第 2 章 事业单位养老保险改革的相关概念和理论框架
2.1 相关概念的界定
2.1.1 事业单位
事业单位是中国特色的组织机构，它产生的背景十分复杂，随着社会的发展与改革，事业单位也经历一系列的变革。正因为制度不断地变化，导致事业单位的概念和定义也很模糊。因此，要厘清事业单位养老保险制度改革，必须要在明确事业单位的定义、划清事业单位范围的基础上进行。
目前我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个：一个是1999年九届全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，将“公益性非营利的事业单位”定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”①另一个是国务院2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”②以上2个定义，显然2004年的《事业单位登记管理暂行条例》更加符合事业单位的基本属性，本文所讨论的事业单位养老保险制度改革就采用2004年的《事业单位登记管理暂行条例》中的表述，即事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。按照上述概念，事业单位应当具备三个特征：一是以社会公益为目的设立。
事业单位一般不履行行政管理职能，从事的是教育、科技、文化、卫生等涉及人民群众公共利益的服务活动。二是由国有资产举办的。事业单位经费来源有的需要财政完全保证，一般不从事生产经营活动，有的可通过从事一些经批准的服务活动取得部分收入，但取得的收入不得用于管理层和职员分红等，只能用于事业单位的再发展。三是社会组织。事业单位是组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够独立承担民事责任。
我们国家现在的管理体制中，事业单位又根据事业单位的性质分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位三种类型。全额拨款的事业单位其所需的事业经费全部由国家预算拨款，即人员费用、公用费用都要由国家财政提供。全额拨款的事业单位，一般是没有收入或收入不稳定的事业单位，如学校、科研单位、卫生防疫等事业单位。这种管理形式，使事业单位的经费得到充分的保证，同时，也有利于国家对事业单位的收入进行全面的管理和监督。差额拨款单位的人员费用由国家财政拨款，其他费用自筹，一般为非营利机构（如医疗卫生机构）。这些单位的人员工资构成中固定部分为 60%,非固定部分为 40%.
按照国家有关规定，差额拨款单位要根据经费自主程度，实行工资总额包干或其他符合自身特点的管理办法，促使其逐步减少国家财政拨款，向经费自收自支过渡。随着我国政治体制和经济体制改革开放的深入发展，一些事业单位的经费已经开始逐步向实行自收自支过渡。而那些有产品和创收能力的事业单位国家财政则不拨款，采取自收自支的财政管理形式。
2.1.2 事业单位养老保险制度
我国机关事业单位退休制度起源于 20 世纪 50 年代，在当时事业单位养老保险基本上实行的是“国家财政保险”（全额拨款单位）、“单位保险”（自收自支单位）或“国家财政与单位共同保险”（差额拨款单位）的制度。职工退休养老金通常由国家财政负担或单位自理，按照职工退休时工资的一定比例发放，个人不承担相应责任②。1978 年 6 月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法和》和《关于工人退休、退职的暂行办法》（即着名的 104 号文件），按照该规定，事业单位工作人员退休后，按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，即工作年限满 35 年的按 90%计发，满 30 年不满 35 年的按 85%计发，满 20 年不满30 年的按 80%计发。③另加上，国务院于 1980 年 10 月颁布的《关于老干部离职休养的暂行规定》，以及 1982 年 4 月颁布的《关于老干部离职休养制度的几项规定》，共计四个文件是我国机关事业单位工作人员退休养老保险制度的基础性规定，其基本内容至今仍然适用。④自 1993 年开始，我国的公务员养老保险制度和事业单位养老保险制度开始脱钩，不再完全施行同样的制度。国务院于 1993 年 8 月 14 日颁布了《国家公务员暂行条例》，规定了国家公务员退休的条件。同年 11 月颁布的《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，依照按劳分配原则建立体现事业单位不同类型（根据事业单位特点和经费来源的不同，分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型）、不同行业特点的工资制度，与机关工资制度脱钩，同时该文件也规定了实行职级工资制后离退休人员的退休待遇。同年，上海、海南、辽宁等地率先开始了公务员养老保险制度改革。
从 1994 年开始，全国共有江苏、福建、河北、山东、河南等 28 个省份陆续开展了事业单位养老保险改革的试点。2003 年的中共十六届三中全会指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”;2006 年的中共十六届六中全会进一步明确，要“加快机关事业单位养老保险制度改革”;中共的十七大报告更加明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”.2008 年3 月，国务院下发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，决定在上海、山西、浙江、广东、重庆先期开展事业单位养老保险改革试点，与事业单位分类改革试点配套推进。
2011 年 7 月，全国人大审议通过《社会保险法》，明确企业退休人员的养老待遇由基础养老金部分和个人帐户部分组成。2015 年 1 月 14 日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），决定改革机关事业单位工作人员养老保险制度。同年4月6日国务院办公厅印发了《机关事业单位职业年金办法》（以下简称《年金办法》），明确事业单位的工作人员应该参加补充养老保险，即补充养老保险是强制性的保险。
2.1.3 企业年金与职业年金制度
2.1.3.1 企业年金
企业年金，是指在政府强制实施的公共养老金或国家养老金制度之外，企业在国家政策的指导下，根据自身经济实力和经济状况自愿建立的，为本企业职工提供一定程度退休收入保障的补充性养老金制度。①2004 年 1 月由劳动和社会保障部第 20 号令颁布了《企业年金试行办法》标志着企业年金制度在我国正式开始施行。
企业年金是对国家基本养老保险的重要补充，是我国正在完善的城镇职工养老保险体系（由基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险三个部分组成）的“第二支柱”.在实行现代社会保险制度的国家中，企业年金已经成为一种较为普遍实行的企业补充养老金计划，又称为“企业退休金计划”,并且成为所在国养老保险制度的重要组成部分。无论是国内还是海外，企业对于企业年金的资金支出都可以享受到一部分税收方面的优惠，就我国目前情况而言其税收优惠力度将会进一步扩大。
2.1.3.2 职业年金
职业年金是指机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上，建立的强制补充养老保险制度。①《年金办法》中明确，职业年金所需的费用由单位和工作人员个人共同承担。单位缴纳职业年金的比例为不超过本单位工资总额的 8%,个人缴费比例为不超过本人缴费工资的 4%,由单位代扣。
职业年金的建立是对于机关事业单位工作人员基本养老保险的补充，其资金来源于财政，在退休或死亡后可以领取（或由继承人领取）。
职业年金是我国事业改革的重要一步，也是养老金“双轨制”并轨的关键性一步。在养老“并轨”前，事业单位人员养老金替代率在 70%至 90%,平均水平接近 80%.改革后事业单位及其工作人员都要参加养老保险，缴费比率、缴费标准和待遇发放与城镇职工基本养老保险基本一致，对于缴费满 35 年的人员也就是按原办法计算替代率在 85%左右，养老金的替代率将接近 60%,为了保障事业单位人员退休待遇不降低，除了设置过渡期，职业年金将发挥至关重要的作用，通过资金投资运作等方式，预计能将替代率提高 20 个百分点，能够总体上使机关事业单位人员的退休待遇基本上不降低。
2.2 理论框架
本文所涉及的上海事业单位养老保险改革内容，主要依赖于社会正义理论、帕累托改进理论以及中间道路理论。
2.2.1 社会正义理论
美国哈佛大学的罗尔斯教授在 1971 年出版了《正义论》一书，对正义、如何达到正义作了系统而深刻的阐述。他认为，“在选择的过程中，处在原始状态中的各方都是平等的，所有的人都拥有相同的权利”.正义被视为现代社会稳定有序、健康发展的动力和依据。罗尔斯提出了着名的两个正义原则，第一个原则是权利平等原则，即“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”;第二个原则是差异原则，即“使社会和经济的不平等安排既符合地位最不利的人的最大利益，又按照公平的机会均等的条件，使之向所有人开放的地位和职务联系在一起”③。
从罗尔斯的正义论中，在事业单位养老保险制度改革方面我们得到了如下启示：第一，为保证社会各群体利益的大致均等，必须对涉及养老保险资源分配正义的事业单位养老保险制度进行改革。从上海的现实情况看，事业单位职工和企业职工在养老保险的缴费和待遇两个方面存在较大的差异。在缴费方面，企业职工需缴纳工资总额的 8%,事业单位职工则在工资总额八折的基础上再按照 8%缴纳养老保险费；在享受的待遇方面，事业单位的职工的养老金替代率稳定在 70%至 90%之间，平均水平接近 80%,而企业职工的养老金替代率则是 65%左右。由此不难看出事业单位和企业职工在养老保险金方面的权利和义务的不对等，承担了更多义务的企业职工享受的权利反而要比事业单位的职工少。这也是民众和媒体普遍不满意现行养老金政策的主要原因之一。按照罗尔斯正义论的要求，“所有的社会基本善--自由和机会、收入和财富及自尊的基础--都应被平等地分配”①，基于此，在《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中，明确规定机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由事业单位和个人共同负担，个人需缴纳工资总额的 8%,以建立基本养老保险个人账户。第二，对于权利义务的不平等，要符合最不利的人的最大利益，且对其利益进行补偿。2005 年以来，我国已连续 10 年上调企业退休人员的基本养老金，以减小其与事业单位职工养老金的差异，这可视为对企业职工利益的补偿。
2.2.2 帕累托改进理论
帕累托最优，由意大利经济学家帕累托提出，在西方福利经济学中是一个着名的词汇，又称帕累托效率、帕累托最佳配置。是指“从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能使某些人的处境变好”②。在一般情况下，帕累托最优只是资源配置的一种理想状态，现实中根本不可能达到，因此，就有了帕累托改进的概念。帕累托改进是指“在不减少一方的福利时，通过改变现有资源配置而提高另一方的福利”③。帕累托改进在有资源闲置时或市场配置资源失效时，是可能实现的。
从某种意义上说，事业单位养老保险制度改革的目的之一就是为了改进社会养老资源的配置效率，通过养老保险制度的变革减少政府的财政压力，在不损害事业单位职工利益的前提下，减少制度上人为造成的企业职工和事业单位在养老资源上的不合理分配。自 2008 年《试点方案》实施以来，从各地都积极开展的事业单位养老保险制度改革试点中，大部分都采用了过渡期、或者“老人老办法、新人新办法”的改革思路。2015 年国务院出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，也规定了要设立过渡性养老金。这里的过渡性养老金仅针对事业单位养老保险改革前已参加工作但在改革后退休的员工，旨在通过实行过渡性措施，保持原机关事业员工的养老待遇不降低。同时，《决定》中也规定了机关事业单位应该建立职业年金制度，也是实行有效资源配置、实现帕累托改进的一个部分。
