国有资本经营预算历史沿革及实施成效

　　第 3  章 国有资本经营预算历史沿革及实施成效

　　自 2007 年以来，国有资本经营预算制度在我国得到了建立和逐步完善，国有资本经营预算也在全国范围内得到了广泛实施，经过八年多的实施，成效显著：促进了国有资产的保值增值，促进了国有企业的改革，提高了国有资本整体运营效益，促进了国有经济布局与结构的调整。本章首先梳理了国有资本经营预算在我国的发展历程，在此基础上又详细归纳了国有资本经营预算的实施成效。

　　3.1 国有资本经营预算历史沿革。

　　长期以来，我国一般公共预算收支与国有资本经营收支没能有效分离，政府具有社会管理者与国有资产出资者两种身份。结果不仅使得政府对国有资产的监管不到位，难以划分权利、义务和责任，国有经济布局和产业结构变得不太合理，国有资产流失现象时常出现，还会导致政府对国有企业的经营管理进行过多的行政干预，阻碍了现代企业制度的建立。随着我国市场经济体制的建立与完善以及政府职能的转变，越来越有必要建立独立于一般公共预算的专门预算来掌握国有资本的保值增值状况，并使得国有资本的再投资能够有计划、有针对性地进行。

　　我国从 1992 年起正式实行复式预算，政府预算由经常性预算和建设性预算组成，当时的建设性预算收入已经包括了国企上缴的利润，支出也包括了国企改造的费用，所以现行的国有资本经营预算正是源于建设性预算。中共十四届三中全会（1993）第一次正式提出要建立"国有资产经营预算",1995 年的《预算法实施条例》要求各级政府编制国有资产经营预算，这是我国专门的资本预算的开端。1998 年财政部出台的新"三定"方案要求建立国有资本金预算，这种提法更准确、更符合实际情况，也与减少政府对国有企业生产经营的直接干预，改资产管理为资本管理的发展趋势相适应。中共十六届三中全会（2003）第一次正式提出要"建立国有资本经营预算制度",此后的《政府工作报告》（2004、2005、2006）和中共十六届五中全会（2005）都强调要建立健全国有资本经营预算制度。

　　2007 年发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》具有里程碑式的意义，它使十多年的国企不分红的历史划上了句号，也标志着国有资本经营预算制度在我国得到了正式建立。此后各地陆续出台了地方的《试行意见》，国有资本经营预算逐渐在全国范围内得到了实施。

　　地方层面的国有资本经营预算开始的更早，进展也更快。深圳市于 1987 年成立了专门的国有资产运营公司，这也是全国第一家此种类型的公司，它负责征收深圳市属国企的红利。1995 年深圳市开始探索编制国有资产收益预算，并于1998 年正式编制国有资产收益预算。上海市于 1993 年设立了国资委，并从 1999年开始征收国有企业红利；上海市于 2004 年选择了部分市属国企试编国有资本经营预算，2005 年试点范围扩大，2006 年国有资本经营预算在上海市得到了全面的实施。同属于国有资本经营预算首批试点城市的武汉市从 2003 年开始也实施了国有资本经营预算[43].

　　3.2 国有资本经营预算实施成效。

　　3.2.1 促进了国有资产的保值增值。

　　各级国资委并不是真正的国有资产出资人，而是出资人的代表，真正的出资人是全体人民。国有资产真正的所有者与最终的国企经营者之间存在着长长的委托代理链，一般情况下，委托代理链越长信息就越不对称，道德风险问题也就会越严重。在我国，政府委托各级国资委以出资人的身份对国有资产进行监督管理。

　　国资委中的国有资产管理人员也是有限理性经济人，当国有资产剩余索取权所带来的公共利益与国有资产剩余控制权可能带来的自身利益产生冲突时，国资委中的管理人员就可能采取自利行为，而损害公共利益，同时这种剩余控制权也可能引发寻租行为，导致了道德风险的出现。在国资委与国企的委托代理关系中，国资委追求的利益目标是实现国有资产的保值增值，最大化国有资本经营收益；而作为代理人的国有企业经营者的利益目标是多样的，除了货币收入最大化外，还有在职消费、声誉、权力等利益追求。由于信息不对称，他们难免会降低自己的努力程度，不能尽到应尽的责任。甚至他们会利用手中的经营权假公济私，将国有资本经营收益据为己有，造成国有资产的流失。另一方面，从 1994 年到 2007年，除试点地区外的我国绝大部分地方的国有企业并没有向国家上缴红利，大量的国有资本收益都由国有企业自主使用，缺乏规范的、严格的管理；不少国有企业经营者的在职消费数额巨大，国有企业员工福利过于优厚，这种过度的在职消费和员工福利的做法造成了国有资产的严重流失。

　　国有资本经营预算的实施使国家加强了对国有资本收益的管理，国有企业需要定期上报国有资本经营预算的执行情况，也加强了对国有企业的监督，有助于减少道德风险、侵吞国有资产和过度福利问题，从而有效避免了国有资产的流失，促进了国有资产的保值增值。如表 3.1 所示，近年来，随着国有资本经营预算实施范围不断增大，国有企业资产总额及所有者权益总额都得到了快速增长。

　　3.2.2 促进了国有企业的改革。

　　国有资本经营预算八年多的实施时期也是我国国有企业改革取得较大进展的时期，国有资本经营预算一般会安排专项支出用于解决国有企业的历史遗留问题，比如国企已退休职工的退休金问题和下岗职工安置问题，这样就能为国有企业减轻历史负担，减少国有企业改革的阻力，从而有助于国有企业改革的推进。

　　另一方面，国有资本经营预算通常还会为国有企业的并购重组、现代企业制度的建立、股份制改革和法人治理结构的完善等安排专门的资金，这也有力地推动了国有企业的改革，例如，2014 年全国已经完成公司制股份制改革的国有企业的比例超过了 90%,国有企业的政策性负担大部分也得到了分离，经营机制也得到了有效转换；央企的并购重组和企业内的产业整合也取得了较大进展，央企数量由 2007 年初的 159 家减少到了 2015 年的 107 家。当前国有企业正广泛地进行着混合所有制改革，国有资本经营预算也必将进一步促进国有企业的深化改革。

　　3.2.3 提高了国有资本整体运营效益。

　　国有资本经营预算实施的过程实际上也是政府对国有资本进行优化配置的过程，政府作为出资人将集中起来的国有资本收益纳入国有资本经营预算，并进行有计划的投资。这种投资也重视效益，也追求回报率，所以国有资本会从效益差的领域逐渐退出，并转移到投资效益好、回报率高的领域，显然有助于提高国有资本的运营效益。另一方面，国有资本经营预算的实施使国有资本所有者和实际经营者之间的权限得到了进一步的明确，所以单独设立国有资本经营预算还有助于减少政府对国企经营管理直接的行政干预，使国有企业能够享有充分的经营自主权，能够按照利润最大化的方式配置资源，从而提高资本运营效益。此外，国有资本经营预算还能促进国有资本所有者对经营者的控制及约束，也能为国有资本经营绩效考评提供依据，因此能够有效激励经营者为提高资本运营效益而努力工作。

　　3.2.4 促进了国有经济布局与结构的调整。

　　实施国有资本经营预算可对集中起来的国有资本经营预算收入进行统筹安排，通过对国有资本实行增量分配和存量调整，有效引导新增国有资本投入到战略性新兴产业和关键领域中去，同时引导一般竞争性国企通过兼并收购、售股变现、破产清算等方式退出市场。通过国有资本的合理进退，促进国有经济的产业结构优化升级，实现国有经济结构的战略性调整。例如，2007 年至 2014 年，中央国有资本经营预算累计支出约 6192 亿元，除去 500 多亿元转入一般公共预算用于改善民生，其余绝大部分都用于国有经济结构调整、重点项目建设和产业升级。以 2014 年为例，中央国有资本经营预算支出约 1419 亿元，其中 558 亿元用于国有经济结构调整，333 亿元用于重点项目建设，138 亿元用于产业升级，有力地推动了国有经济布局与结构的调整[44].目前，非金融类中央企业 80%以上的资产都集中在了石油化工、电力、电信、交通等关系到国家安全及国民经济命脉的重点领域。