促进农民工市民化健康发展的政策建议(2)

　　二、建立城乡统一的劳动力市场

　　改革现有的城乡分割的劳动管理体制，实现农民工部分城乡、户籍，享有平等的就业机会、同工同酬以及与劳动相关的各项社会保障和公共服务，清理和取消针对农民工就业的各项歧视性规定。建立农民工就业信息平台，收集农民工就业的供求信息，加强各地就业信息的沟通与分享，减少农民工无序流动，提供有效的就业中介服务。

　　三、加强和改善农民工就业培训

　　农民工在教育程度和劳动技能上与城市工人相比存在的明显差距，是制约农民工就业和获取更高劳动报酬的主要因素。农民工转入地政府要进一步加大对农民工的职业培训，建立由政府主导的免费或低收费培训机构，积极为农民工提供各种培训机会，并采取多种培训形式增强农民工就业的适应能力、创新能力与创业能力。同时，当地政府还要为农民工提供城市制度和规则的教育与学习的机会，帮助农民工了解城市社会和文化，适应城市制度和规则，充实城市生存所需技能、知识与修养。要通过发展多层次、多形式的农民工技能培训，加强农民工输出地与输入地的信息交流和就业协调，根据输入地产业特征和需求情况，提供“菜单式”培训，采用就地培训与异地培训相结合、长期职业教育和短期技能培训相结‘合、学历教育与技能培养相结合，校企合作、产学合作等方式，增强职业技能培训的针对性和实效性。将农民工职业教育培训纳入职业教育体系，加快出台中等职业教育全免费制度，完善农民工培训补贴制度，形成培训合理、提高培训成效，大力发展继续教育、社区教育、远程教育等职教形式，持续提高农民工的职业技能水平。关注农民工的职业规划和职业心理教育问题，对农民工进行职业道德、心理健康、择业心理与技巧、职业生涯规划等培训，减少他们就业的盲目性，增加就业稳定性和人力资木积累。

　　第四节推进各项制度改革，破解市民化现实难题

　　农民工与市民的差别，表象上是户籍身份的区别，实质是依附在户籍下的公’共服务、公共产品等种种不平的待遇区别。推进新型城镇化建设，促进农民工市民化，当前最为重要和紧迫的是深化户籍制度、土地制度、社会保障制度和财税体制等方面的改革。逐步剥离附加于户籍之上的不公平福利制度，在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，并根据农民工进城的规模相应增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。

　　一、推进户籍制度改革，实现户籍与福利脱钩

　　户籍制度改革是今年国家最先推进的改革举措之一。“人”的城镇化需要突破户籍制度的藩篱，经过一个时期过渡，使长期在城镇工作的农民工能够名正言顺地取得城镇居民的身份。迄今为止的各地开展的户籍制度改革试点，基木是按照降低户籍门槛、将福利与户籍挂钩的原则设计的。各地采取的办法大体可以分为两类，一类是以准入条件取代指标控制，降低进城落户门槛。另一类是以农付土地换取城镇户口，在农民财产权和市民福利权之间实行权利置换。上述两种办法，为农民工进城享有同等服务提供了路线图和预期值，但仍然没有突破户籍与福利合一的人口社会管理制度。在思路上，过于强调户籍改革一次性到位，带动福利改革一次完成。这样，在手段上，尤其是后者，必然过于依赖土地融资带来一次性支付农民工市民化的高成木服务。公共服务问题是当前解决农民工市民化需要首先考虑的问题，促进社会福利与户籍脱钩，是推进农民工融入城市的有效。手段。建议对中小城市和城镇，取消城乡户籍差别，给公民迁徙自由，统一实行居住地户口。今年3月中旬发布的《国家新型城镇化规划（2014 - 2020年）》就明确了户籍改革的一些基木方向和原则。此后在6月6 tl,中央全面深化改革领导小组第三次会议上，审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。这个《意见》在7月底由国务院颁布出台。两个文件都提出了 “积极推进城镇基木公共服务由主要对木地户籍人口提供向对常住人口提供转变”的工作思路。而居住证制度正是户籍制度改革与教育、就业、医疗等相关领域改革相衔接的纽带。

　　二、探索财税体制改革，建立成本分摊机制

　　农民工市民化需要为农民工提供与城镇居民同等的社会保障、公共服务及福利待遇，所需投资巨大，如何筹集资金，健全投入及分担机制至关重要。现行财政体制下，地方政府的常规财政预算在正常情况下难以满足公共服务和发展的需要，经常捉襟见肘。我们以往是公共服务在哪里，人就往哪里去，安排不了就设置门槛。现在这种思维也要转变过来，要让公共服务主动对接需求群体。而中央专项转移支付与地方公共服务需要并不匹配，迫使各地方政府过度依赖卖地收入。

　　因此在户籍制度改革的同时，将财税体制改革与之配套推进很有必要。中央和地方之间的财政分配关系需要进行再调整，探索如何改善中央对地方转移支付的方式，对属于中央政府事权范围的随迁子女教育、社会保障支出等，要在核定资金总量的前提下通过增加转移支付总额，调整转移支付比例的方式促进地方政府财力与事权相匹配，以往根据户籍人口数作为转移支付的依据，因为外部性的存在，现在必须要根据常住人口来调整，归根到底，是如何才能充实地方财政。在农民工市民化的成本分摊问题上，应当思考如何才能更多的引入企业、社会组织等主体参与相关公共服务的供给。例如在保障房住房建设中，各地都在积极引入民间资本进入公共投资领域，通过BOT、TOT等多种方式寻求政府与市场、政府与社会的合作，取得了一些好的成效，为多渠道解决保障性住房的资金问题积累了经验和做法，值得总结和推广。在随迁子女教育、养老医疗、社会救助等工作中，一些民营教育机构、民办医院、慈善公益组织的参与热情也要积极调动起来，从而间接地分担政府责任、减轻财政压力。在创新政府与市场、与社会组织之间的合作机制与方式方面，我们仍有实践和探索的巨大空间。

　　三、深化土地制度改革，消除人口转移限制

　　土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方叫和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发（2014） 25号）文件精神，进城落户农民是否有偿退出“三权”,应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。

　　现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。土地作为农民最基本的生产资料，是农民生产生活最基木的保障，土地承包经营权和宅基地使用权出让资木也是农业转移人口市民化的最大资木。按照宪法规定，农村土地归农民集体所有。那么，在符合国土资源规划的条件下，在需要把农用地转为非弄用途时，农民应该有权作为交易的一方出让土地，而不必由政府先征地，再拍卖，由政府赚取土地差价。而要以土地物权化为重点，以保护农民的土地财政权力为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资。

　　进城”、“带财产进程”.在农户的土地长期使用权进行确权颁证的基础上，开‘放土地市场。在有条件的地方应该建设规范的土地交易市场，政府可以统筹设计征地土地增值税，把超额上地溢价纳入公共财政，用于公共服务。同时各地政府有责任监督土地交易，保障由农村土地集体所有制带来的合法权益能够落实到农户，使他们的合法权益不受侵害，在补偿和保障不能到位的情况下，坚决制止强拆行为。

　　四、根据常住人口规模，优化行政管理体制

　　李克强总理在推进新型城镇化建设试点工作座谈会强调，新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要以着力解决好“三个1亿人”问题为切入点。即：促进约1亿农业转移人口落户城镇，促进约1亿人居住的各类棚户区和城中村加快改造，促进约1亿人在中西部就近城镇化，逐步减少大规模人口 “候鸟式”迁徙。农民工市民化进程在政策刺激和经济带动下速度在不断加快，农树剩余劳动力向城市流动越来越频繁和明显，此时，户籍制度的束缚也体现得越发明显。人口的流动带动中心城镇和中小城市的发展，势必在在行政管理和社会管理上提出了更高的新要求，那就是城市管理体制改革。城市管理体制改革必须基于其发展基础、自然禀赋，通过协调人口的聚集、产业的聚集和环境资源承载，给予科学规划，以达到资源的更合理配置。哪些该分，哪些该整合，都应该重新考虑区域布局。加速推进行政区划调整，完善城市行政管理体制，改变行政等级配置和公共资源的管理体制，科学设置政府职能和机构、人员编制。撤镇改市、撤县改市将是必然现象。今后会出现镇级市、县级市、地级市同时存在的现象，行政管理体制应与之相适应而改革，以提高城镇在环境资源和公共服务水平方面的承载能力。