第4章 上海事业单位养老保险制度改革推进中的问题及成因
在事业单位养老保险改革的路上，上海的实践虽然取得了一定的成效，但是也暴露出很多问题，如果能妥善解决这些问题，那么我们的事业单位养老保险改革就一定能取得成功。
4.1 上海在推进事业单位养老保险制度改革中遇到的问题
4.1.1 机关养老保险制度改革未同步进行
众所周知，我国的事业单位养老保险制度是和机关养老保险制度基本一致的，都是不按照实际收入缴纳社会保险费，而退休后的养老金计算则是按照退休时点的职务职级和工作年限计算的。如今事业单位养老保险改革如火如荼地进行着，但是机关养老保险改革却没有什么大动作。
4.1.1.1 机关的缴费基数确定标准与事业单位不同
虽然此次下发的《决定》中，规定了机关要与事业单位一同进行养老保险改革，但是各个地方实施细则并未出台，且机关改革中养老保险个人账户的缴纳基数只是按照机关公务员的基本工资确定，即依然没有按照实际收入来确定机关公务员的养老保险缴费基数。而一直认为自己和公务员享受相同待遇的事业单位员工，确要按照实际收入来缴纳养老保险费，这在一定程度上造成了不公平的情况。
4.1.1.2 机关公务员的养老金计算方式改革时间点与事业单位不同
《决定》中已经明确了，机关事业单位的养老金计算方式需要改革将和企业养老金计算方式并轨。而在实际的操作中，往往是由事业单位作为试点，先行一步改革，机关单位另行改革。这样一来，大部分不知情的民众还是会认为机关没有和事业单位同步改革而引起不满情绪，而事业单位自己的员工也因没有同步改革而产生不满情绪。
4.1.2 财政资金拨付存在未及时到位的情况
4.1.2.1 有部分事业单位对于养老保险支出存在相互推诿的情况
事业单位，尤其是全额拨款的事业单位，其全部人员开支都是由财政资金拨付的。以上海为例，部分全额拨款的事业单位其财政拨款有 2 个或 2 个以上的来源，反而会导致最终财政拨付不到位的情况产生。诸如某区职业促进中心，因其业务条线由市局负责考核，而具体行政管理由区政府负责，那么在实际运行过程中该区中心的资金来源就分成了市区 2 个部分，当面临事业单位养老保险改革的情况下，因调高个人缴费基数后产生的由单位承担的部分社会保险费，由哪级财政支出到目前并没有明确。正如前文所述，2014 年上海市进行了大规模地清理事业单位养老保险缴费基数的动作，截止 2015 年 3 月为止，还有部分事业单位存在财政拨付不到位而无法完成 100%按实际收入确定缴费基数的情况。当然这种情况不只存在于事业单位养老保险改革中，而是事业单位在进行各项生产活动中都有可能会碰到的问题。
4.1.2.2 事业单位退休人员享受的津补贴款项存在拖欠情况
上海作为 5 个事业单位养老保险试点城市之一，已经从 2012 年对于事业单位的退休人员施行由基本养老保险金和津补贴构成的退休金模式，并发文明确规定，事业单位退休人员的基本养老金由养老保险统筹基金支付，而津补贴部分由单位自行承担。但是在实际操作中，很多事业单位，尤其是全额拨款以及曾经转制的自收自支的事业单位并没有及时足额支付这笔费用。曾经转制的自收自支事业单位认为已经退休人员是转制前存在的，自然这笔用于支付转制前人员的费用应由财政支付，而不是由单位自行承担，故而不肯从单位经费中列支，又因现在有养老保险统筹基金作为托底，所以并没有影响到事业单位退休人员的实际权益。但是这也反映出事业单位的资金对于养老保险方面的支出并不是十分顺畅的。
4.1.3 事业单位职业年金中的问题
职业年金在我国成立的时间较短，事业单位参与职业年金的时间更是只有短短几年，要想让其成为与基本养老金能平分秋色的我国养老金支柱之一，其还存在很多问题。
4.1.3.1 职业年金资金来源没有明确
相对于已经建立的企业年金制度相比，事业单位要是施行职业年金制度，其资金来源没有做明确的规定。在这种情况下，差额拨款事业单位和自收自支事业单位可以采取行政事业性收费的一部分作为职业年金的资金来源，但是对于全额拨款的事业单位，其职业年金的支出是否就是从财政拨款中列支，具体由哪级财政列支，其列支项目是什么都没有明确。
4.1.3.2 政府在全额与差额拨款事业单位之间的权责体现未明确
职业年金作为一种基本养老保险的补充，企业可以通过职业年金金额的分配来平衡员工对于单位的贡献大小。而事业单位，尤其是由财政全额拨款的事业单位，其职业年金是由财政全额拨付的，那么该笔资金应该专款专用，也需要明确是全额拨款事业单位拥有对于本单位的职业年金分配权，还是该分配权应经过相应的政府机构审批后再执行。因财政拨款的不同，则政府在全额拨款事业单位与差额拨款、自收自支事业单位之间的权责都是不同的，相对于全额拨款事业单位，差额拨款事业单位和自收自支事业单位都有自己的一部分行政事业性收入，可以用来支配，也就是说政府在财政方面对于全额拨款事业单位与差额拨款、自收自支事业单位之间的控制力是完全不可同日而语的。那么同样需要财政来承担的事业单位职业年金会不会演变成政府财政在给事业单位的职工变相增加收入的一种方式，从而引发更大的社会矛盾呢？这些都是我们需要在推进事业单位开展职业年金过程中需要明确和注意的方面。
4.1.3.3 事业单位缴纳职业年金的强制性界限模糊
企业年金中，企业单位可以凭自身需要建立缴纳年金，并不带有强制性。但是事业单位养老保险改革中，职业年金是作为改革的一个重要组成部分存在的，其自愿参加的性质发生了部分改变，强制性体现了出来。但是，该强制性的范围和对象还未明确，是否每个事业单位每年都需要缴纳职业年金还是可以自由选择年份缴纳，是否每个事业单位的员工都必须按照 4%的比例缴纳个人部分的职业年金还是个人也有自己选择缴纳职业年金比例的自由，是否事业单位每年缴纳的职业年金都必须完全分配到个人账户中还是可以留存一些缴纳额度用来作为具有突出贡献的员工的激励措施等一系列具体问题都亟待明确。
4.1.3.4 事业单位单位缴费部分处理规则未明确
根据国家近期发布的《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》（人社部[2015]28 号）文件规定，“对于符合纳入机关事业单位基本养老保险条件的人员，其改革前在机关事业单位的工作年限作为视作缴费年限，退休时按照有关规定计发待遇。改革前个人缴费本息，划转至改革后的本人职业年金个人账户。”也就是说，改革前缴纳的个人缴费本息最终将作为职业年金的一部分支付给个人，而不会参与养老计发办法种“个人账户养老金”部分的计算，改革前个人账户金额的多少并不影响退休后每月领取的基本养老金数额。
政策虽然明确了改革前个人缴费本息如何处理，但是貌似并不完整，基本养老保险个人账户其实包括两个部分，一部分为单位缴费，另一部分为个人缴费。政策仅仅明确了个人缴费部分的处理规则，而单位缴费部分是计入基本养老保险统筹账户，还是并入职业年金账户还有待商榷。
4.1.3.5 职业年金领取时缴纳税费的规则未明确
文件虽然明确了职业年金符合领取条件时可以一次性领取，但是并未明确税收应如何处理，这个可是关系到个人的切身利益的事。目前企业年金领取时的计税规则是，2013 年底前的缴费，在领取时免征个人所得税，对于 2013 年底前的缴费在 2014 年后产生的收益，在领取时是需要征收个人所得税的；对于 2014年后的缴费无论是本金还是收益，在领取时均征收个人所得税。①事业单位职业年金都是强制性缴纳的，如果事业单位职业年金也参照企业年金，在领取时征收个人所得税，有其不合理之处。
4.1.4 部分民众对于事业单位养老保险改革采取消极的态度
社会各界对于事业单位养老保险改革都十分瞩目，其中不乏因为企业与事业之间在养老保险方面确实存在不平衡的情况而导致了社会公众的高度关注。但是，这也就造成了，目前在事业单位养老保险改革中，原先的既得利益者，也就是部分事业单位的职工，需要付出一部分个人的利益，那么就造成了这部分人对于此次的事业单位养老保险改革采取了消极的应对态度。事业单位员工在退休前，其待遇与企业员工有着较大的差距，如今采取了按实缴纳的方式缴纳社会保险费，实际上是减少了事业单位员工的部分工资，也就是损害了一部分的既得利益；另有部分临近退休的人员，因之前的事业单位建立养老保险个人账户较晚，且没有按实缴纳社会保险费，导致其账户养老金偏低，如果直接按照改革后的企业养老金计算方式计算其养老金其实并不公平，且计算得出的养老金必然也比较低，所以这类人群对于事业单位养老保险改革也采取了消极的态度。
4.2 上海事业单位养老保险制度改革问题的成因分析
既然在事业单位养老保险改革的推进过程中还存在这样或者那样的问题，那么就有必要对这些问题的形成原因进行探究，以便我们更合理地做出解决问题地方案。
4.2.1 政策法规不够完善
我国施行的是自上而下的政策法规制定后再贯彻落实的制度，如今事业单位在养老保险改革上遇到的各种问题，有一大部分其实是由于顶层设计，也就是政策法规的制定执行中不够完善所导致的。
4.2.1.1 政策法规缺乏公开透明性
事业单位的养老保险制度与其人事管理制度是密不可分的。众所周知，事业单位的人事管理由人事局管辖，而事业单位的干部职工是否可以退休就需要上级主管部门或者人事局的批准同意，而社保中心只不过是事业单位内干部职工的退休手续的执行部门。这就导致了很多有关于事业单位的退休政策解释权在人事局手上，或者说是事业单位内部的人事部门拥有对单位内干部职工是否符合退休条件、应该享受怎样的退休待遇拥有最终解释权。而企业方面的退休政策解释则归于公共服务部门，即社保中心。也就是说事业单位的养老保险政策的透明度和公开度都是低于企业，也就是低于可以公开咨询的公共服务部门。而政策法规的相对不透明公开必然导致公众的好奇和误解，认为政策法规会偏向事业单位的员工，造成社会的不公平现象。
4.2.1.2 政策法规缺乏全面连贯性
事业单位的养老保险制度改革自 5 年前就开始了，期间经过了 5 个城市的试点和专家的论证，可以说是已经为事业单位养老保险制度改革打下了坚实的基础。但是正如前文所述，事业单位养老保险制度改革并不是独立存在的一个制度改革，而是应该属于事业单位系列改革中的一个组成部分。但是现在情况却将局部变为主要部分，导致大众的注意力都集中在养老保险制度上，而忽视了应同时推进的事业单位收入分配、人事制度等改革。如果这种情况继续下去，将极大地阻碍事业单位养老保险制度改革的正常推进。
4.2.1.3 政策法规缺乏落实执行力
事业单位养老保险改革在政策法规上是有一定的创新的，例如事业单位退休人员的津补贴政策，以及夯实事业单位在职人员的养老保险缴费基数政策。但是这些政策规定在实际执行过程中并不顺利，是不是顶层在设计政策时，只是一厢情愿地认为可行，但是却没有真正地多做实地调研，导致政策确定后执行起来却遭遇重重困难，并没有达到减轻财政负担的重要作用，反而使财政负担有所上升，不得不说，这是政策制定上的一个失误。
4.2.2 改革的推进与改革的成本没有充分协调
推进事业单位养老保险改革的最初目的是为了解决养老保险双轨制的尴尬，但是我们在推进改革的过程中，由于没有充分估计可能出现的困难和问题，导致如今改革遇到了很大的阻力和障碍。
4.2.2.1 夯实缴费基数的财政成本未做到充分预估协调
从上海的实践来看，就推进事业单位养老保险改革中夯实缴费基数所遇到的财政资金不足的问题，我认为是由于在正式改革推进前财政的准备或者说是各级财政之间的沟通不够造成的。正如前文所述，造成缴费基数夯实施行困难的是部分由 2 级财政支撑的事业单位，正因为 2 级财政之间没有协调到位，致使夯实缴费基数而需要多支付的财政款落实困难。如果能在政策下发落实执行前，财政方面多一些测算调研，或者政策出台后多一些沟通协调，也许这些问题就不会发生。
4.2.2.2 养老人员津补贴改革的财政成本未做到充分预估协调
虽然这津补贴改革只是为了养老金事企并轨的一个过渡性产物，但是其中暴露的问题却不得不令人深思。虽说全额拨款的事业单位，因财政审批需要一定的过程时间等原因导致津补贴付款不及时，但也终究是利用了养老保险统筹基金在进行周转和补救，也就是使用了不该使用的资金来弥补了缺口。按照我国目前的养老保险政策，企业并没有负担其退休人员养老待遇的义务，而目前的事业单位津补贴改革，却要求单位必须负担一部分退休人员的养老待遇。其中与企业最为近似的部分改制过的自收自支事业单位，更是抛出了不为转制前养老人员支付津补贴待遇这种论调，作为逃避支付津补贴的借口。这些问题归结起来，也就是在津补贴改革方面财政资金并没有到位，而造成这些问题的原因是多方面的，既有目前事业单位财政申请审批流程的原因，也有因历史遗留问题处理方法没有明确而造成了资金的拖欠。目前的事业单位的财政申请审批流程，是预决算制度，即年初做预算，年底做决算。这样的制度对于养老金的津补贴是十分不利的，因每年事业单位人员的津补贴金额都有增长机制，该文件总是在第二季度时公布，即事业单位在做当年预算的时候，虽然能大致估算出当年度退休的人数，但是对于可能发生的增长部分补贴金额确实无法估算的。而社会保险这边却施行的是统筹先行垫付后再向单位收取津补贴金额，最终导致养老保险统筹基金的收支不平衡。
4.2.2.3 职业年金的财政成本可能也未做到充分预估
从目前上海施行的夯实事业单位人员缴费基数和退休人员的津补贴改革来看，财政费用是能否到位，是改革能否推进的关键。虽然，职业年金制度刚刚起步，但是这与普通的企业年金又有所不同，事业单位的职业年金是作为养老金的补充，就是说没有职业年金的话，事业单位的养老待遇将会下降。职业年金作为一种强制性的补充基本养老金的手段，是每个事业单位必须缴纳的，那么其资金来源就必须保证，因为如果还存在以上种种原因导致资金不够而单位少缴或漏缴情况出现的话，已经没有养老保险统筹基金可以托底了，到时候受到直接损害的将是事业单位内的职工个人利益。
4.2.3 职业年金的存在时间较短经验积累不够
4.2.3.1 职业年金的存在时间短
企业年金在我国是近年来新兴的事务，2007 年才成立的长江养老保险股份有限公司，距今也只有不到 8 年的时间，可以说企业年金是一个正在成长中的“孩子”.而职业年金在我国到目前为止也只是一个停留在纸上的概念而已，它也许和企业年金相似，但是在资金来源，缴纳方式以及分配方式等都存在很大的区别，在面对新问题的时候，作为运作主体的长江养老保险股份有限公司能采取怎样的应对措施都是未知数。对于未知事务必然有一个探索的过程和经验积累的过程，我们政府在这个过程也需要积极思索制度上的创新和完善，而不仅仅是简单的时候补救措施。
4.2.3.2 职业年金缺乏强制缴费的手段和惩罚措施
作为我国事业单位养老保险改革的重要组成部分，今后事业单位养老待遇的支柱之一，职业年金必然是需要强制性缴纳的。但是就目前企业年金情况来看，因年金系企业运作，是否缴纳企业年金或者缴纳多少企业年金出于企业的自愿行为，并没有任何的强制措施。如果职业年金也采取由企业年金公司管理的方式，就有可能会因缺乏强制征收的手段，或者缺乏后续的惩罚措施，导致职业年金达不到预期的目的。即使将职业年金交由现在的社会保险机构管理也解决不了因缺乏强制缴纳手段而导致的年金缺失的问题。
4.2.4 改革触犯一部分既得利益者的利益
4.2.4.1 改革使得事业单位在职个人的收入出现下降
我们在讨论事业单位改革遇到问题的成因之时，不能忽略事业单位员工在其中的利益纠葛。在施行夯实缴费基数和职业年金制度方面，事业单位在职职工每月需要为养老保险多支出 1 倍多的钱，也就是说原先每月只需支付 500 元养老保险金的事业单位员工，在施行了夯实缴费基数和职业年金改革后，个人可能每月需要付出 1200 元用于养老保险金。对于收入原本就不及大型企业的事业单位员工来说，这种变相地扣工资更是雪上加霜。虽然说，这些钱是存入个人账户，相当于储蓄存款性质，但是考虑到经济大环境和货币的通货膨胀因素，对于事业单位的在职个人来说，却不会考虑地很长远，每月收入减少是眼前地事实，进而在情绪上抵制事业单位改革也就不可避免了。
4.2.4.2 改革使得事业单位部分临近退休人员的养老待遇出现下降
事业单位养老保险改革的一个重要组成部分就是事业单位退休人员的养老金计算方式改革，按照目前的《决定》来看，是要过渡期。那么对于那些临近退休的事业单位员工来说，他们的退休金计算方式是介于老的事业单位计算方式和企业计算方式之间的一种计算方式，如果按照企业方式计算养老金，则因为之前都没有按实缴纳养老保险金，个人账户储存总额并不多，导致其养老金也会受到损失；而按照原事业办法计算养老金，则其临近退休时按实缴纳的养老保险金都失去了意义，也是个人的一部分损失。所以说，对于临近退休的事业单位员工来说，无论是原来的事业办法计算养老金还是企业办法计算养老金，或者两者都有的过渡性计算办法，对他们的个人利益而言都有一定的损害，故这部分人也会抵制事业单位养老保险改革。
4.2.4.3 改革使得部分自负盈亏的事业单位的支出增大
这里主要指自收自支单位，这些单位有自己的经营性收入，而事业单位的改革《决定》上规定，事业单位必须缴纳 8%的职业年金，这部分职业年金是强制性缴纳的。对于全额或者差额拨款的事业单位来说，这部分支出自然由财政负担，但是自收自支的事业单位就不得不自掏腰包来缴纳这部分多出来的钱款了。而且事业单位因为有国务院的文件规定，所以也不能像企业有效益好时缴纳企业年金，效益差时就不缴纳的自由。故此次事业单位养老保险改革在某种程度上确实加大了自收自支事业单位的支出，故这些单位对于此次改革也有抵触的情绪。
4.2.5 舆论宣传的导向作用没有完全发挥
在事业单位养老保险改革方面，无论是我们传统的平面媒体、电视媒体还是新兴的网络媒体，几乎都是站在事业单位的养老待遇将和企业并轨的角度来宣传此次改革的。现在的媒体很多时候不得不迎合大众的审美口味，但是此次事业单位养老保险改革并不是只有这一个部分，包括职业年金和夯实在职人员缴费基数都是此次养老保险改革的重要组成部分，但是媒体在这方面的宣传却并不如事企并轨的新闻这么引人注目。可见在宣传事业单位养老保险改革方面，媒体舆论宣传的导向作用并没有完全发挥。虽然造成舆论没有完全发挥的原因可能与我国对于事业单位一贯采取保密的态度有关，但是现在我们要建设的是透明高效的政府形象，那么作为最能使得政策透明的舆论宣传，应该要发挥更大的作用。
