我国油气资源税费的优化建议

　　5 我国油气资源税费的优化建议

　　从油气资源税费改革直至今日，已经过去了近 3 年的时间，期间显现出的成效也被广泛认可，尤其对于地方经济的发展起到了不可否认的巨大作用。但是在改革中仍然存在着不足，针对现行油气资源税费制度下存在的问题，提出以下几点建议：

　　5.1 完善计税依据和计税价格

　　目前，我国的资源税还是以结算价格作为计税价格，但是通过分析，以基准价格作为计税价格可以更好地限制大型油气田企业的避税，更有效地发挥资源税费改革对于油气资源的保护。由于贴水价格的存在，大型的油气田开采企业可以将贴水价格提高，通过关联交易把利润转移到下游的炼油、制油企业，从中规避自身提高的税负。如果可以将基准价作为计税依据，从根本上防止了企业转移利润收入的可能性，为地方财政收入起到了保障作用，有效地完善了资源税的征收管理。

　　并且，现行的资源税计税依据是以油气资源的销售量为准，如果可以用实际开采量作为计税依据，就能够有效避免资源开采中的浪费情况，迫使企业调高开采效率，真正实现“用多少、采多少”.对于促进资源的合理利用、完善我国可持续经济的发展以及建设“资源节约型，环境保护型”社会起到推动作用。还可以针对油气田的总存储量预缴税款，鼓励企业进行资源的回采，回采率高的企业可以得到税款的退还，对于企业开发新技术、不断地提高资源开采利用效率有着极大帮助。

　　5.2 完善综合减征率的管理和减免项目

　　在现行资源税制度下，综合减征率测算管理的完善势在必行。根据上文阐述，综合减征率是各个油气开采企业自行进行测算，并且以年作为一个时点，致使频繁的测算让综合减征率有逐年上升的趋势。所以对于综合减征率的调整首先要将测算年限延长，这样可以限制企业逐步提高综合减征率的趋势。建议将上报期限调整为三年，因为每年的测算会耗费企业大量的人力，这样就会降低企业对于测算的积极性，让综合减征率的测算成为一种形式。企业可以根据自身的利益未经测算直接将过去的数据稍作调整上报，这样省时省力，还能够得到税收优惠，使资源税征收管理出现很大漏洞。所以将上报的期限延长，让企业有足够的精力去进行测算。将税务机关的监管力度与期限的延长相结合，是税务机关可以把参与企业的测算成为可能，使每一期的测算都有税务机关陪同，很大程度上提高了综合减征率的可信度。此外，可以建立网络信息平台，将企业资源税的减免项目以年为单位向税务局申报，这样在测算时可以真正做到“有据可依”,提高企业测算的透明度和可信度。

　　本次资源税改革中对于减免税的制定比较单薄，仅仅针对运输稠油过程中用于加热的油气资源以及对稠油，高硫天然气等低等资源的开采和回采做了相关规定。这些减免项目一定程度上鼓励了油气田企业对于资源合理的利用，但是仅依靠这些措施还是不够。

　　在此提出以下几点补充建议：第一，对于生态环境恶劣地区的开采应当对于企业进行减免，这一部分资源的开采相比环境优越地区的开采会提高企业的开采成本、人力成本，为了鼓励对于资源全面合理的利用，对这部分环境恶劣地区开采的税额进行减免，减征比例不宜过高，只需要弥补企业在开采过程中多付出的成本，初按照 10%比例为宜；第二，对边际油田开采可以进行减免，边际油田的开采对于油气开采企业的吸引力低主要源于其储量不高或开采繁琐，但是如果这些油田无人问津是资源利用的极大浪费，所以建议将边际油田的开采销售额单独核算，再减免征收，比例以 20%-30%的浮动税率为宜，原因是对于储量低而导致投资回报率低的边际油田可以提高减征税率，对于开采极为复杂的边际油田还是通过弥补企业开采成本作为初衷进行减征；第三，油气田开发的不同阶段适用减免税率不同，随着油气田的开发，油气田会进入衰退阶段，导致收益的下降，在这种情况下企业有可能放弃开采，而产生“烂尾”的结果，为了让资源得到充分利用和企业的长远发展，可以对进入衰退期的油田进行税收减免，按油气田的健康程度设置比例系数 0.4、0.5、0.6 对征收的油气资源税进行减免。

　　5.3 优化税收分税制度

　　油气资源税改革后为地方财政收入做出了重大的贡献，促进了地方经济的飞速发展。但是不得不指出，由于部分地区的急功近利，使得资源被无节制的开发，很难实现可持续发展。资源税作为我国的共享税，只有海洋油气资源的税收征管归国家所有，陆上油气资源税的征收全部属于地方所有，原本的“共享税”演变成了“地方税”.虽然使地方经济发展增速，但是由于管理的分散和阻碍，地方增速开采已经成为现实，这样持续下去后果不堪设想。所以将“地方税”落实为“共享税”,势在必行。

　　首先，油气资源税成为共享税有着很充足的依据：第一，油气资源的所有者是国家，国家有权分享油气资源的利益收入；第二，国家参与分享可以控制一些被利益冲昏头脑的地区，防止资源的过度采集和低效率采集，为资源保护、可持续发展起到保障支撑作用，让地方实现全局发展、长远发展；第三，有效实行宏观调控，有利于对地方税收征收实行监管；第四，可以降低资源富饶地区对于资源收入的依赖，有效调整产业结构、转变地区经济发展方式。

　　此外，相比东部较发达地区，对于西部地区经济发展的照顾，中央应减少自身的油气资源税收入抽成，将更多的利益利用给地方。例如，新疆、青海、甘肃等西部地区可以将共享比例设为 1:9,其中中央分得 1 成，其余 9 成归地方所有。

　　由于西部地区的经济发展较为落后，而且处于初级产品输出阶段，所以将税收的9 成给予地方财政，有助于提高地方的经济发展实力，促进西部地区的民生、资源保护，而中央抽取 1 成是发挥对地方油气资源税税收的管理监管作用，而且可以实现对国家资源所有权的补偿。而对于东部一般地区中央可以采取 3:7 的比例，因为东部地区的经济普遍较为发达，并且部分油气田的开发处在成熟期，所以，中央抽取 3 成的税收比例、地方只享有 7 成，可以减少地方企业对于资源开采的依赖，促进东部地区油气企业的结构调整，平衡东西部的经济差距，并且 3:7的比例适中，不会为地方的财政收入造成极大损失，而且中央可以将所得收入再投入到该地区的资源保护、民生保障、基础设施建设中，真正的实现共享收益，提高地区的自我发展的能力。地方财政收入也应当全部用于资源环境补偿治理、提高公共服务能力、完善产业结构、开发科学技术，实现地区经济的长远、可持续发展。

　　因此，油气资源税作为共享税征收，可以极大限度的调动地区的积极性，有利于资源的治理保护、提高利用效率，而且对于落后地区经济结构完善、技术水平进步、经济长远发展都有着重要作用，有利于缩短东西部的经济差距，使油气资源税带来的收益惠及全民。

　　5.4 进一步完善比例税率

　　油气资源税改革以后规定税率为 5%-10%浮动税率，暂按照 5%征收。虽然从量征收转变为从价征收为各个地方的财政收入已经带来了很大的收益，但是 5%的执行税率还是没有很好地约束企业对油气资源的开发利用。由于综合减征率的存在，原本 5%的征收率，在实际征收中也往往会更低。

　　而且上文也阐述了，综合减征率的逐年提高，也使得实际征收率不断下降，所以油气资源税对于企业的制约作用也在不断弱化。油气资源税税率低下不利于落后地区的可持续发展，也不能有效达到节约资源、合理利用的目标，所以针对不同的地区，应当设立不同的税率。以新疆为例，由于新疆的区域位置特殊，人文环境特殊，并且经济相比东部地区有较大差距，所以税率设为 5%,但是由于综合减征率的存在，并且依照上文所述，综合减征率的平均浮动在 1%上下，所以应当将税率提高 1%,也就是基准税率为 6%.这样可以提高企业对于资源开发利用的节约保护意识，并且没有给企业造成过大的税收负担，增强了油气资源税的目的性。而对于环境位置优越，油气储量充足的地区，可以提高执行税率，8%的税率对于成本付出不高的开采企业可以更好地发挥油气资源税的调控效果。根据地区差异设置不同的税率，可以促进资源的合理利用与开发，切实做到可持续发展。并且，油气资源税税率还可以根据石油价格的波动进行调整，例如全球石油价格拉高，那么企业对于油气资源的开采需求会变大，这是通过提高税率，可以通过宏观调控压低需求，保护资源环境，石油价格下滑时，降低税率，可以保障油气开采企业的利益，有利于经济的长远发展。

　　5.5 完善石油特别收益金

　　我国石油特别收益金开征已经快 8 年了，其征收目的主要是为了减少石油企业的超额收益。我国在此次油气资源税改革前，石油特别收益金的起征点是 40美元/桶，采用 5 级超额累进税率，目的是压低石油企业的超额利润，促进经济平衡发展。但是 2011 年改革全面推行以后，起征点提高到了 55 美元/桶，使得国内的“石油大鳄”增收 400 亿。这样一来更加加深了人们对于资源价值的错误认识，使得开发开采资源得不到原有的约束。虽然成本的提高以及从价计征的实施对于油气行业的收入造成了一定的影响，但是石油特别收益金起征点的提高，无疑是摊薄了垄断型石油企业的成本，弱化了油气资源税从价计征的目标。所以对石油特别收益金的调整不能停滞，要在合理的范围内提出完善政策。

　　石油特别收益金的起征点由原来的 40 美元/桶提高到 55 美元/桶。虽然政策的制定是为了约束企业合理开发，保护资源，但是也应当照顾企业的发展，不能过度征税。由于近几年人民币的不断升值，使得美元对人民币的汇率不断下降，从曾经的 8.11 下降到 6.13,随着人民币的不断下降，也使得石油特别收益金的起征点在不断地降低，这样无形中加大了企业的税负，所以在此次改革中，将石油起征点调高到每桶 55 美元。但是如果以 2011 年改革前后的同期汇率 1:6.3作为标准，那么改革前石油特别收益金为 252 元/桶，而改革后为 346.5 元/桶，提高了近 100 元，提高了 37.5%,削弱了从价计征对于企业的约束限制。所以在此建议将石油特别收益金的起征点下调至 50 美元/桶，依照目前的汇率计算，换算为人民币为 305 元/桶，幅度适中，并且不会弱化从价征收对企业带来的税收负担，同时考虑到企业的发展以及目前企业成本的不断提高，也不会给企业造成过大负担。在不影响企业自身发展的情况的下，减少企业超额收益，对于经济的和谐发展也起到了重要的作用。下表是建议调整石油特别收益金起征点后的超额累进税率表。

　　可以开发石油特别收益金对劣等油田、边际油田的开采的优惠政策，切实提高资源的开发利用效率，应当在石油特别收益金中，增加对劣等油田以及边际油田等资源的优惠减免，可以暂定为 10%减免。这样可以减少资源的浪费、防止“采富弃贫”现象的出现，促进资源经济的可持续发展。石油特别收益金征收多年，但是由于大型垄断型企业将负担转移给下游，使得成品油价格一涨再涨，所以建议可以有效地实施市场价格监管，防止下游资源价格的拉高，也能加强石油特别收益金职能，推进“资源节约型，环境友好型”社会的建设。

　　5.6 完善调整税外费用

　　我国除了对于油气资源征收资源税外，还有一些附加的非税费用，包括矿产资源补偿费，石油特别收益金以及矿业权使用费等。其中石油特别收益金在上文中以作分析，下面针对其余的两个主要非税费用提出本人的看法。

　　其中矿产资源补偿费与现行资源税的征收类似，导致重复征税，给企业带来了不必要的负担，所以在此建议停征矿产资源补偿费。矿业权使用费与价款是国家向矿权人收取的费用。由于油气资源的不断开采，资源枯竭的风险越来越高，为了资源的可持续发展，矿业权使用费的适当提高值得参考。现在矿业权使用费的征收标准过低，所以在此建议将矿业权使用费与价款的征收标准提高 5 倍，即1-3 勘探年度为每平方公里 500 元，从第 4 勘探年度起每平方公里递增 500 元，最高不超过每平方公里 1000 元。矿业权使用费的提高，同时可以防止企业之间互相抢资源占地皮的恶劣问题，保障了经济的和谐发展、公平竞争。

　　税外费用的完善对于油气资源税更好的发挥调控作用，简化税收征管起到了很大的帮助。在现行的油气资源税费制度下，完善税外费用，成为经济可持续发展、长远发展以及保护资源、提高效率的另一只手。