香港公立医疗管理体制分析

　　第 2 章 香港公立医疗的管理体制与机制

　　2.1 香港公立医疗管理体制分析

　　2.1.1 香港公立医疗发展轨迹

　　在香港公共医疗卫生发展的早期阶段，并没有公立性质的医疗机构为市民提供医疗服务。最早的医院是于 1841 年由英国陆军和海军创办的陆军医院和海军医院。然而，这两家医院只对英殖民者提供医疗服务，香港大部分平民的健康则由政府于 1843 年设置的殖民地医官负责，这些医官的医疗服务方式主要通过出诊展开，服务效率和效果都不理想。当时，英国政府当今对香港殖民政府建立公立医院的计划持反对意见，迫于英国方面的压力，香港殖民政府一直未建立公立医院。但是，香港市民人口不断发展，由于医疗服务跟不上人口发展的速度，造成了当时香港流行病肆虐的局面，香港政府提供的有限的医疗服务起到的作用很小。

　　在这种困境下，香港政府抛开英国方面的压力，于 1848 年建立香港第一家具有公立性质的医院，并将其命名为政府公立医院。至此，带有公立性质的医院正式步入香港公共卫生服务范畴。

　　但是，香港的公立医院建立以后，并没有改善香港市民的就医状况。国家医院的服务对象大部分是在香港生活的欧洲殖民者，当地市民很少能享受到国家医院的服务，公立医院并未承担起香港公立医疗所应承担的责任。在这种情况下，政府当局认同向其他医院提供医疗补助的形式来承担公共医疗的责任。值得一提的是，当时与政府相比，慈善机构和教会对香港公共医疗做出的努力要大的多。

　　1870 年，在政府和华人社会的共同资助下，香港第一家具有慈善性质的华人医院，东华医院正式成立。虽然东华医院并非完全由政府建立，但其实际运行的过程中却到处充斥着公立医院的性质。东华医院的服务对象以华人为主，治疗方式完全以中医治疗，费用全免，其日常运行所需要的经费通过公众募捐的形成获得。

　　此外，在香港公共医疗的发展历程中，由教会团体建立的具有慈善性质的医院也发挥了较大的作用。如香港第一家向市民提供免费医疗的伦敦传道会医院，这家医院于 1843 年由伦敦传道会的合信医生所创办。随后，由基督教、天主教创办的雅丽氏纪念医院、那打素医院、圣弗朗西斯医院等都向香港社会提供公共医疗服务。但是，由于市民医疗服务需求增长过快及资金不足等问题，部分医院相继难以维持而倒闭。

　　1894 年，香港爆发大规模的鼠疫，导致两千多人死亡，近三分之一的市民逃离香港，殖民政府认识到香港公共卫生体系存在严重的不足，并通过一系列的措施改善香港的公共卫生体系。20 世纪初，尤其是从 20 年代开始，政府通过创办医院、医局、产前检查诊所、婴儿福利中心、社会卫生中心和健康中心等一系列公共医疗机构以拓展医疗服务的范围，其服务对象也逐渐转向华人社会。除医院之外，政府为解决新界等边缘地区，尤其是没有医院的地区的医疗问题，便着手推动医局的建设。第一个政府医局成立于 1900 年，位于新界大埔，由一位华人医官负责。此后，政府继续推动医局在新界不同地区的创建，到 1939 年之前，在新界地区总共有六家政府医局，涵盖该地区东西南北四部分，形成一个相对完善的农村医疗服务网络。

　　在实现上述改善的同时，殖民政府还试图整合整个香港医疗服务体系。但是，遗憾的是，随着 1941 年香港被日本占领，大部分关于政府公立医疗的发展计划都无法付诸实施。更严重的是，在日本占领香港的四年时间内，香港境内已经建立的公共医疗机构及设施遭到破坏，公立医疗的服务处于中断状态。战后以来，受英国实行的国家福利政策影响，香港殖民政府更加重视市民的健康问题，推动了一系列公共医疗发展计划的实施。同时，为解决香港公共医疗服务体系内部存在的诸如政府与非政府医疗机构关系松散、医疗服务质量整体水平较低以及医疗资源地区分布不均等众多问题。政府逐渐加大对非政府公共医疗机构的财政支持，并将以东华医院为代表的慈善医院都逐渐纳入政府的公共医疗体系之中。1953 年，港督葛量洪就曾警告香港的医疗体系正成为一种国家卫生服务的形式，这意味着政府要承担更大的责任。尽管存在激烈争论，殖民政府还是于 1962 年确立了医疗政策的基本原则，即“政府的政策是向那些不能从其它渠道获得医疗照护的更大的范围的社群直接或间接地提供低成本的或免费的医疗和个人健康服务。”在香港，这一原则一直贯彻至今。

　　2.1.2 香港公立医疗管理体制

　　香港公立医疗的管理主体是医院管理局，其管理对象为全港公立医疗机构。

　　政府设立医院管理局的初衷是整合公共医疗资源，以便于管理和提高对公共医疗资源的使用效率。医管局的日常运行开支由香港政府财政划拨，其运行原则和宗旨是保证任何一个香港市民不会因为经济问题而得不到适当的医疗服务，医管局确保市民在有需要时，可使用全面、可负担、专业的预防、治疗和康复服务，充分体现了医管局的公益性质和以人为本的服务原则。据医院管理局官方数据，截至 2014 年，医院管理局共有雇员 67000 多人，其辖下管理的公立医疗机构包括42 间公立医院、47 间专科门诊及 73 间普通科门诊，共提供 27440 张公立病床，达到了为每千人提供约 4 张公立医院病床的水平。医院管理局内部成立医院管理局大会，负责医管局的主要工作，医院管理局大会会员相应的负责具体的行政工作。香港特别行政区行政长官根据《医院管理局条例》任命医管局大会成员。现今，医院管理局大会的主要成员包括主席一名，成员 27 名，其中 24 名为非政府人员。医院管理局每年会定期召开 12 次正式会议，讨论公立医院的管理状况，如果遇到特殊状况，也会召开特别会议。

　　为协助大会有效发挥其角色及行使职权，医院管理局大会成立了 11 个专职委员会，即审计及风险管理委员会、行政委员会、紧急应变策导委员会、财务委员会、人力资源委员会、资讯科技服务管治委员会、中央投标委员会、医疗服务发展委员会、公众投诉委员会、职员上诉委员会及支援服务发展委员会。每个委员会各司其职，承担不同的管理责任，其各自主要职责如下：

　　1.行政委员会。其主要职责为：I.负责审议长远则略规划、风险管理、绩效管理等整体政策方针；II.向医管局管理大会及其主要负责人提供意见建议；III.讨论有关领导及检查医管局工作的相关事宜；IV.针对医管局的组织变动，及各专职委员会的管理人员的委任向医管局提供建议；V.行使医管局赋予的职权，如人事任免权。

　　2.医疗服务发展委员会。I.根据市民的不断医疗服务需求，对公立医院及相关机构提供的服务做出调整；II.合理利用现有医疗资源为市民提供良好的公立医疗服务，同时对公立医疗的发展做出规划；III.合理规划公立医疗机构的发展计划，确保医疗资源的使用效率。

　　3.审计及风险管理委员会。其主要职责为：I.积极监察医院管理局内部设计职能，确保其职责范围适当、资源分配合理、组织状况运行良好；II.就大会审计师的招聘事宜向医管局大会提出建议；审计医管局每年的财务状况及设计考核的性质和范围；III.监察医管局内部管理的风险程度以及管理机制的成效；IV.对医管局设立的条例规定作出审查。

　　4. 紧急应变策导委员会。其主要职责为：I.代表医院管理大会运作并行使其职能，如对现有医管局政策、标准等进行修改；II.辨别医管局面对的紧急情况，对其做出风险评估；III.统筹其他委员会共同应对紧急状况；IV.确保在紧急状态下医院各方和病人间的信息畅通。

　　5.财务委员会。其主要职责为：I.针对医管局的财政规划、财政监察等方面提供意见和建议；II.针对和财政相关的投资、保险政策提供意见参考；III.针对医疗资源的分配方面做出建议；IV.监察医管局的财政状况；V.针对医管局的财务运行状况做出风险评估；
　　
　　6.人力资源委员会。其主要职责是负责医管局的人事任免和职工的升迁及薪酬相关事宜。
　　
　　7.资讯科技服务管治委员会。其主要职责是负责管理医管局内部对资讯科技的运用。

　　8.中央投标委员会。其主要职能是负责审议投资超过 400 万元以上的医疗项目。

　　9.公众投诉委员会。其主要职能是处理患者对医管局提供相关服务的投诉，是医院管理局内最终的投诉处理及上诉机制。

　　10.职员上诉委员会。其职能是对通过正常内部渠道提出申诉，而又不满有关决定的职员上诉的个案进行审议及决定。

　　11.支援服务发展委员会。其主要职能是对于医管局的服务及环境保护工作提供意见。

　　除了上述大会对公立医院的日常运行，财务审计，风险评估、发展前景进行管理之外，为了促进社区参与及加强公立医院的管治，香港政府根据《医院管理局条例》，在主要的 40 家公立医院内部设立了 32 各医院管制委员会。这些管制委员会通过医院行政总监定期上交的管理报告监督各医院的日常运行，特别是财务状况。不仅如此，医院管制委员会还对医院的人事工作及药品采购工作作出监督指导，并管理公立医院的社区协作活动。此外，为听取香港各地区对医疗服务的改进意见，医管局根据《医院管理局条例》成立了三个区域咨询委员会，港岛区域咨询委员会、九龙区域咨询委员会、新界区域咨询委员会。这三个委员会主要负责管理其辖下区域的公立医疗机构，它们的具体职责包括就公立医疗的运行及服务内容等方面存在的问题向医院管理局提出改善的意见及计划，并定期对公立医疗机构进行巡查，了解民众对公立医疗机构提供的服务存在什么意见或建议，以向医院管理局汇报。

　　从香港政府对公立医院的管理架构设计和其管理体制的运行机制可以看出，香港公立医疗之所以可以充分发挥其基础医疗效用，依靠的是其良好的的管理体制。第一，香港公立医院实行“管办分离”,由政府出资构建公立医院，医院的日常运作及管理监督工作交由医院管理局完成。第二，医院管理局除行政总裁属于政府公务人员外，其余所有人员均由医院管理局实行聘用制，根据能者优先的原则确定管理人员，保证医院管理局对公立医院管理的专业化和用人的公平性。第三，医院管理局的管理架构设计合理，采取扁平化的管理体制，在设立医院管理局大会统筹管理公立医院的同时，设立 11 个专职的管理委员会各司其职，分别负责医院管理局的发展规划、财务监督、人事调整等工作，确保医院管理局管理工作的有条不紊。第四，充分发挥公立医院的自主管理功能，在部分大型公立医院内部设置区域咨询管理委员会，配合医院管理局管理大会的管理，提高了管理效率。