美国教育券制度的困境及其启示

　　美国的政治制度和社会制度提供了广泛、平等、无偿的权利分配，公开宣称所有公民一律平等。换言之，平等亦或公平成为了美国等地区永恒的追求。但在公平的实现路径上却呈现出了“百家争鸣”的态势，以罗尔斯代表的一派主张“把优先权交给平等”,社会需要实行“补偿原则”来帮助那些弱势群体； 以弗里德曼为代表一派则主张，应该遵循“投入-产出”的衡量逻辑，“把优先权交给效率”; 奥肯则采取了折中主义原则，认为平等与效率在不同的领域优先权各异，二者并不能相互取代，而应有时强调公平，有时强调效率，在公平与效率之间进行抉择。

　　理论只有在对现实的关怀中方能体现其价值，公平与效率的抉择机制被很好的运用到了教育领域。自 1955 年弗里德曼提出教育券概念以来，教育券的制度对美国公立教育改革产生了实质性的影响，但该政策也受到诸多争议。围绕着这一政策，不同的主体产生了相异的诉求和指向： 公共服务的接受者要求改善服务的有效性和灵活性，市民团体要求改善公共服务对象的效能和效率，政策学者要求审视教育券模型的适用性，自由主义者竭力扩大公民的权利范围。

　　但总体而言，对教育券的态度分化为支持与反对两种对立立场。支持方主张教育券政策通过增加教育服务多样性来促进教育公平化。反对方认为教育券的制度设计和制度操作之间存在深度裂痕，由于多种外部变量的干扰，政策效果会发生异变，甚至引致其他严重问题。这也说明，即便人们对这一政策目标本身可能达成了共识，但在实现目标的手段上却存在较大的分歧。与此同时，尽管教育券政策引发的争议尚未尘埃落定，但它却已经被移植或是正在被移植到美国之外的诸多国家。

　　我国理论界与实践者也对这一政策产生了浓厚的兴趣，试图在教育领域尝试教育券的模式。为此，研究美国教育券政策的实施困境，深入、全面地理解和把握教育券政策的内核与机理，对于我们合理借鉴该政策模式具有重大的意义。

　　一、美国教育券计划项目概述

　　教育券是一项促进教育发展的政策性安排，它能够运用市场化的资源配置手段将公共财政资源分配到合适的家庭，家庭用来抵免部分或全部择校费用（ Epple&Dennis and Ro-mano,2002） .Wolf 认为，需要从三个方面对教育券项目进行界定： （ 1） 项目资金来源是公共财政； （ 2） 项目目标是帮助适龄学童进行自主择校； （ 3） 公共部门的决策能够实现上述目标。（ Wolf,2008）美国教育券实施中运用多样化的标准来界定受众： 早期的佛蒙特州和缅因州根据当地是否有公立学校来确定； 根据学生家庭收入来确定； 以学生生理健康状况为标准，如俄亥俄州的自闭症学生教育券计划； 以学生在校表现为标准，如俄亥俄州克利夫兰市奖助计划根据学生的出勤率和学术能力。（ Bruner&Thayer,2001）教育券的实施有三个步骤： 界定符合条件的家庭、界定符合条件的学校、教育券的发放（ Dentler,1971） .美国的第一个教育券计划项目是 1869 年的佛蒙特州的“城镇学费计划”项目，该项目为那些本地没有公立学校的乡村学生提供资助。教育券项目曾在 1999 - 2003 年终止，在此期间政策制定者保持一种观望的态度，因为最高法院对克利夫兰市奖学金和补助金计划进行违宪审查，最终以 5: 4 的微弱优势判定教育券项目合宪，可以在任何私立学校、教会学校施行，这极大的鼓舞了各州继续实施教育券项目。

　　二、美国教育券项目实施困境

　　美国的教育券制度可追溯到亚当斯密的《国富论》（ 1778） 和托马斯·佩恩的《人类权利》（ 1969） ,斯密和佩恩主张政府应该给贫穷家庭提供资金，使他们能够和富裕家庭拥有同样的择校的能力和机会。自由主义大师弗里德曼于1955 年在《政府在教育中的作用》中正式提出了教育券的概念。

　　弗里德曼认为，政府主导的公共教育缺乏竞争、效率低下、资源严重浪费，因此他主张开辟一个教育市场，通过减少政府干预，引入市场竞争机制，促进学校、老师之间的竞争，提高教育质量，满足不同阶层公民对教育公平的需求，促进教育资源的优化配置。

　　弗里德曼关于教育券的主张遵循了哈耶克反对政府计划的传统，但他的理念也遭到人们的质疑。皮科克、怀斯曼通过对市场机制弊端的修正，提出应该将教育券与学生家长的收入相联系（ Peacock&Wiseman,1964） ; 詹克斯作为社会政策学派的代表指出，教育券项目中引入政府的适度协调机制，应该主要关注弱势群体，给低收入家庭发放二次教育券，以实现教育的公平（ Jencks,1970） .这在解决问题的同时又提出了另外一个问题---市场竞争导向的效率与政府干预导向的公平之间该如何抉择。

　　19 世纪的自由主义者将自由的扩张视为促进福利与平等的最有效的手段，20 世纪的自由主义者把福利与平等视为自由的必要条件或它的替代物。尽管教育券制度在自由主义学派和社会政策学派及自由主义学派内部尚未取得稳定性的共识，但他们都主张在具体的制度设计上，可以通过提供多样性选择实现教育公平，营造竞争性机制提升教育效率。

　　具体而言，教育券政策需要同时兼顾效率与公平才能实现政策设计的初衷，以促进教育的均衡发展。其中，对公平的吁求需要通过实现教育供给的多样性来达成，例如“赋予选择权”、“关注个体价值”、“打破学校均质化”等； 而对效率的追求则需要通过营造竞争性来达成，例如“提升教育质量”、“转变政府职能”、“优化师资结构”等。

　　1. 赋予选择权。罗尔斯的“最小最大化”原则认为任何一种平等都是不能忍受的，除非它提高了社会的最低收入。教育券制度监管争议颇大，但是支持者和反对者均认为教育券制度对美国的教育公平产生了实质影响，但关于机会均等如何被影响却分歧巨大。支持者认为，通过赋予低收入家庭教育券，一方面能够在质上提高他们的教育选择的能力，享有同中产阶级或是上层社会家庭同样的选择能力（ Hanushek,2002） ; 另一方面在量上，由于参加教育券项目的学校无故不得拒绝学生的入学选择，因此使用教育券的学生，在择校范围方面大大提升。简言之，在择校能力提升的情况下，公民能够拥有更具多样化的选择，能够满足不同层次公民的教育需求，从而促进教育的公平性（ William,Peterson,2002） .反对者从实践的角度提出，上述情况仅限于理论的范畴，在实践中却受到诸多阻滞：

　　第一，教育券只是择校的诸多方式之一，而且是最受争议的一种方式。Metcalf 以“公-私”为标准，建立了美国中小学择校的连续光谱（ Metcalf,2001） .在这一光谱上存在着三种择校模式，从左到右依次是“公立-公立”选择（ 包括教师辅导、课堂教学、校中校、磁石学校、学区内择校、跨区择校） 、“半私”选择（ 包括特许学校、家庭学校） 、“公立-私立”选择（ 包括教育券、学费税收抵免） .从光谱中可看出，教育券是公立 - 私立选择中的一种，在教育券之外还有九种选择，且其他择校的政策设计更加的简单，政策操作的不确定性更小，争议更少。

　　第二，择校成本高（ Nechyba,2000） : 教育券设计的前提之一是，父母具有充足的能力为孩子选择合适的学校。反对者指出，这种预设是不成立的，普通公民没有足够的资本为了孩子的择校而辞退工作、卖掉房子。同时，择校需要承担信息搜寻成本、交通成本、时间成本，需要考虑新旧学校课程体系的衔接性、种族的相似性及对新环境的适应性等方面。因此，家长不会轻易的使用教育券进行择校。

　　第三，教育券面值的合理性问题（ Rouse,1998） : 不同的教育券项目中教育券的面值不同，目前美国所有的教育券面值都低于 10000 美元，但在诸如纽约、芝加哥、华盛顿的城镇学区，较好的私立学校学费通常都高于 10000 美元，这意味着使用教育券的低收入家庭若想进入这些学校，他们需要另外拿出一部分学费，否则就不得不选择二等的或三等的学校，这些学校或许并不比他们原来的学校好多少。

　　第四，信息不对称限制选择（ Hoxb,2002） : 家长做明智的择校决定是建立在充分的信息的基础上。相关研究表明，当家长被提供关于可选择学校和孩子充足信息时，其做出择校的决定几率要远远要高于信息不充分者。教育券理论上功效的发挥与信息有着正相关的关系。现实中，关于学校的信息是不对称的，家长很难获得而且很少分析有关择校的信息。

　　第五，家长自身素养对选择的影响： 学者研究发现，教育券项目在不同的父母群体中的响应程度是不同的。相比而言，那些重视教育的家长更加欢迎教育券项目，而且往往也会积极申请教育券。（ Nechyba,1999）第六，教育券的地域限制（ Epple&Romano,1998） : 教育券的设计都有一定的地域限制，如密尔沃基市和克利夫兰市低收入家庭教育券项目都要求申请者必须居住在该地的学区范围内。同时，很多质量特别好的学校都是针对小范围内的学生，如城市中心区、教会学校等。但是由于违宪性的原因，这些学校并不在教育券项目覆盖范围之内。