政机关及工作人员的履职能力亟需强化。

　　（1）行政观念落后

　　部分党政领导对发展社会福利事业缺乏清晰的思路和大局观，对于“社会福利社会办”的认识不够充分，干起工作来还是过去那套“依托财政、由政府花钱办事解决问题”的老方式老思路，看不到社会力量对于推动养老福利事业发展进步的巨大潜力，缺乏有效地手段和措施来调动社会资源投入养老服务市场。工作缺少求真务实的精神，急功近利的心态十分明显，盲目地将财政资金大量用于民政部门下属的公办养老机构的建设投入，一味的强调建设高标准示范性的养老公寓，将福利事业做成了政绩工程、面子工程，造成了社会养老资源的浪费。还有个别人员对政府职能的认识发生了根本性的偏差，认为社会力量承办养老福利事业后，具体经营管理就是企业机构自己的事了，政府不必在过多参与其中，存在“甩包袱”的心理，这直接导致部分政府工作人员工作态度消极，人浮于事，办事效率低下。

　　（2）存在职能缺位、越位

　　民政部门是民办养老机构的审批单位和监管单位，负有主要管理职责。但实际工作中，民政部门却没能履行好自己的职责，对民办养老机构的基础设施和人员的配备上，没能严把审核关，导致一些养老机构在场地、设施、卫生条件不达标，工作人员不具备护理资格的情况下“带病上岗”,老人生活质量无法得到保证，提供的养老服务质量不高，阻碍了社会福利事业的进步发展。另外，民政部门对养老机构行业协会的工作干预过多，成为了养老机构协会的实际“决策人”,破坏了行业协会的自治性，不利于发挥市场机制、实现对社会养老资源的配置作用。民政部门的缺位、越位，与当前政府强调机构改革、职能转变的工作思路背道而驰，亟需改变。

　　（3）角色定位不够明确

　　从养老机构的整体发展来看，民政部门主要应该发挥宏观指导作用，充当“指挥员”的角色；但是，民政部门负责养老机构的准入审核和监督管理工作，还担负着“裁判员”的角色；再者，民政部门还要负责下属的养老院、养老公寓等公办机构的运营管理工作，还具有事实上的“运动员”身份。民政部门身兼“指挥员”、“裁判员”、“运动员”三重身份，角色定位混乱，容易导致行政部门与民逐利，过分干预养老市场的自由竞争。

　　对公办机构的投入过多，而忽视了对民办养老机构的帮扶，无论是政策的制定导向还是具体落实，过分倾向“自家人”,资源分配严重失衡。民办机构发展受到歧视，极大的挫伤了社会力量投资养老福利事业的热情。

　　（4）决策不够科学合理

　　政府的一些决策不够科学合理，缺乏有效的政策手段，政策内容不够具体，实践性不强，往往效果也就不甚理想。这主要表现在现有的宏观指导性意见较多，而缺少对政策的细分和具体化，对民办养老机构存在的一些突出问题如土地筹措、资金短缺、法律保障等问题，缺乏有针对性、可操作性强的具体政策。比如在《石家庄市人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见》中，就养老机构的用地问题提出“对社会力量开办的床位数在 500 张以上的养老服务机构，其投资项目可列入县（市）、区服务业重点项目，优先给予用地保障”、“对新办的非营利性养老服务机构可以采用划拨方式优先供地”,政策行文中用的都是“优先”一词，但实际操作中如何优先、依据何等标准何种方式给予支持，都缺少进一步的规范说明，完全由政府部门自行裁量，政策落实缺乏保障，最终难免成为一纸空文。

　　（5）创新能力不足

　　当前地方政府的创新能力严重不足，缺少改革创新传统社会福利制度的魄力，机关干部和工作人员缺乏创新和进取意识，科学管理的理念不强。一是政府不同部门之间的联系不够紧密，对于社会养老服务建设缺少系统的思维、科学的谋划；二是在社会福利政策制定过程中缺少前瞻性，对现阶段养老机构发展中存在的弊端缺少深入的思考分析，没有形成以发展的眼光看待问题的科学思维。

　　3. 养老服务制度存在弊端

　　“社会福利社会化”改革的主要内容可概括为“投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化以及服务队伍专业化”.而我国传统的社会福利制度中，受计划经济时代国家整体的统筹规划，国民福利被分割为财政价格补贴、民政福利和企业或单位办福利三个部分[21],这直接导致了社会福利的经费来源单一，这与“投资主体多元化”的发展要求是不相适应的；政府投资承办的养老机构一般定向接收孤寡老人、“三无老人”,而忽视了其他有机构养老需求的老年群体，也造成了一定的资源闲置浪费，这显然与“服务对象公众化”的要求不相符合。

　　其次，目前政府财政方面对福利机构资金投入的规定，资金必须与项目配套使用，即只有计划筹建项目并通过财政部门的审批，才能得到相应的配套扶持资金，这也导致民政部门为了争取到扶持资金，想尽办法上马各种社会福利、服务投资建设项目，如敬老院、老年公寓等。有了新的福利机构，就要配备相应的工作人员，这样一来，不但占用了大量基础设施建设资金，还额外增加了财政供养人员的数量，形成了新的包袱。

　　此外，过去落后的政企不分、政府包办的管理体制还没有发生根本性的转变，政府还没有形成“民政部门发挥宏观指导作用、行业协会自治管理、养老机构自主经营”三位一体的科学管理思维。对于民政部门下辖的的公办养老机构来说，工作人员占用国家事业编制，工资由财政拨付，日常经营费用依靠国家供给，缺乏进取心和除旧创新的勇气，长期以来人浮于事、管理无序的现状难以扭转，给国家造成了沉重的负担。

　　4. 法律规定不够完善

　　目前我国关于民办养老机构发展方面的法律法规建设还不完善，这主要体现在两方面：一是关于民办养老机构的非营利性缺乏明确的法律界定，二是民办养老机构的经营活动缺少法律保障。

　　我国现有的法律条文中，对民办养老机构的非营利性缺少明确的界定，对其的监督管理和财务审计按《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《民间非营利组织会计制度》的相关规定执行。但随着养老服务市场化的不断深入，制度规定中存在的漏洞与弊端开始显现，给政府管理和机构运营都造成了极大的困扰。首先，规定要求民办非企业“不以营利为目的”,保证投资动机的纯洁性，但“目的”和“动机”都是高度抽象化的概念，鉴别和监管的难度很高，而对民办养老机构的绝大多数投资者来说，最初的投资动机恰恰是出于对养老服务市场经济前景的看好，如果无法保证机构的投资动机和运营宗旨，其非营利性自然也就难以保证；其次，现有的政策文件中对非营利性最直接的要求是 “不得从事营利性的经营活动”[22],可经营活动是否属于营利性难以界定，缺乏具有可操作性的判断标准，如果单以收费作为确定营利性的标准，那么一些执法单位也会有收费行为，是否也将政府部门划为营利性组织？可见“不得从事营利性的经营活动”规定本身操作性就不强，民政部门监管起来更是困难重重；再者，许多规定在表达上也自相矛盾，存在明显的漏洞，比如《民办非企业单位登记管理暂行条例》的第六条规定“盈利不得分配，解体是财产不得私分”,既然“不得从事营利性的经营活动”,那又何来的盈利之说？既然提及盈利，是否也可算作默许可以进行营利性活动？对非营利性界定的自相矛盾是政府监管困难、机构产生误解的根源之一。