6 优化 Z 国税局税收计划工作的对策思考
我国实行社会主义市场经济体制后，国家一直强调税收计划为指导性计划，但业绩考核的刚性和指令性联系仍然紧密，指令性的取消并未得到实质贯彻。要从根本上改变这一局面，必须从根本上改革现行的税收计划编制制度和程序。国外的税收计划实施多年，借鉴其先进经验，对于促进我国形成更科学的税收计划体制具有一定的指导作用。
6.1 借鉴市场化经济实体的经验改革税收计划编制制度
6.1.1 改革现行的税收计划编制分配方法
目前我国税务机关普遍采用“以支定收”的基数法来制定税收计划，该方法计算方法简单，但是由于以上年度的税收完成数作为计算基数，而增长率又是由税务机关主观确定的预测数，整个预测具有较强的主观性。国家税务总局一直在探索更为科学的方法--“GDP 税收负担率法”.它是通过国内经济成果来衡量税收的负担率，充分考虑了经济发展对税收的贡献能力，基本计算公式是：税收计划一计划期GDP（扣除非应税GDP值）x近年 GDP 偏差系数 x 近年平均税收负担率士政策性因素士特殊因素士分摊差额。其中非应税 GDP 值主要是农业经济总量，特殊因素则是在欠税的清理成果、稽查入库数以及其他因素，分摊差额是在比较上级下达任务跟自身计算出来的税收任务之后，将差额分摊到各地。这种方法的好处有两方面，一方面通过各地区的 GDP 水平来确定税收任务，更符合税收反映经济的理念；另一方面，可以通过宏观的经济指标来确定税收任务，提高上级宏观调控的质量和水平。
6.1.2 严格规范税收计划的编制程序
第一，明确机构，落实责任。我国在税收计划责任部门上定位不够明确。法律规定政府预算是财政部的工作范畴，但税收计划工作实际上的操作者则是国家税务总局计划统计司。税收计划建议数最终是由国家税务总局先确定一个计划数，然后再与财政部进行讨论确定。
国家税务总局一方面既参加了税收计划数的制定，另一方面在后期又是税收计划考核的主导者，总局的税收计划数则无任何考核要求。这样的编制程序，预测准确性实在让人生疑。除此之外，对税收预测影响重大的经济运行形势并不是税务机关准确把握的信息，税务机关独立完成税收计划并且确保准确，实在是难上加难。在这一方面，可以借鉴美国税收预测经验，由多个行政部门参与预测，建议我国可以由财政部、国家税务总局、国家发展和改革委员会三者统筹税收计划事项，可以先让三者独立预测，再进行磋商调整，明确了责任部门会让税收计划更加合理。
第二， 严格规定税收计划开展时间。当前的《预算法》及《暂行条例》都没有规定预测工作的具体启动时间，实际工作中税务总局在内部有开展该工作的惯例时间。就 Z国税局来说，从收到税收计划任务算起到完成第一次的税收计划建议表，也就短短半个月的时间。税收计划编制的时间短，造成了准确性大大削弱。借鉴国外税收计划实践，税收预测的周期一般在一年或者半年以上，建议我国的税收计划工作应该有更长的准备周期。
第三，规范税收计划的修订程序。我国的税收计划的修订时间随意性大，在基层的Z 国税局感觉明显。年初下达的税收计划数，年中调整，年末又重新追加或调减的现象比比皆是。这种随意的调整计划数让基层税务局无所适从。借鉴西方国家的实践经验，税收计划的修订应该有合理的理由支持并经过人民代表大会审议通过才可以进行调整。
相应地，如果有特殊情况对税收计划造成重大影响可申请修订税收计划的规定应该在法律有所体现。
第四，清醒认识到税收计划的风险和不确定性。税收计划的准确与否与多方面的因素相关。它不仅与国内宏观经济的预测有关，也伴随着各项不确定因素。由于全球化的发展，战争、自然灾害以及疾病的爆发等都会成为影响税收的潜在因素。在进行税收计划时，相关部门应清醒的认识到该类风险因素，同时，应该在税收计划中予以清晰的披露。
第五，实行财政部、国家税务总局分别核算的税收计划管理体制。参照国外做法，我国可以实行财税分开核算。两个部门分别就自身掌握的情况按程序编制财政预算和税收计划。首先，财政部的预算方案在经人民代表大会通过后，税务机关应该把该方案的税收计划数当作奋斗目标。同时，税务机关也独立编制税收计划，然后每月跟财政部进行一个比对。在发现较大的税源缺口时，应该和财政部磋商，并上报要求调整财政预算，或者通过其他经济手段进行消化，而不是把税收缺口强加在税务机关上。这样的制度给予税务机关更大的执法独立性，减少为完成税收任务做出不规范的涉税行为。
6.2 提升税收征管工作的规范性和合法性
一直以来，我国的税务机关以完成税收任务为首要目标，这虽然从一定程度上保障了财政收入的顺利入库，但是这种重“任务”轻“法治”的做法也带来了不少问题。当税收计划任务与依法治税发生矛盾时，税务机关首要保障的依然是税收计划的完成，而忽略了税收征管行为是否符合依法治税的原则。前文已提过，当税收计划进度完成好的时候，税务机关往往会出现对管辖企业放松监管的局面，同时也容易滋生腐败，不利于国家法制的贯彻落实。因此，提升征管工作的规范性和合法性刻不容缓。
第一，加强税收法律的完善。加强税收法律的完善，首先国家机关要制定完善的法律，然后树立全民族的法治意识。Z 国税局实施税收计划存在的种种问题，淡薄的法治意识是根本原因。提高法治意识，对于提升税收征管工作的规范性和合法性有重要的意义：从纳税人角度来看，通过提高他们的法治意识一则可培养他们主动纳税的意识，二则交的应该是“明白税”,有权依法拒绝一切不合理摊派；对征收机关来说，他们的职责应该通过依法征税来完成税收任务，在依法完不成任务时，可依法申请调整税收任务，但必须实事求是，按法律程序提出对计划的修正。
目前，税务机关的法律主要是税收征管法，但是很多法律只是一个大框架的规定，具体的明文规定是各个地方另行明晰。
加大违法的成本，使税务人员不敢冒风险去违反相关法律，并且能够有规范的法例可依，没有法律漏洞可钻。对税收任务的制定者来说，也要树立法制观念，任务在制定和分配时尽量做到科学合理，切忌让个别领导人不切实际的主观意志付诸实施，造成灾难性后果。
第二，健全后续监督机制。税收计划的完成对保障国家财政收入有重大的作用，随着市场经济的发展和国家法制的健全，税收计划的改革应该与依法治税紧密结合。确保税务人员依法对纳税人进行征管，一个强有力的后续监督机制必不可少。在 Z 国税局，管理员在日常的审批文件时有 RED 风险系统进行提示是否违反征管流程，法规科也会定期抽查涉税文件审批流程，但是这仅限于文件的审批。而对于征税过程中打擦边球的行为，只要事后没有纳税人举报或者该纳税人未被查处而接受调查，一般是很难被人发现。
健全后续监督体制，一方面，要进一步完善监督的内容。在人力资源分配均衡的情况下，成立专门的后续监督小组，对税务人员执法的行政裁量权是否适度、审批程序是否正确、法律依据是否充足等进行检查。特别是对审批主观把握性强的税务事项更是要加大抽检力度。对于发现问题的案件，应依法追究税务人员的责任。只有落实好后续监督机制，税收计划才能在依法治税的框架下发挥其保障组织收入的作用。
6.3 构建合理的税收计划考核机制
近年来出现的税收增长高于经济增长，一方面跟我国税收法律进一步的完善减少税源流失有关，另一方面税收计划的过度考核是造成该现象的重要因素。目前的考核制度直接把税收计划作为一个百分百需完成的任务分配给 Z 国税局，在考核压力下，违反依法治税原则的“过头税”、“藏税”现象容易出现。因此，构建合理的税收计划考核机制对税收计划在依法治税的框架下实施具有重要的意义。
第一，明确税收收入计划考核制度的目标。目前，我国税收计划的考核制度一般以是否完成税收任务“一招定生死”.如果税收任务无法顺利完成，基层单位的税收计划考核分数将是一下就坠入谷底，没有挽回的余地。合理的考核目标，将会对基层税务人员的执法行为起到正确的引导作用。要想从任务治税转变成依法治税，考核的首要目标应该是依法治税的成果而不是税收任务是否完成。依法治税要求考核基层单位在征管过程中实事求是，体现应收尽收，不收过头税的税收理念。在基层税收工作中，当税收计划的完成与依法治税发生冲突时，任务始终摆在首位。但是在现行的税收计划考核中，对税收计划执行过程中是否合法规范却没有一个详细的考核。建议税收计划的考核不仅要关注税收计划是否完成，更要关注法律政策是否贯彻执行、优惠减免政策审批是否合乎规定、纳税评估程序是否正当等多方面。另外，考核的目标明确为依法治税的成果后，税务人员会从思想上提高严格执法的意识，认真做好本职工作，强化征管质量，这样又从反面促进税收计划的完成，确保收入的完成。
第二，规范税收收入计划考核制度的内容。在明确税收计划考核的目标后，应对考核的内容进行改革。目前，税收考核的内容主要是税收任务的进度、税收预测的准确率、税收分析的报送时间。可以看到，税收考核注重的是一个数据结果，而忽略了税收计划实施过程的质量。在税收计划考核与依法治税相结合的前提下，考核的内容应着重以下几方面：一是保持考核组织收入情况的重点，包括原有的收入进度、预测率、纳税评估成果率等。二是增加考核征管质量，在税收计划实施过程，申报准确率、欠税率等也应该纳入考核范围。三是加强执法规范的考核，包括对执法程序的复核、重大事项的法律适用度审查等。
6.4 强化税收分析
科学的税收收入计划分析，可以及时发现和剖析组织收入中存在的问题，有针对性地提出意见和建议，为组织收入和加强征管服务提供及时准确的决策依据。要杜绝浅薄、泛泛而谈的分析，笔者建议 Z 国税局的税收收入分析可以从加强重点税源分析、善用经济发展视角分析、协同不同部门共享信息资源三方面去进行改善。
第一，加强重点税源分析。重点税源由于税源大，受经济形势影响大，在税收分析中代表性强，是税收分析的重点。Z 国税局的税收计划，重点税源监控包括每年两次的重点税源调查（3 月和 7 月）和月度的重点税源预测。年度的重点税源调查相对比较详细，通过给企业派发调查表，企业填写当年预测的税源情况和增减分析，以此作为整个税务分局预测的参考。实际工作中，重点税源有各级下发的表格要填报，因此有些重点税源也只是随便应付了事，一些管理员也没有认真进行审核企业填报的内容，造成调查内容错漏百出，甚至出现低级的逻辑错误。重点税源调查后，由税收计划岗撰写分析，但由于第一手资料缺乏有效内容，导致税收计划岗“巧妇难为无米之炊”.要从根本上改变这一情况，首先税收管理员要摆正意识，从日常中多向企业沟通，了解企业的经营情况，并对企业填报的材料认真审核，保证报送的材料具有参考价值；其次，税收计划分析岗在撰写分析的时候，应着重分析重点税源的税源变化。可从行业、税种、入库增减情况去发现税源变动背后的经济规律，为基层的税收计划管理提出有效建议。
第二，善用经济发展视角分析。税收不仅是组织收入的重要手段，也是调节国民经济的有力杠杆。从经济学角度来看，税收的产生伴随着资金的流动，例如增值税的产生是产品发生了增值的时候就需纳税；企业所得税的产生是企业产生了利润就有企业所得税的发生。因此，经济影响税收，税收体现了经济。善用经济发展视角进行税收分析对了解国民经济发展状况有重要的意义。了解税收与经济发展的规律，不仅可以提高税收计划的前瞻性，更可以发挥税收的杠杆作用促进经济的健康发展。例如，税收收入分析可充分运用电脑强大的数据分析功能，通过建模、统计等方式，将税收情况分行业与该区的 GDP 进行对比，从税收增长率与 GDP 增长率、税收总量与 GDP 的总量比等得出有效数据，从而筛选出有价值的资讯加以利用，不断提高税收征管水平，促进经济持续发展。
第三，建立信息资源共享系统。基层的税收分析由负责税收计划的税收计划岗来撰写，由于 Z 国税局的系统取数权限极其有限，往往只能在系统查询基础的税收入库数据。
而与税收预测息息相关的经济发展数据、工商数据、财政数据都无法获得，这对科学的税收分析的撰写起到了很大的制约作用。因此，完善系统设置、协同不同部门共享信息资源、加强重点税源网络化管理，建立一个全面的信息共享圈，有利于开展税收分析，达到信息共享全面实现税源监控管理。对于 Z 国税局来讲，笔者认为市级税务系统要积极主动研究开发税收收入计划管理软件，以提高税收计划管理水平。目前，由于新的征管系统金税三期系统刚上线，系统正在不断的完善，可利用该契机，做好信息共享的机制。首先，完善系统前沿资料的采集。做好企业基本资料、纳税申报、财务报表等资料的收集。其次，建立多方位沟通体系。由于有效的税收计划所需数据繁多，需要其他政府部门的支持。横向可建立将工商行政管理、银行、财政、发改委、税务纳入其中的信息共享体系，纵向要加强税务系统省、市、区三条线不同部门的信息沟通。最后，推进重点税源的网络化管理。由于重点税源为基层税务局的税源大头，一般占税源总量的一半以上。加强该类企业的网络化管理，对影响企业经营情况、税源变动的因素定期由企业通过系统报送，不仅提高管理员的工作效率，更顺畅管理员与企业之间的沟通渠道，保证信息及时、有效地传达到税务机关。
