第五章 我国基层兽医服务体系的发展建议
伴随我国城镇化的不断推进、养殖产业化的迅速发展，基层兽医服务领域和内容都发生了深刻变化，政府大包大揽的兽医服务体系已不能适应兽医工作新常态，构建基层兽医公共服务与市场化服务相结合的基层兽医服务体系是当前的重要课题。
5.1 进一步加强基层兽医公共服务体系建设
政府应进一步明晰兽医公共服务与市场化服务的界限与范围，市场能做得的逐步建立机制交给市场去做，政府重点夯实兽医工作基础，通过打牢法律之基、捋顺兽医体制、完善公共服务与市场化服务协调发展的兽医工作机制、保障财政支持、提升系统工作能力来进一步强化政府兽医公共服务应发挥的重要作用。
5.1.1 完善兽医法律体系，加快兽医法治建设推进步伐结合中国国情与兽医工作实际，借鉴发达国家立法经验，建立与国际接轨的涵盖全面兽医工作的法律法规体系，使基层兽医机构、人员和兽医工作的管理都有法可依。建立法律法规体系一是要内容全面，覆盖官方兽医机构、科研机构、兽医协会的组织与职能，诊疗服务机构、兽医认证学院的准入与管理；官方兽医、执业兽医、乡村兽医以及各种兽医相关行业从业人员的准入与管理；动物疫病防控、动物及动物产品检验检疫、屠宰检疫监督、兽药饲料等投入品管理、动物福利保护、兽医教育等事务管理规定与相关各方主体的责权利等；二是要明确具体、可操作性强，法律配套地方性法规、技术规范标准和司法解释，广泛征求各方意见、调和利益诉求、扫清执行层面障碍，及时修订更新以适应不断发展变化的兽医工作实际。
5.1.2 捋顺体制，改善机制
5.1.2.1 继续加强基层乡镇兽医机构改革，恢复乡镇兽医站
强化兽医公共服务体系，抓兽医体制机制建设是根本。从兽医工作三十多年积累的历史经验来看，乡镇兽医机构发挥了重要兽医公共服务作用。要密切结合当地工作实际需要核定乡镇兽医站编制，破除乡镇防疫工作的人员编制瓶颈，对编制内公益性工作人员实行财政全额供养，保证工作基础。
5.1.2.2 强化乡镇站公益职能，推广政府购买兽医公共服务机制
乡镇站应坚持经营性服务与公益性职能分开的原则，不断强化乡镇站动物防疫、检疫和公益性技术推广服务职能。继续推进承接政府服务的新型兽医服务主体建设，推广政府购买强制免疫、协助产地检疫等公共服务机制，使乡镇站工作重心转移到上传镇村防控情况与下达政策精神、扶持兽医公服承包主体、发挥兽医技术推广和培训等方面。
将防疫员兽药饲料销售等经营性活动剥离出乡镇站，转移至兽医公服承接主体，解决村级防疫员销售兽药的合法性问题，继续发挥其帮扶村级防疫员创收作用。
5.1.2.3 强化监管，严格依法办事
县级兽医行政机构应加大市场监管力度，以严厉打击不法行为等创造良好兽医服务市场环境，促进市场化兽医服务体系健康发展。一是规范服务主体诊疗等兽医服务行为，严厉打击游医药贩和制售假冒伪劣兽药者，防止无行医资格主体扰乱兽医服务市场；二是与时俱进开辟监管新战场，扫除监管盲点，如监督兽医托管企业提供的包干兽药和用药程序是否合格规范，采用网络和手机客户端等平台进行诊疗、售药的主体是否有处方资质，兽药经营是否合规等。
5.1.3 健全财政保障机制，加大资金投入
5.1.3.1 突出重点，加大对新型基层兽医服务模式的财政扶持
就当前我国依旧以散养为主的养殖现状和疫病防控形势，村级防疫员仍旧会在今后一定时期内发挥重要作用，要以钱养事保住这支基层防疫队伍。应对新型基层兽医服务模式进行重点项目和资金扶持，促进基层兽医免疫服务主体由政府向社会团体机构转变。政府应建立购买服务的财政保障长效机制，进一步改善基层兽医服务人员从业条件，配备服务硬件和基础设施，保障基本收入。同时对村级防疫员以“授人以鱼”转向“授人以渔”,加大培训力度促其兽医诊疗能力和营销、管理能力的综合提升。
5.1.3.2 增加总量，科学设定中央与地方科学设定资金投入比例
无论是对比发达国家的兽医工作财政投入，还是从我国基层兽医财政资金紧张的现实情况来看，现今我国基层兽医事业公共财政投入总量仍然跟不上畜牧业的快速发展和日益复杂的疫病防控需求，加之农村税费改革后贫困县区资金配套不足，使防疫等各项兽医经费更加捉襟见肘。各级政府应加大资金投入力度，建立模型因地制宜科学设定中央、省、地市资金投入比例，专款专用，严禁挪作他用。
5.1.3.3 调整结构，发挥防疫链条协同作用
当前财政大半资金仍用于强制免疫疫苗补贴，随着防疫工作系统性推进，应逐步调整财政资金结构，增加疫情监测、监督执法、信息化追溯体系、扑杀、无害化处理等环节资金投入，促进发挥防疫链条综合措施的协同作用。
5.1.3.4 引入市场机制，充分发挥社会资金力量
政府财政资金加大投入的同时，应明晰社会主体的相关责任义务，积极调动市场各方投资积极性。伴随畜牧产业发展、兽医技术和服务水平提升，社会资本流入兽医服务行业的意愿加强。政府应进一步增强养殖企业主体责任意识，鼓励商业保险、金融信贷与兽医服务产业协同发展，积极探索兽医防控经费分摊机制，充分调动行业协会和非盈利组织沟通政府与利益相关方的桥梁作用，逐步建立政府、企业与社会等多方投入机制。
5.1.4 加强基层防疫服务综合能力
政府兽医公共服务应着眼疫病防控长远发展，在建立完善科学的防控工作链条基础上，因地制宜、与时俱进确立兽医服务工作重心。当前我国正处于疫情控制平稳的过渡时期，应摒弃“一针定天下”的防疫思想，研究强制免疫退出机制，注重培育处于起步阶段的市场化主体兽医服务能力，着重强化防疫条件管理、疫病监测、检疫监督执法、外来疫病防控等环节，科学设定扑杀补偿机制，强化完整的防控体系建设，为未来防控策略的有力实施打下坚实基础。不断完善工作评价体系，运用防控策略实施效果评估机制，根据评估结果和防疫形式变化情况，适时调整防控措施，提高兽医公服质量。
5.2 促进基层兽医市场化服务体系健康发展
兽医市场化服务是满足广大养殖者个性化兽医服务需求的主体力量，同时兼具公共属性，对于动物疫病防控和公共卫生安全发挥着重要作用。目前我国基层兽医市场化服务地域差距大、水平参差不齐。作为兽医服务体系中的重要环节，需要政府培育多层次服务主体，使市场服务体系日趋完善。
5.2.1 引导建立承接公共兽医服务的市场化基层兽医服务主体
上述防疫有限责任公司、个人独资或合伙企业、专业防疫合作社、非盈利机构等，创新了村级防疫员组织模式，优势突出。一是通过建立各种防疫员组织机构，为防疫员提供了应有的社会福利待遇，同时政府通过大力引导防疫员开展市场化兽医服务，有效提升了基层防疫员收入，稳定了基层防疫队伍，促进了防疫队伍新鲜血液的补充；二是通过政府向机构购买服务机制明确了防疫员社会兽医服务供给主体身份，有利于防疫主体责任逐步从政府回归到养殖者；三是政府通过严格考核，强化防疫员责任意识和绩效管理，提高了基层防疫服务水平，保证了动物疫病防控质量；四是大大提高了防疫员组织化程度，降低了乡镇兽医部门的管理成本，有助于公共服务资源优化配置。各地政府应科学界定兽医公共服务和市场化服务范围，积极扶持市场化服务主体发育，做好管理监督和服务工作，实现政府职能转变。
5.2.1.1 因地制宜选择服务主体组织形式
各组织形式都是基于当地养殖规模总量、集约化程度、财政支持水平、兽医服务水平和队伍素质等做出的有益探索，对于广大基层县乡的模式选择有重要借鉴和参考价值，各地可结合当地实际选择恰当的组织形式。
对于养殖规模小、疫病防控风险低、政府扶持和掌控能力大的地区，针对几人组成的乡镇防疫员队伍，可选择个人独资或合伙企业性质的乡镇兽医服务站，开办流程简单，按当地实际设计好日常管理、考核评价和奖惩机制，可实现良好运转。
在养殖量较大、以散养为主的地区，专业防疫合作社是最有群众基础的组织模式，可设县总社和各乡镇分社进行统一管理。合作社由于其维护社员利益的天然属性，能较好地保障防疫员权益；能有效发挥集体经济优势，使社员各自发挥所长，兼顾效率与公平；顺应农村深化改革要求，容易获得更多政策支持，发展空间广阔。
面对防疫员队伍出现断档的地区，若有较好专职兽医队伍基础，可将社会专职兽医纳入公益服务队伍，将兽医服务“专人专职”,整合兽医人才资源。可以与动物诊疗机构、执业兽医等直接确定劳务雇佣关系，更鼓励兴办实体机构统一组织管理。民办非企业从事非营利性社会服务性质，作为有效组织形式，能保证其履行公益职能的公正立场，减少运营纠纷，利于打造机构公信力，容易获得财政支持，组织形式值得借鉴。
在畜牧产业集约化水平较高、兽医服务市场需求密集和基层兽医队伍素质较高的地区，防疫公司以其适应市场的灵活性和有力促进发展的高分配效率等优势，可充分发挥执业兽医骨干的领军力量，带动基层防疫员队伍实现能力转型升级，有效满足养殖场户对疫病诊断、检测及治疗的综合兽医服务需求。
巴东模式不是一种组织形式，是政府和农民向村级防疫员购买服务的兽医综合服务的模式创新，“五包一赔”生猪兽医技术有偿服务、兽药等投入品主渠道让利经营和兽医公共服务合同确责，实现了养殖户、防疫员和政府的三赢，富有发展潜力，适用性广、拓展性强，在继续完善的基础上可因地制宜在全国进行推广。
5.2.1.2 加大政策扶持，推动能力提升
一是积极创造环境条件，鼓励和扶持新型兽医服务组织快速成长。提高村级防疫员组织化程度、搞活兽医服务经营方式、告别乡村兽医的单打独斗状况，支持有执业兽医资格的兽医兴办兽医技术服务合作社或兽医技术服务公司，实现能人带头、自我管理、市场激励、转型升级的基层兽医服务组织发展目标。二是政策吸引兽医专业人才，扩充村级防疫员队伍。制订优惠政策，提高防疫员补贴等政府购买公共服务的补贴标准，吸引年轻专业技术人员尤其是大中专毕业生加入到防疫员队伍，妥善解决队伍老龄化和专业化水平低等问题。三是加大财政资金投入。中央与地方政府应合理界定责任、层层分摊资金，保障政府购买服务经费，建立逐年增长机制，保障防疫员基本收入。对于举办场所、基础设施设备等方面予以扶持。四是加大培训力度。承接兽医公服的机构多由原村级防疫员、乡村兽医组成，兽医技术培训内容须理论与操作实践相结合，切实提高其兽医服务技能，增强其技术辐射能力。增加管理和经营能力培训，进一步提高机构自我管理和运营能力。
5.2.2 积极培育其他兽医市场化服务主体
完全在市场作用下的兽医服务主体是行业发展的主要推动力，是洞察广大养殖者需求、推动新型兽医服务模式发展的主要力量。为加速兽医职业化发展、提高我国整体兽医服务水平，应积极培育此类服务主体，推进我国兽医市场化服务体系建设。
5.2.2.1 助推基层传统兽医诊疗主体转型
传统县乡兽医诊疗主体长期以来发展缓慢，经历着技术和模式转型期。技术上，针对基层养殖场户当前最需要的免疫抗体检测、实验室诊断与疫病治疗等庞大需求，兽医专业技术服务的本身价值正日益凸显，随着养殖集约化发展，以技术服务取酬是未来趋势；模式上，大型诊疗机构雇佣高水平执业兽医，推动服务于规模场的兽医托管等全方位、专业化服务模式发展，中小型兽医诊所也积极开拓防疫诊疗环节中的模块兽医服务。
政府应在税收、项目配套、金融等方面给予优惠和支持，促其发展转型，发挥促防控、稳疫情的重要作用。
5.2.2.2 鼓励创立新型兽医服务模式和实体
可以看出，畜牧兽医产业链中的各方力量正在通过加强产前、产中、产后兽医服务，延伸产业链条，以强化市场竞争力谋长远发展。针对养殖场户亟需的兽医技术，饲料和兽药企业以互联网新媒体等运作方式升级传统售后服务模式，新兴兽医专业服务公司也正处于事业发展期，拓展连接规模养殖主体与保险金融机构的兽医专业评估和全程科学化疫病防控服务。政府应鼓励新型兽医服务模式和实体创建，营造政策宽松、监管严格的健康发展环境，让其充分发挥互联网科技和模式创新对于畜牧兽医产业的带动作用，提供给广大养殖场户切实有效的兽医服务。
5.2.2.3 充分发挥协会等非盈利机构对基层兽医服务主体的服务管理作用
进一步加强协会等非盈利机构的行业服务能力，发挥其连接政府机构与市场主体的纽带作用。通过在兽医相关各方主体之间建立良好的协调沟通和项目合作机制，发挥深化政府宏观调控、降低企业成本、实现行业自律的重要作用。
