构建可持续的农民工社会保险的保障机制

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　　【题目】农民工社会保险制度构建探究
　　【第一章】政府责任视角下民工社会保险发展研究
　　【第二章】农民工社会保险问题的基本认识
　　【第三章】农民工社会保险制度运行及效果分析
　　【第四章】可持续的农民工社会保险制度模式的构建
　　【第五章】构建可持续的农民工社会保险的保障机制
　　【参考文献】农民工社会保险可持续性研究参考文献

　　第 5 章 构建可持续的农民工社会保险的保障机制

　　5.1 构建可持续的农民工社会保险的政府责任

　　政府作为政策制定和执行的主导部门，在农民工社会保险的构建过程中，应起主导作用。首先，应明确中央政府和地方各级政府在农民工社会保险中的责任；其次，政府要建立合理的规章制度，完善现有的法律法规，提高农民工社会保险的立法位阶；同时，政府还应建立农民工社会保险的监督机制，并加大监督力度。政府始终要把维护农民工的切身利益放在首位。

　　5.1.1 理清中央政府和地方政府的职责

　　郑功成明确指出目前社会保险改革中所遇到的资金问题，并非真正的资金不足问题，而是各方责任不清。一方面地方政府通过向中央政府索取补助而过渡依赖中央政府，使现行的社会保险名义上是地方负责制，而实际上是中央“财政兜底制”；另一方面，中央政府通过企业改制的形式向地方政府转嫁责任，使地方政府的财政负担加重。

　　因此在构建农民工社会保险制度时必须要明确合理地划分中央政府和地方政府的职责，并以法律的形式确定下来。责任不明会导致各级政府相互推诿，致使地方政府对中央政府过度依赖，进而在社会保险中出现政府“缺位、越位、退位、错位”等现象。

　　因此，要合理划分政府责任，就要将政府从“缺位”的地方正位，从“越位”的地方退位，从“退位”的地方归为，从“错位”的地方正位[37]。由于我国的政府层级结构复杂，中央政府不可能在所有方面高效而公平地提供公共产品和服务，因此地方政府需要在一些方面承担相应的职责。理清中央和地方政府的职责要求，中央政府主要负责农民工社会保险模式和制度的设计、社会保险统筹体系的构建、全国性政策法规的构建；指导和监督各地方政府对政策的执行；建立全国统一的信息管理系统。不在中央政府职责范围内的社会保险服务，则应由各地方政府在中央政府政策法规的指导下自行向本地区提供，以弥补中央政府的不足，并提供相应的配套服务。各级政府职责划分明确，可以相互扶持，协调推进，推动可持续的农民工社会保险的构建。这种按照经济事务管理权责划分来理清中央政府和地方政府在社会保险中的职责，对于明确各级政府的社会保险责任，真正实现可持续的农民工社会保险有着非常重要的作用。

　　5.1.2 建立农民工社会保险的内外部监督激励机制

　　农民工大多集中在建筑、制造等行业，在国家没有强制性的政策规定的情况下，这些追求成本最小化和利润最大化的企业是不会主动为农民工参加社会保险的，所以要建立农民工社会保险的监督和激励机制。政府有责任监督雇佣农民工的企业尤其是大中型企业为农民工参加社会保险，确保企业农民工应保尽保，从而提高农民工社会保险的参保率和覆盖率。政府要加强监管部门的监督职能，成立一个有效的管理机制，设置农民工投诉窗口，为农民工举报不执行政府相关政策的企业开通便捷的渠道。此外，还可以建立一个由农民工、工会和相关专家参与的社会监督机构，负责监督农民工社会保险的服务质量和农民工社会保险基金的运营。

　　伍青生对长三角企业为农民工缴纳社会保险的意愿进行调查，发现企业对收益类的正激励因素比政府类的负激励因素感兴趣的多[38]。政府类的负激励机制，大部分也就是指政府的监督机制。因此，为了让用人单位为农民工购买社会保险，政府可以优先考虑正激励机制，尤其是像收益类这种成本低，效果又明显的措施，辅之以相应的监督措施，这样可以达到事半功倍的效果，对农民工、用工企业和政府都是有利的。同时，出于人性化的考虑，政府还应加强社会保险的宣传工作，让农民工切身体会到参加社会保险的好处，自愿参加社会保险。[32]

　　5.1.3 完善农民工社会保险的立法并提高执行力

　　一个国家社会保险制度的建立要以制定和实施相应的法律为起点，包括国家立法机关制定有关社会保险法律和国家行政机关颁布相关的社会保险法规。我国已于2010 年通过了《社会保险法》，这一法律的出台为全国的社会保险事业奠定了法律基础，具有里程碑的意义。为解决农民工社会保险问题，政府也制定了一系列关于农民工社会保险的政策法规，但是，这些政策法规中关于农民工社会保险的险种规定并不完整。藉于此，笔者认为对于解决农民工社会保险问题，我国政府还应加快制定和出台全国统一的，可操作性强的农民工社会保险法律[39]。完善相应的法律法规，为维护农民工权益提供有效的法律手段，强化对个人和企业的法律监管。从实际出发，明确界定社会保的范围，确定社会保险的原则，力求各项政策法规的完整性。通过重点整治农民工参保的遗漏和死角，从而保证相应法律法规的稳定性和可持续性。

　　地方政府在执行中央的政策法规时，经常会出现偏差和不务实，这对保障农民工的权益将大打折扣，许多政策法规在执行中变成了空白。为此，我们还需要提高各地政府尤其是基层政府对制定的政策的执行力度。

　　5.2 构建可持续的农民工社会保险的政策建议

　　5.2.1 构建农民工社会保险的异地转移机制

　　Steven L．Willborn 认为社会保险没有便携性将使员工的利益受损[40]。实践中，社会保险在不同区域之间转移时，涉及到流入地和流出地的责任分担问题，在目前财政“分灶吃饭”的体制下，必然会影响地区的局部利益，进而，踢皮球的现象依然很难消除。地区间的利益博弈使得国家关于任何地方都要对个人养老保险进行无条件的转移接续的规定成为一纸空文。政府在设计社会保险机制转移平台的同时，需要加强经办系统建设，加快建立全国联网的社会保险网络系统，劳动和社会保障部要建立中央数据库，尽快解决参保人员的信息共享问题，从而使异地转移机制更完善，更具有可操作性。

　　5.2.2 提高社会保险的统筹层次

　　农民工具有很大的流动性，不仅表现在城乡之间、城市之间，也表现在不同的职业和单位之间。我国现行养老保险基金的区域统筹与农民工的跨省、市流动存在很大的矛盾，农民工在调换工作岗位后无法转移、保持养老关系，即使个别转移的，也是耗费了很大的时间、钱财和精力。因此，农民工在转换工作或者回乡的时候，只能将养老保险个人账户中的钱提取出来，实际上他们非但没享受到社会保险的好处，而且还为城镇养老保险金的积累作贡献。尽管我国采纳了欧盟的分段计算法，但是，整个欧盟总共就 29 个统筹单位，因为他们将每个成员国作为一个统筹单位来计算。而我国的社会保险制度统筹层次较低，从县级统筹开始，总计超过 2000 个统筹单位。为流动性很强的农民工建立可持续的社会保险制度，我国急需减少统筹单位，提高统筹层次，这是确保各项保险关系可持续的治本之策。

　　2009 年，我国各省都制定了省级统筹制度。据人力资源和社会保障部估计，截至 2010 年 10 月，我国符合省级统筹标准的单位已有 25 个，如果按此速度，预计至2015 年我国可以实现全国统筹。2011 年的《社会保险法》也明确规定“基本养老保险逐步实现全国统筹，其他社会保险逐步实现省级统筹”。实现社会保险省级统筹甚至全国统筹，一是要继续扩大达到省级统筹标准的单位，想办设法帮助更多地区达到省级统筹标准，进而实现全国统筹；二是要不断提高省级统筹的标准，进而使统筹单位不断缩小，要避免低水平和碎片化的省级统筹。但是，出台方案并不等于能够实施，由于各省之间以及省级内部之间经济发展水平悬殊，要实现省级统筹甚至全国统筹的目标谈何容易。目前，连养老保险全国统筹的目标尚在“十二五规划”中。

　　5.2.3 对接现有的社会保险制度

　　由于仿城保模式是在城保模式的基础上作出相应改变的模式，目前，这两种模式间已基本实现了衔接，但是其他模式间尚不能相互衔接，城保模式和农保模式之间的衔接正在规划设计中，这两种模式间的衔接对建立全国统一的社会保险制度至关重要[41]。国务院于 2009 年颁布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》对打破社会保险不同模式间的障碍，增加社会保险的流动性有着重要作用，在我国社保制度史上具有开创性意义。但是，该《暂行办法》的本质是利用外生行政手段对各统筹单位进行强制整合，离真正的自由流动相距还很远[42]。农民工在城市参加的社会保险不能在不同城市衔接、也不能在城乡之间衔接是影响他们参保积极性的重要原因。

　　5.2.4 加快建立农村社会保险体系

　　目前，我国的农村社会保险制度严重滞后，这是农村社会保险制度无法与其他社会保险制度进行衔接的重要原因。各地政府应利用中央政府建设社会主义新农村的有利契机，进一步加快农村社会保险体系的建设，方便以务农为主的农民工和那些尚处于流动中但很可能回到农村从事农业生产的农民工转移接续其社会保险关系。尤其是当他们年龄较大，但是缴费年限未达到城市最低标准时，可将其城镇社会保险转入到相应的农村社会保险项目中，并按相应的标准计发，以使他们可以利用在城市参加的社会保险，从而获得实惠。

　　5.3 构建可持续的农民工社会保险时应解决的相关问题

　　构建农民工社会保险制度不能仅依靠社会保险制度来解决，需要政府提供其他相关的配套政策措施。首先，政府应改革户籍制度，打破不合理的城乡二元结构，统筹城乡社会保险制度。其次，农民工由于其自身因素在竞争中处于劣势地位，各级政府人事科及下属机构应专门为农民工设立就业和培训服务机构，有计划地开展农民工就业培训，提高农民工的素质，增强他们的信心，转变其思维模式，促使他们积极主动地融入到城市生活中[14]。

　　5.3.1 规范企业用工制度

　　政府有责任和义务规范企业用工制度，保证农民工在务工期间各项劳动权益的实现。首先，要求所有用人单位必须与农民工签订劳动合同并负责监督；其次，在一些农民工集中的行业实行最低工资制度，明确农民工工资不能低于什么标准以及计发方式是什么样的，以保障农民工有一个合理的收入；再次，加大企业拒付和拖欠农民工工资现象的惩罚力度，切实保障农民工权益并确保他们的生命权和健康权不受侵犯。

　　此外，政府还应约束用人单位的随意裁员行为，保持就业岗位的稳定性。如美国的“雇主过失观念”认为正常劳动力的失业责任在于雇主，政府根据雇主的裁员人数征纳失业保险金，因此，企业裁员人数越多，向政府交的失业保险金也就越多，这就迫使企业不敢随意裁员，从而保证了劳动力的稳定性。

　　5.3.2 打破城乡分割的二元经济体制

　　在过去很长的计划经济时代，我国形成了一套完整而又坚固的城乡分割的二元经济体制。虽然市场经济的建立和完善在一定程度上弱化了这种城乡二元体制，但是我们能明显感觉到这种体制仍有很强的作用力，这也是影响农民工社会保险制度建立的一个重要因素。他们在看不到任何成为城镇居民希望的情况下，自然不愿为城镇社保作过多投入，所以政府应打破城乡分割的局面，消除对农民工的歧视，进一步加快城乡一体化进程，从思想上打破这种身份界定，让农民工真正感觉到自己是城市人，增加他们的城市归属感，并愿意为自己生活居住的城镇积极投保。

　　5.3.3 深化户籍制度改革

　　不可否认，户籍制度在我国历史进程中确实发挥过很重要的作用，但是，随着社会的发展，现有的城乡二元户籍管理制度不仅阻碍了农民工社会保险制度的建立，而且不利于农民工进入城市，不利于形成全国统一的劳动力市场。这种户籍制度严重阻碍了劳动力流动就业以及生产要素的合理分配。因此，政府要建立农民工社会保险，还必须取消户籍制度所包含的权利差别，取消户籍制度的严格限制。

　　但在改革户籍制度的时候应注意，改革的步伐不宜过快。根据西方国家城市化发展的经验教训来看，突然完全放开户籍制度的限制会使城市人口迅速增长，从而引发一系列其他的社会问题，影响社会稳定。目前，我国的户籍制度改革主要有以下三种创新模式：第一种以小城镇户籍制度改革为代表。特征是以最低条件全民展开，这种户籍制度改革方式很彻底，但是力度过大。第二种以中等以及部分较大的城市为代表。

　　特征是“条件准入、取消限额”，这种改革力度较大，但循序渐进。第三种以上海、北京等特大城市为代表。特征是筑高门槛，这种方式导致户籍制度改革停滞，没有实质性的进步。从以上分析可以看出，户籍制度改革成效从小城镇到中等再到大城镇是递减的，而特大城市对农民工的需求最多，这类城市的户籍制度改革效果将直接影响到农民工社会保险制度的完善。由此可见，我国的户籍制度改革还有很长的路要走，各地尤其是大城市应积极探索改革制度的创新模式。