我国人民陪审制度的创新思路

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【题目】中国人民陪审制度推进探究 
【第一章  第二章】人民陪审制度的历史考察与存废争论 
【第三章】人民陪审制度的价值功能 
【第四章】人民陪审制度存在的现实问题及完善的必要性 
【第五章】国外陪审制度的考察及借鉴 
【第六章】我国人民陪审制度的创新思路 
【结语/参考文献】国内人民陪审制度优化研究结语与参考文献

　　第 6 章 我国人民陪审制度的创新思路

　　十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该项决定对保证公正司法、提高司法公信力、完善人民陪审员制度等问题作出了明确要求。也就是说，完善人民陪审制度已经成为推进依法治国的一项重要任务了。而如何在完善的道路上进行创新，也是为实施依法治国方略贡献力量。

　　人民陪审制度其自身具有法律价值和社会功能，但是在现实生活中不可避免地存在一些问题，所以要进行完善与创新。根据全会提出的推进依法治国的具体要求，下一步应着重在参审范围和随机选任方式上下功夫进行完善。同时，在总结近半个多世纪以来制度运行效果的基础上，结合目前制度发展的现状和我国的诉讼模式等要素，从而探索出一些新的完善措施，使人民陪审制度逐步发展一套成体系的法律制度。修订相关法律规定、完善具体条文，在法律层面上给予陪审制度一个强大的后盾力量。

　　目前，全国各地的基层法院都在探索如何完善人民陪审员制度，因为重要性无庸赘述、实践意义不言而喻、发展空间显而易见，所以，我们应该在创新完善措施的道路上共同前进。

　　6.1 立法方面

　　6.1.1 重申陪审制度的宪法地位

　　从法律层面上看，其实最强大的保障就是有根本法的支撑。根本法中必须涵盖的内容主要就是国体、政体、基本制度、基本原则和公民权利、义务。一项法律制度就算有再多的功能和价值，在宪法中没有保障，其地位也得不到体现。人民陪审制度第一次以一项基本原则的身份被确立，就是在新中国成立后的第一部宪法。宪法最为最高法律权威，其地位的重要性不言而喻。所以，有了这种保障，陪审制度才能让陪审员树立制度观念、让人民群众熟知陪审理念，从而达到让普通群众参与司法的效果，树立司法权威，促进司法公正，体现司法民主。而且陪审制度有了宪法地位，公民参与管理国家事务的这项权利更能得以体现。因此，建议在修改宪法时在公民权利义务一章中增加一条：中华人民共和国公民有参加陪审的权利和义务。这就可以恢复陪审制度的宪法地位，也为完善中国陪审制度立法提供了强有力的宪法依据①。用最根本的法律形式确立人民陪审员的这项权利，在司法审判中的确立“人民主权”.不清楚是为什么，1982 年以后陪审制度的宪法地位就被删除了。希望可以建议在下一次宪法修正案中重新写入，“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”这一项内容。如果可以重申陪审制度的宪法地位，也将陪审制度上升到一种政治高度，那样更有利于其作用和价值的发挥和体现。如果仅以 2004 年的《决定》作为开展陪审制度的依据，显得太过力单势薄。唯有在坚持宪法法律至上的指导思想影响下，人民陪审制度也会被广大人民群众更加熟知，促进人民加入担任陪审员行列的积极性，更能彰显“公正、廉洁、为民”的核心价值观。一旦，有了根本法的撑腰，巩固陪审制度的宪法地位，再配之以关于陪审员的专门法律，会从根本上加快完善制度的脚步。

　　6.1.2 制订《人民陪审员法》

　　目前我国现有的关于陪审制度方面的法律依据，主要有《决定》、《人民法院组织法》及三大诉讼法，外加几个最高人民法院和司法部颁布的实施意见和若干规定，这些非专门性的规定远远不够也不足以支撑人民陪审制度的运行。而实施意见和规定等文件并非是立法模式，其欠缺一定的规范性，而且不成体系。虽然，《人民法院组织法》及三大诉讼法是法律，但它们并不是专门的部门法，其中的规定都过于含糊、过于笼统，只是一带而过，没有具体性的条文指导在实践中如何操作这种制度。它们只能起到一个过渡的作用，也只能把这些规定比作“远水”,毕竟他们解不了“近渴”.

　　法律是随着社会一同进步发展的，社会在飞速发展，法律也应该与之发展相匹配。所以，亟待出台一部专业性、操作性、针对性都强的法律。更重要的是，没有对人民陪审员享有哪些权利、需要遵守哪些义务作出规定，导致了在实践中没有管理依据。

　　既然人民陪审员对我们法院的审判员可以起到监督和制约作用了，那么也应该有具体的人和制度对我们选任出来的陪审员进行监督和制约。所以说，强烈呼吁我们的立法机关把关注点着重放在充满司法价值的人民陪审制度上来，尽快制订出一部专门的、规范的，具体化、体系化的《人民陪审员法》。毕竟这也将是实现“人民群众参与司法”的一个立法保障。既然十八届四中全会中已经提到了“保障公民陪审权利”这一要求，那么如何保障就是未来工作的重点。

　　完善陪审制度也已经是大势所趋，陪审权利想必不久也将会随之被确定为一项公民权利。所以，无论从研究完善制度措施的角度出发，还是从保障权利的立场出发，最首要的解决的就是，研究出一个成体系的法律制度。当然，必须在认清现实存在的问题的基础上，结合过往的改革效果，总结出一定要在这部亟待制订的《人民陪审员法》中几个方面。权利、义务这两项内容无庸赘述：通过该法确定人民陪审员在参与审判案件时，都应该享有哪些权利；身为一名人民陪审员应严格遵守哪些义务。这两点必须在法律上予以确定。值得一提的是，此次十八届四中全会提出了“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”那么，陪审员的权利研究就集中在了关于认定事实过程中应该主要享有什么权利。再有，在适格条件、选任程序、管理制度等内容上，也是需要在实践中具体化规定的。

　　6.1.3 完善《人民法院组织法》

　　《人民陪审员法》一旦被制订出来，更多地针对的是人民陪审员的一些规定。而作为审判机关来说，也需要重新完善内部管理制度以配合即将完善得更好的陪审制度。

　　所有陪审活动都是在人民法院进行的。人民陪审员从某种程度来说，也是要听从人民法院管理。人民法院必须要提供一个良好的审判环境，便于审判工作或是陪审活动的顺利开展。最高人民法院在 2005 年印发过《关于人民陪审员管理办法（试行）》，其中有规定，各级法院负责人民陪审员的管理工作，要求应当成立指导小组，人事管理工作由法院的政治处负责。可是，从现状来看，实际操作中，所有法院的管理方法都不同。有以审判庭为主的，政治处和其他后勤部门各有所管，不可避免地存在矛盾，在管理上各部门都会产生冲突。《人民法院组织法》中找不到关于陪审员管理工作的规定，必然还会产生不同的操作方式。建议在修订《人民法院组织法》时，一定要对此进行细致地规定。

　　或许孩子都知道“没有规矩不成方圆”,我们往往忽视了。法律没有规定出来，实践中必定无据可依。“指导小组”这种形式，远远比不上在法院内部设立一个专门的部门更实际，类似于“研究室”、“监察室”这样独立于审判业务的部门。像法院中的审判管理办公室又称为“审管办”,或许可以将负责管理陪审员的部门称之为“陪管办”,采取相对集中的管理方式。就专门赋予“陪管办”这一个部门集中行使关于人民陪审员管理工作的职权，让职权固定化。具体到操作中，由这个部门来对陪审员人员进行考察、组织陪审员进行培训、对陪审工作进行考核、发放陪审补助等等。这个部门可以集中收集、解决人民陪审员在工作遇到的难题、问题。有了常设的专职部门，会使陪审员的管理工作逐步实现规范化、制度化、体系化的目标。

　　6.2 实施方面

　　实际上，人民陪审制度是司法实践过程中一项具有意义重大且影响深远的司法制度。然而，立法上不完备所存在的缺陷，和实践中的操作手段存在问题，都让广大学者和人民群众对陪审制度的未来表示担忧。所以，在全面推进依法治国方略的大环境下，完善陪审制度势在必行，要趁热打铁对陪审制度的实施进行一次自查，及早解决在司法实践中存在的客观问题，做到治标又治本。

　　6.2.1 扩大参审范围

　　为了保障公民的陪审权利，更好地体现人民司法为人民的价值追求，应当扩大人民陪审员参与审判案件的范围。或许有些人认为陪审员参加审判的次数越多，越能体现民主性。但是分析三大诉讼案件中，案件比重最大的是民事诉讼案件。在民事案件中，陪审员只在一审而且还是普通程序才会出现。那岂不是陪审率很低。

　　一是将陪审范围扩大到二审程序和再审程序。其实，二审程序和再审程序更需要人民陪审员，因为存在争议、当事人对判决结果不服才会引起这两种程序，有争议才更需要监督。此外，如果一审结果是由陪审员参加的合议庭裁判的，案件上诉到二审法院后，二审合议庭均由审判员或助理审判员组成的，说白了专业法官组成的合议庭会撤销、改判有陪审员参加的裁判结果。这样一折腾，陪审员一审的工作相当于白做了。所以，从纵向上增加陪审率，更有助于彰显一个地区司法工作的公平、正义和民主。

　　二是将陪审范围扩大到立案、执行等程序。没有立案，谈何审判。立案程序中也需要对案件当事人的诉讼权利予以保护的。例如诉前财产保全这块，是由立案庭负责的。其实人民陪审员的监督范围应该扩大到立案程序这个范围，避免出现法院违法查封、债务人财产无辜损失的现象。执行作为审判的保障，直接关系到当事人的权利能否彻底实现。在办理执行案件时，如果出现变更或追加被执行人的情况，也可以由专业法官或执行法官与陪审员组成合议庭进行裁定。人民陪审员作为非法律专业的人员，不一定熟知法院工作的所有环节。人民陪审员参与到除了审判之外的领域，也是公民全面参与司法的体现。从横向上增加陪审率，同时，还能起到普法教育的作用。

　　三是将陪审案件的类型具体化。如何定义“社会影响较大”的案件，还是有一定难度的。把什么案件分为影响较大的，基本上都是由法院衡量的，没有明文确定哪些案件的话，法官主观意志的因素决定，会影响到司法民主的效果。建议将适宜陪审的案件类型予以科学地细化，更有利于扩大陪审的参与面。同时应该明确当事人在哪几类案件中有权申请陪审员参加审理案件。当事人既然有诉讼的权利，就应该在诉讼中的各个环节都享有相对应的权利。例如，在民事案件中，适用普通程序的庭审时告知诉讼参加人享有权利中列明一项，“有申请人民陪审员参与审理的权利”.同时，在被告下落不明缺席审判的案件中，也应该组成陪审员的合议庭，从而保障被告的权利。其实，陪审员参与审理的案件类型多了，对陪审的积极性也会提升，陪审员的地位也会得到尊重。

　　6.2.2 完善选任程序

　　陪审活动实际上也是一种政治参与，是公民参与管理国家事务的一个途径。真正让公民行使管理国家的权利，享有司法审判权。而什么人可以担任人民陪审员，行使这些权利？现有的法律、规定还不足够完善。例如人大代表的产生，都有一个非常严格的选举程序。陪审员的选任，也需要扩大范围，规范选任程序。

　　一是降低门槛。2004 年《决定》对陪审员的文化水平要求是要具有大专以上的学历。或许学历的高低会影响一个陪审员的综合能力。可是，我国 13 亿人口，受教育的程度不同，况且农民的人口比例很大，在广大农村和偏远地区，他们也会有纠纷，也会有矛盾，也会到法院去诉讼。如果也要求具有大专以上学历的人才可担任陪审员的话，或许没有几个人能够符合条件。农村和偏远地区的人中，学历可能不够，可是他们之中不乏有生活阅历丰富的人，他们可以帮助认定一定领域的事实问题。新任的年轻法官不见得会懂的常识，长期生活在基层的农民是懂的。所以不能简单地对学历要求进行限制。应该因地制宜，对不同地区、不同类型的案件适用不同的陪审员。此外，《决定》对于陪审员的年龄要求是：年满 23 周岁。对最大的年龄限制也应该明确规定，岁数太大的人是应该享有权利，但是他们的身体条件和能力都受到了限制。

　　二是规范选任程序。人民陪审员怎么产生非常重要，其代表人民行使陪审权利，如何才能体现公平、公正、公开，程序必须要严格、规范。不妨可以参考一下人大代表的选举程序。首先，以辖区为单位，筛选出不同类别的人群，确定出人民陪审员的候选名单，在辖区内广泛进行宣传，贴出公告，扩大知晓范围。在公告期内，辖区的居民有权提出异议，对异议的候选人员进行考察。其次，将公告期满后符合条件的候选名单提交给司法部门和辖区的基层法院，由其进行审查，确定出最后的候选名单。然后，经同级人大常委会进行任命程序，并接受人大的监督。最后，基层法院将候选名单备案存档，最好将人员类别做出划分，针对不同类型案件，在开庭前从数据库中随机抽取出陪审名单。

　　三是扩宽适格范围。人民陪审员在哪些人群中选任，什么样的人群又能够胜任这份工作。建议“专人陪审专案”,做到专业对口。实践中，诉讼案件的种类非常多，刑事诉讼中的财产、人身性质案件、民事诉讼中的婚姻家庭、借款类案件，以及行政诉讼中对政府具体行政行为的案件，这些是比较常见的。除此之外，还有一些专业性比较强的案件，不是所有法官都特别擅长的。以建设工程施工合同纠纷为例来说，涉及到建筑方面知识，如果有这方面专业的陪审员参与审判，更能清楚地认定案件事实，也能减少一些鉴定时间，提高诉讼效果。司法鉴定的时间不是一天两天能出结果的，时间耗费越多，当事人诉累越多。对专业性强的案件让对口专业的陪审员参与审理，一定程度上会减轻办案能力。另外，比较有价值的一点是，在高等院校聚集的辖区，多选任一些大学教授和讲师担任陪审员，老师的职责是传授知识。推进依法治国方略，意在全民知法、守法、用法律维护自己的权利。借助老师的力量，宣传法制，是一项涉及面很广的法制教育活动。

　　6.2.3 健全管理机制

　　一是规范人事管理。人事管理应包含对于人民陪审员的学习培训、考核、奖惩、任免等几方面。在提出对《人民法院组织法》的完善意见中，谈到了建议成立专门的“陪管办”进行管理工作。所以在进行管理时，“陪管办”可以与大人常委会一道发挥作用，但是“陪管办”是主要操作的部门，人大常委会更多地是监督。“陪管办”对候选的陪审员在工作前进行一次有规定的测评，根据候选人的能力进行评估，制定相应的学习培训计划，整体提高人民陪审员队伍的综合素质。最起码要让陪审员熟知庭审程序的整个过程。建议将陪审员名单中进行分类，让来自不同领域，不同专业的人员，投入到相应类别的案件中。制订考核的实施细则，每一年度进行一次年终考核，每一季度不定期的进行抽查考核，激励陪审员工作的积极性和责任性。可以鼓励非法官、非律师的法学专业的精英，投入到一线陪审业务中，对这些专业人员可以一定的奖励。

　　在体现司法民主的同时，让审判工作更具专业性。表彰为陪审工作做出巨大贡献的人，同时也要对在工作中存在违法违纪的行为进行惩治。人大常委会严格审查陪审员的候选名单，依法任命。对于存在重大违法违纪行为，追究其法律责任的同时，予以免职。

　　二是完善保障机制。经济基础决定上层建筑，任何一项制度都要有坚实的物质保障。关于陪审活动中，产生的各项合理费用，由哪个部门具体承担，应该在相关实施细则中予以确定。无业人员陪审工作的收入，应该有一个标准，按工作日或是按月计算发放，结合工作量和上一度当地职工的平均工资予以确定。有固定工资收入的陪审员，因陪审活动所产生的就餐费、交通费也应该予以保障，不能让人民参加陪审活动而产生经济负担，会影响陪审的积极性。建议国家财政和各地财政确立专项资金拨发陪审费用。此外，作为管理部门，各法院应该在上报经费预算的时候，严格规划费用的清单和明细，做到专款专用，上报给财政部门。同时，在报销此款费用时，也要明确体现开支明细，严格杜绝挪用的行为，更不得无故克扣陪审员的各项补贴。做好陪审活动的物质保障工作，才能激发人民陪审员陪审的积极性，实现人民司法为人民，维护人民群众的合法权利。

　　三是建立陪审工作档案。为了更好地开展陪审工作，法院主管陪审工作的部门应当建立档案，对这项工作进行规范化管理。每一个国家公务人员都有自己的人事档案，作为陪审员其也是在行使国家审判权利，其做的工作也是神圣的，赋予代表人民的使命的。法院内部应该给每一个陪审员也建立一份档案。档案内容要涵盖几项内容：首先，必须要有陪审员的个人基本信息。对年龄、学历、工作单位或是从事哪些专业领域的工作对详实地予以记录，以便成立陪审员数据库，也便于庭审前随机抽取；其次，将每个陪审员参与审判的案件的情况予以记录，便于考核陪审员的工作量。同时，可以通过这种记录方式，定期向社会公开法院审理的案件哪些是有陪审员参加的，可以扩大陪审工作的影响面，体现司法公正。可以不对外公布的是合议庭的评议意见，但是要将合议庭组成人员及评议意见装入档案内，以便陪审员因参加陪审被反映时以备查档；再有，记录陪审员的廉洁、诚信情况。陪审员在整个陪审中是否廉洁，是否坚持公正，是否带有个人关系在内，是否对于自己知道的有关事实有所隐瞒，都会导致案件结果的公平。所以，有必要将廉洁情况和诚信情况记录下来，另一方面也可以作为对陪审员的考核标准。四是记录陪审员在陪审工作所提出的意见、建议，广泛吸取群众意见，也是开展群众路线的追求。陪审员不能只受培训学习，也可以提意见，对于不合理的现象应该及时反馈，法院和法官都应该认真听取陪审员的反馈意见。对陪审员进行档案管理，可以加强陪审工作的规范化管理，有利于陪审工作的顺利开展。