国外国有资产与国有资本收益管理经验

　　第 5 章 国外国有资产与国有资本收益管理经验

　　二十世纪三十年代的大萧条之后，西方国家逐渐认识到了自由放任经济发展模式的巨大弊端，政府开始主动干预经济，以弥补市场失灵，在此背景下西方国家设立了不少国有企业，这也正是政府干预经济的一种重要手段；西方国家在长期的国有资产管理和国有资本收益管理的实践中积累了很多可供我国借鉴的经验。目前我国国有资本经营预算在实施过程中在国有资本收益征缴方面存在不少问题，虽然国外并没有编制专门的国有资本收益收支方面的预算，但是西方国家关于这些方面的成熟经验还是值得我国学习的；国有资产监督管理方式在很大程度上决定了国有资本经营预算的监督管理模式，所以借鉴国外国有资产监管方面的经验有助于完善我国国有资本经营预算管理体系。

　　5.1 国外国有资产监督管理方面经验。

　　第一，建立完善的国有企业外部监督管理体系。以美国为例，为了确保国有企业有效弥补市场失灵，顺利实现经营目标，美国构建了以立法机构、政府部门、审计部门为监管主体的国有企业外部监督管理体系，如图 5.1 所示。立法机构是美国国有企业首要的监督管理主体，国会是国有企业的所有者，主要通过立法、审批和授权来监督管理国有企业。美国国有企业较少，每成立一个国有企业，国会都会通过一个法案，对该企业建立目的、经营内容和方式、董事会的构成、需要承担的义务等多方面的事项都进行了详细的规定；国企的撤销与清算、国企经营管理方式的较大变革都需要国会的审查和批准，关于国有资产管理的议案也须经国会审批后方可实施。此外，国会还会审查国有企业的财务报告。美国政府主要通过以下三种方式来实现对国有企业的监管的：一是直接通过政府机构来监管，财政部门和其他专门机构通过执行政府预算和国会决议对国有企业进行监管；二是通过经济政策和行政指标来监管，政府既通过制定经济政策间接地影响国有企业的经济活动，又通过向国有企业下发行政指标来直接管理国企的生产和投资量；三是通过对国企董事的任命来监管，总统可以任命国家控股企业的主要董事，然后提交国会审批即可，总统或政府相关部门可以直接任命国家参股企业的部分董事而不必提交国会审批。同时，美国的审计部门也会要求国有企业提交财务报表，说明经营状况，审计部门以此对国有企业开展实时的审计监督[48].

　　法国同样建立了以议会、政府部门、审计法院为监管主体的国有企业外部监督管理体系，其中审计法院是法国的经济监督机构，属于司法部门，也就是说国有企业要接受立法、司法、行政三部门的管理和监督。法国议会下设调查和监督两种专门的机构，两种机构会调查与处理国有企业相关事项，履行监督职责。政府部门会和国有企业签订计划合同，该合同详细规定了国家享有的权利和国有企业应承担的义务与责任，政府可以按照合同规定的比例向国有企业索取一定的利润，计划合同是法国政府管理国有企业的有效手段。审计法院定期对国有企业的收支进行审计，检查其是否规范，并对国企的经营绩效进行评估。

　　第二，构建完善的国有企业法人治理结构。西方发达国家的国有企业都建立了较为完善的内部法人治理结构，以美国为例，政府向国有企业派出其任命的作为国有产权代表的董事，国有企业董事会成员通常有以下几种：政府任命并派出的专家、本国企的责任人和员工代表等。法律规定国企董事会中外部独立董事的比例不低于二分之一。美国国有企业的董事会和经理层也得到了有效的分离，两者之间相对独立地运作。另外，国企还设立了监事会，以有效监督国有企业的生产经营并保护国有产权。

　　第三，对国有企业进行分类管理。很多发达国家都对国有企业进行了分类管理。法国将国有企业划分成竞争性和垄断性两种，对于垄断性国企和国家绝对控股的国企，政府会严格控制企业的投资额、债务总额、产品价格、员工工资，这类国有企业的自主权较小。对于竞争性国企和国家参股企业，政府只是任命企业的主要董事，监督国有资本的进出，并不干预企业具体的生产经营活动，企业自主权较大。

　　新加坡政府设立了两种机构分别管理基础设施、公共服务领域中的国有资产和普通的经营领域中的国有资产，并且两类管理所依据的法律法规也不相同。政府投资和经营前一类国有资产的主要目的是为市场经济的发展创造基本的条件，创造有利的市场环境，而并不是赢利，同时政府会直接管理该领域中的国企。相反，政府建立了一定数量的控股公司来经营后一领域中的国有资产，控股公司与私营企业平等竞争，也追求利润最大化。

　　第四，建立三层次的国有资产监督管理体制。也就是说在政府国有资产管理部门和国企之间还存在着国有控股公司或者国有资本运营机构。英国政府设立了专门的国有产权经营公司，这种公司对其管理范围内的国有资产代表政府行使出资人权利。新加坡成立了一些国有控股公司，这些公司代表新加坡政府对国有资产行使出资人权利，是政府和国企间的隔离层，有效减少了国企受到的行政干预，增加了国企经营的自主权并提高了经营效率，促进了国有资产的保值增值。例如，淡马锡控股公司是新加坡 1974 年成立的一家国有控股公司，主要从事资本运营，注册资本约 7000 万美元，2013 年初公司资产总额大约 1700 亿美元，已发展成为新加坡最大的企业；39 年的平均年净资产收益率大约 18%,远高于私营企业的平均水平[49],也充分显示了三层次的国有资产监督管理体制的有效性。

　　5.2 国外国有资本收益征缴方面经验。

　　国外的国有资本收益征收比例较高且灵活多变。发达国家大都建立了完善的国有资本收益管理制度，在确定国企分红比例时通常会综合考虑国家和国企的短期利益和长期利益，会考虑国企当前盈利水平、投资计划、发展规划等因素；同时，发达国家通常对国有企业进行分类管理，不同类别的国有企业税后利润上缴比例差别很大。国外国有资本收益征收比例一般为 1/3~2/3,高的可达 80%~90%.

　　法国政府在确定国有企业利润上缴比例时会考虑国企的财务状况、赢利水平、董事会意见，如表 5.1 所示，法国国企税后利润上缴比例约为 40%,美国国有企业净利润上缴比例一般为 30%~50%,意大利国有资本收益征收比例约为65%.新西兰国有企业分红比例会随国企的资金需求、现金流、投资计划的变化而改变。新加坡国有企业分红比例通常为 35%~70%,例如，淡马锡控股公司向国家分红的比例通常在 40%以上。瑞典国有企业利润上缴比例整体上约为 40%.

　　挪威和丹麦的国有企业利润上缴比例可以随着经济的波动而改变[50].