毒品犯罪防控存在的问题及其完善

　　3.3 毒品犯罪防控存在的问题及其完善

　　近二十年来，我国禁毒工作取得了显着成绩，得到国际社会的普遍赞誉。但同时也应清醒地认识到，国际毒潮对中国危害加剧的状况，不会在短期内彻底消除，毒品在中国仍处于蔓延阶段，禁绝毒品任重道远，深入而持久、持续而决绝地开展禁毒斗争将成常态。

　　面对当前严峻的毒品形势，我国毒品犯罪防控手段存在的问题日益凸显，其中包括：对禁毒工作的思想认识不深入，宣传教育流于形式；禁毒战略及体系不完善，亟待调整；禁毒综合治理机制不畅通，各部门的配合过于生硬；禁毒保障措施薄弱，禁毒立法有待完善等，毒品犯罪防控指挥不统一、组织不严密、责任不明确、工作不系统、反馈不及时的问题长期存在。笔者认为，应大力加强毒品犯罪防控人力、物力、财力投入力度，从以下几个层面为毒品犯罪防控创造最为有利的支撑条件。

　　3.3.1 加强禁毒物质及资金投入

　　3.3.1.1 加大禁毒宣传教育投入

　　首先，将禁毒斗争上升到战略高度。为使禁毒工作经常化、持续化，始终保持高压状态，从战略上应当把禁毒上升为国家一项重要国策，以显示它“涉及中华民族兴衰”的重要地位。

　　从禁毒工作所走过的路来看，搞短期行为不但不利于禁毒工作，还可能贻误了大事。如果把禁毒确立为重要的国策，把它当成今后的战略目标，就会引起全社会的高度重视，有利于动员全国人民共同行动起来打一场禁毒的攻坚战。

　　其次，加强宣传教育深度，形式多样化。在对禁毒工作重要性的认识上，从禁毒管理部门到普通老百姓尽管都意识到其重要性，但对于毒品的种类、对人体的危害、对社会的负面影响，以及禁毒形势的严峻性、禁毒工作的深远意义，少有人知。因此，应加强宣传教育深度，解决思想认识上的问题，是禁毒的首要环节。

　　在教育内容上，禁毒宣传教育可从近代史教育、毒品知识教育、法制教育、思想教育等方面入手，牢记屈辱的鸦片战争历史，不让历史重演。认识毒品的自然属性和社会危害，宣传吸毒对吸毒者本人、家庭乃至社会产生巨大的危害。宣传毒品犯罪的相关法律规定，教育大家遵纪守法，不要铤而走险，以身试法。大力加强社会主义精神文明建设，教育公民树立正确的世界观、人生观和价值观，营造健康、和谐的社会环境，丰富人们的精神、文化生活，从思想上清除毒品的诱惑。

　　在教育形式上，不应局限于教育读本、禁毒宣传周的传单发放，还应加大资金投入，借助多种形式的宣传媒介，如禁毒课堂、禁毒公益广告、禁毒网站等，全方位宣传毒品的危害。

　　3.2.1.2 加大禁毒医疗卫生投入

　　一是扩大社区药物维持治疗覆盖面。毒品的特性决定了吸毒人员戒断毒品难度较大，目前毒品复吸率高的问题仍为毒品防控的一大难题。因此，对于吸毒人员，最为有效的帮扶措施就是做好戒毒工作。因此，应增加戒毒药物投入，扩大社区药物维持治疗覆盖面。使有戒毒主观意愿的吸毒人员没有后顾之忧，巩固禁毒成果。

　　二是建立健全戒毒康复设施及机构。根据吸毒成瘾人员的分布情况，结合各地实际情况，布点建立，建立戒毒康复中心、强制戒毒所等机构，实行等级化、规范化管理，配备卫生、管教等民警，配置戒毒设施，保证经费投入，对符合收容条件的吸毒人员及时接纳安置，尽快开展强制戒毒、自愿戒毒等治疗诊治工作。

　　使吸毒者通过接受药物治疗、法制与道德教育和行为矫正训练等，戒断毒瘾。

　　三是增加人力投入，配备专职禁毒组织机构和人员。笔者认为，目前戒毒工作未取得明显成效的一个重要原因为戒毒管理组织及人员配备不足。只有设置专职禁毒机构，设置专职监管人员、医护人员、心理辅导人员，明确岗位职责，以吸毒人员的收戒率、帮教率、劳教率、复吸率为考核指标，方可推进毒品戒治工作。

　　3.2.1.3 加大禁毒侦查科研投入

　　一是大力研发毒品、易制毒化学品的合成、提取、鉴定技术。毒品、易制毒化学品的研究是一项重要的基础工作，了解毒品以及易制毒化学品的生产合成、检验方法、物理化学性质、药理作用等对于毒品犯罪预防及控制等有着巨大的支撑作用。因此，应加强相关投入，研发毒品、易制毒化学品的合成、提取、鉴定技术，加强技术创新，推进毒品犯罪防控。

　　二是不断拓展侦查策略，加强提升案件侦破能力。借鉴国外先进方法，结合国内毒品犯罪案件侦查实际情况，拓展毒品犯罪侦查手段。深入研究既有侦查策略，从策略布置、组织实施、反馈等方面运用侦查策略，提升案件侦破能力。

　　三是加强禁毒情报工作的开展。首先，广辟渠道，扩展禁毒情报来源。如本文第三章所述，禁毒情报工作对毒品犯罪预防起着至关重要的作用，而禁毒情报工作能有效开展的前提是信息广泛，资料扎实。为增加情报来源，禁毒主管部门应广辟渠道，对提供线索者给予较高额度的奖励，动员全社会力量提供禁毒情报线索。其次，加强禁毒情报研发投入。我国目前虽已建立禁毒情报中心，但工作开展情况不甚理想，主要原因是资金投入不足，无法全面提取出原始资料中的有效信息，这就需要在情报分析方面增加产品研发投入。

　　3.3.2 建立健全禁毒协作机制

　　如上所述，禁毒工作不是某个部门能够单独胜任的工作。毒品犯罪不仅会产生巨大的社会危害，需要一个国家内部的各个部门协同展开禁毒工作；而且毒品犯罪往往呈现出跨国、跨地区犯罪的特点。毒品犯罪的滋生和蔓延，“不但极大地威胁着人类的生命和健康,而且对国际社会的良好秩序和共同利益造成强烈冲击和严重危害，因而被称为社会公害、世界瘟疫。进入20世纪以后，国际社会对毒品危害的认识日益深化，严格禁毒的呼声不断高涨，国际合作的项目和范围也日益扩大。”

　　面对毒品犯罪的国际化蔓延趋势，禁毒的国际协作不可避免。因此，本文认为，禁毒的协作包括国内协作、区际协作和国际协作。3.3.2.1 禁毒的国内协作禁毒的国内协作包括省内协作和省际协作，省内协作是指省内各级人民政府、公检法部门、居委会、街道办事处及其它禁毒管理部门的合作，通力协作打击毒品犯罪的源头，遏制毒品犯罪的发展；其次，加强海关、边防、铁路、交通、林业、民航、工商等各级政府部门的协作，截源堵流，从各个阶段、各个领域加强对毒品犯罪的预防及控制。省际协作是指根据毒品犯罪流窜作案、协同作案的特点，多省市联动，建立起禁毒网络。定期沟通禁毒工作进展，加强相互学习和交流，总结禁毒经验教训，形成长效机制，共同开展禁毒合作。

　　3.3.2.2 禁毒的区际协作

　　禁毒区际协作，是区际司法协作的具体表现形式之一，是指同一主权国家内部不同法域的禁毒协作与互助。在我国，由于“一国两制”方针的实施，使得我国产生了一个主权国家之内的数个不同法域的现实状况。“一国两制”的实践，“导致一个国家内部多法域的产生，平等法域之间不可隔绝的联系，导致了区际刑事法律的冲突”。

　　这就为我国开展区际间的刑事司法协作提供了可能。而且，就目前来看，统一我国各法域的法律，消除区际差异还不可能，因此，加强区际间的刑事司法协作也是现阶段解决区际法律冲突的最佳办法。就毒品犯罪的区际协作来说，主要是关于毒品犯罪的区际刑事司法协作。而且，面对现今毒品犯罪的跨区域趋势，毒品犯罪分子极有可能利用区际间的法律冲突逃避法律对其的打击。

　　因此，加强毒品犯罪领域的区际刑事协作成为必然。

　　一般认为，“国际刑事司法协助的内容包括文书送达、信息通报、调查取证、引渡、外国刑事判决的承认和执行、刑事事件的诉讼转移等六大类，涉及到刑事侦查、起诉、审判、刑罚的执行、犯罪的预防和控制等方面。”

　　但是，本文认为，我国的区际刑事司法协作可以尝试突破以上国际刑事司法协作的内容，尝试区际间刑事司法协作的新方式。其主要协作内容包括：代为送达司法文书，协助调查取证，移交文书、物证及款项，通报刑事侦查结果，协同侦查，缉毒情报共享，逮捕与移交犯罪嫌疑人，刑事诉讼管辖转移，互相承认司法判决、裁定等。

　　面对跨境毒品犯罪日趋严重的情形，迫切需要两岸三地加强司法协作，共同打击毒品犯罪活动。香港、澳门回归后继续延用原来的刑事法律，在对毒犯的惩治上不实行死刑。而其周边的中国内地、日本、韩国、泰国对毒贩都有死刑规定，跨国、跨境贩毒经常以中国大陆作为中转站，以香港、澳门作为落脚点，以逃避法律的严惩。因此，内地、香港、澳门三地警方以及同国际刑警组织的密切联系和合作，对打击跨境毒品犯罪活动，严惩毒犯非常重要。

　　3.3.2.3 禁毒的国际协作

　　毒品犯罪是国际性公害，禁毒是毒品生产国、消费国和过境国的共同责任，加强国际禁毒合作，对于推动世界范围内的禁毒工作是十分必要的。我国在坚持和平共处五项原则的基础上，积极参与和推动禁毒国际合作，取得了较好的效果。

　　一是禁毒国际协作内容。国际禁毒协作是国家之间享有刑事管辖权的机关，在犯罪侦查领域互相给予支持、便利和援助的一种司法活动。是一国侦查机关根据外国当局委托，在国内代请求国进行侦查的一种措施，是国际司法协助的重要组成部分。

　　国际禁毒协作除了国际刑事司法协作共同打击毒品犯罪之外，还包括更广泛的内容。如前所述，要防控毒品犯罪就要从产毒制毒的源头上切断毒品的来源，减少毒品从国外向我国的输入。例如我国西南地区邻近世界毒品生产的主要地区之一的金三角地区，该地区经济文化社会发展普遍落后。当地居民生活水平低下，为了生计只能大量种植毒品。因此，如果不帮助这些邻国发展他们的经济，改善邻国民众的生活水平，那么仅仅靠一味的打击毒品犯罪是不能从根本上铲除毒品来源的。事实上，该地区已经成为毒品进入我国的主要地区之一。所以本文认为，禁毒国际协作的内容除了国际刑事司法协作以外，还包括经济、文化、社会等多方面的合作。

　　国际禁毒合作主要包括以下几项内容：

　　第一，司法协助。我国在国际刑事司法协作方面已经有一些实践经验。从我国的国际刑事司法协作实践来看，我国已经开展的国际刑事司法协助的范围主要有引渡；刑事司法文书的送达；刑事调查取证以及与之有关的诉讼事务；信息通报；刑事诉讼转移；己决犯的移管等等。

　　其中，“引渡、刑事司法文书的送达、调查取证、信息通报是见诸于我国对外签订的引渡和刑事司法协助条约以及其他国际多边公约中的刑事司法协助事项，而且也是我国对外刑事司法协助的主要内容。”

　　在禁毒协作中，以上国际刑事司法协作的内容普遍展开。此外，较为常见的协作方式包括引渡毒品犯罪嫌疑人或被告人，毒品犯罪适用普遍管辖权原则，协助侦查毒品犯罪案件，协助反洗钱活动等；第二，警务合作。包括侦查情报的交流，联合实施控制下交付，提供缉毒侦查便利，代为开发研判缉毒成果等；此外，还可以通过培训当地警察，提高协作国的警察打击犯罪的能力；第三，经济援助。就毒品犯罪的特殊性以及禁毒协作的现实需要，应当加强对毒品生产国的经济援助，帮助其本国居民提高生活水平。包括帮助毒品生产国发展经济，改植毒品种植区，改善戒毒条件，协助人员培训，资助戒毒医疗药物及设备设施等；此外，还可以通过工业投资，农业技术合作等方式帮助受援国解决就业以及改变当地农民种植毒品的农业生产习惯；第四，学术交流。包括召开各种形式的研讨会、沟通会、培训班，交流毒品犯罪形势，沟通禁毒策略等。

　　尽管我们可以开展或者已经开展的禁毒国际协作的方式很多，但是也应当看到，由于国家主权的因素，禁毒国际协作不可能如国内协作那样保证较高的协作效率。因此，在充分尊重各国之间的独立主权的基础上，如何提高各协作国之间的相互信任，调动各国的禁毒行动的积极性，保证禁毒国际协作的有效与高效，是我们仍然需要进一步在理论与实践中探索的问题。

　　二是禁毒国际协作取得的成绩。面对近年来毒品犯罪的猖獗以及进一步蔓延的趋势，我国通过积极开展禁毒国际协作，总体上还是取得了很多成绩的。通过开展禁毒国际协作，使得毒品的来源得到一定的遏制，对毒品犯罪的打击力度也进一步加大。近年来，我国积极加入国际禁毒公约，签署相关协议，积极参加国际缉毒会议，积极参与禁毒多边合作项目。

　　数据来源：历年禁毒报告。

　　数据来源：历年禁毒报告。

　　公安部、卫生部、海关总署与联合国禁毒署、世界卫生组织、亚太经社理事会合作承办了多期国际禁毒培训班、研讨班，在禁毒执法、减少需求、艾滋病预防方面做了大量工作。

　　我国一向重视禁毒国际合作，为国内禁毒创造了有利的条件。尽管如此，我国进行禁毒国际合作的潜力仍然很大，我们应当调动一切积极力量，将境内毒品消灭干净，将境外毒品拒于国门之外。

　　3.3.3 加强法制建设

　　3.3.3.1 加强立法

　　加强法制建设首要的任务就是要完善立法。我国虽然对毒品犯罪已经有了较为体系化的立法，但是随着毒品犯罪的新发展，例如新型毒品犯罪的快速蔓延等新情况的出现，如何使得我国的毒品犯罪立法适应新形势的要求，是今后立法完善所要面对的问题。笔者认为，具有以下几个方面需要注意：

　　一是完善易制毒化学品法律体系。在现有的《易制毒化学品管理条例》的基础上，加强对易制毒化学品的监管，及时将新发现的毒品列入管制名录，明确易制毒化学品犯罪的定罪量刑标准，加强侦查、检察机关执法操作性。

　　新型毒品种类不断更新，但规制毒品犯罪的法律法规相对滞后，削弱了毒品犯罪的惩戒力度。新型毒品的不断增多是毒品犯罪近年来发展趋势的一个主要特征。新型毒品犯罪的发展迅速，立法的滞后是难以避免的。但是如何完善立法以最大限度地适应新形势，仍然是需要考虑的问题。

　　关于新型毒品的范围问题，2002 年最高院颁布《关于氯胺酮能否认定为毒品问题的答复》，确定氯胺酮为毒品，属于第二类精神药品管制品种；2004 年国家食品药品监督管理局颁布《关于进一步加强对氯胺酮管理的通知》，将氯胺酮调整为第一类精神药品管制品种。2005 年国家食品药品监督管理局联合其他部委颁布《麻醉药品和精神药品运输管理办法》，再次确认将氯胺酮列入第一类精神药品品种目录。

　　关于新型毒品的追诉标准及量刑问题，司法机关目前一般是以新型毒品数量为准，确定毒品犯罪的定罪标准。如前所述，2002 年最高人民法院颁布《关于氯胺酮能否认定为毒品问题的答复》，确定氯胺酮为毒品，但直到 2006 年最高人民法院出台《指导意见》，方确定氯胺酮等新型毒品案件的追诉及量刑标准，且该标准明确说明“仅供法院系统内部掌握”。2007 年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》，方明确“关于办理氯胺酮等毒品案件定罪量刑标准问题”，确定了量刑标准。2012 年最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（三）》确定了走私、贩卖、持有氯胺酮等毒品犯罪的追诉标准。

　　二是完善毒品犯罪刑事法律规范。尽管我国《刑法》第六章妨害社会管理秩序罪中的第七节走私、贩卖、运输、制造毒品罪对毒品犯罪作了专门规定。有学者也认为，我国《刑法》关于毒品犯罪的规定，“内容全面，比较严密，刑法典关于毒品所规定的 12 个罪名（其中 5 个为选择性罪名）几乎涵盖了毒品犯罪的所有环节，并不存在不严密的缺陷。”

　　但是，随着毒品犯罪的集团化以及制毒方法的网络传播等新问题的出现，以及控制吸毒人员扩散的紧迫任务，进一步完善刑法关于毒品犯罪的规定是不可避免的。笔者建议，增设与毒品相关的介绍贩毒罪、非法提供制毒设备罪、吸食、购买毒品罪等新罪名，完善毒品犯罪罪名体系，补充关于毒品犯罪定罪量刑程序的相关规定。

　　三是加强对特殊群体的法律监管。针对毒品犯罪人员教唆未成年人、怀孕妇女、外国人、残疾人等特殊人员进行贩毒活动，规避法律监管的问题，建议增强该种行为的侦查识别能力，加强教育引导，制定切实可行的解决办法，避免出现法律漏洞。

　　四是整合、梳理规制毒品犯罪的法律法规，形成系统。以《禁毒法》、《刑法》、《戒毒条例》等法律法规为核心，整合国家食品药品管理局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、地方人民政府等各级行政管理部门制定的规制毒品犯罪的法律、法规、规章、规范性文件，剔出矛盾、冲突的规定，补充立法空白，形成完善的禁毒法律体系。

　　3.3.3.2 严格执法

　　完善的立法并不会自己发挥作用。没有严格的执法，再完善的立法也只会被束之高阁。对于毒品犯罪来说，对其有效打击还是在于将刑法的规定落到实处，对犯罪分子施以适当的刑罚，以起到刑罚一般预防与特殊预防的作用。此外，还要严格执行毒品犯罪预防的其他相关法律规定，使得与这些法律相关联的所有社会力量都调动起来，形成全社会预防毒品犯罪的严密防控网。

　　一是设立禁毒执法部门协作区，加强执法配合。建议针对毒品犯罪“重灾区”，设立禁毒执法部门协作区，定期召开各部门联席会议，在公检法机关与各级行政职能部门间建立沟通渠道，及时发现、及时打击，加强执法协作。

　　二是建立执法责任追究制度，加强执法监控。对执法工作人员进行监管，设立工作业绩指标，根据指标定期进行考核。对于执法中发现的问题，及时追究相关人员的责任，形成内部监管与外部监管相结合的闭环，通过来自禁毒执法部门内外的监督管理，确保各执法部门顺利完成执法协作。

　　三是严格按照法律规定，加强毒品犯罪执法监督力度。严格遵守毒品犯罪监管法律法规，严格执法，对发现的犯罪分子绝不姑息。对于已制定的法律法规，编制毒品犯罪监管操作细则，严格遵照执行；对于尚未制定法律规范的领域，联合相关部门制定规范性文件，避免出现执法漏洞。

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