成都凤凰河二沟综合治理的目标设置分析

　　第三章 成都市凤凰河二沟综合治理的目标设置分析

　　任何工作的开展离不开其目标，目标设置的好坏直接决定该项工作今后的开展情况，以及工作完成后所能实现的效果。在此正是要通过对成都市凤凰河二沟综合治理目标设置的情况进行分析，总结出政府在设置工作目标时的成功与不足的经验，对今后的工作开展提供有益的分析。

　　3.1 成都市凤凰河二沟治理府南河模式阶段目标设置分析。

　　3.1.1 治理目标。

　　提升成都市凤凰河二沟防洪标准，达到 50 年一遇的防洪规划要求；解决两岸汛期内涝频发的情况；有效改善两岸居民生活环境；建设人工湿地，提升河道生态功能。

　　3.1.2 按照目标设置的原则分析。

　　3.1.2.1 目标制定的明确具体性。

　　目标设置需要具体而明确：即要有具体明确的目标和成果。成都市凤凰河二沟治理制定的目标均很具体明确。第一部分，提升防洪标准。即按 50 年一遇的防洪规划要求设计并完成河道建设，解决河水上岸问题。第二部分，解决内涝。完善排水管网，解决两岸区间积水出路问题。第三部分，改善两岸居民生活环境。

　　拆迁安置，直接改善低洼区居民生存条件；配套道路绿化，改善环境质量。第四部分，提升河道生态功能，建设人工湿地。

　　3.1.2.2 目标设置的可衡量性和考核性设置的目标是可以衡量的：即要么可以通过包括质量、数量、时间或成本（费用）等可以量化的指标进行落实，要么可以通过有明显区分的定性分析的等级划分转化为指标进行衡量。按照成都市防洪规划，中心城区中小河道防洪标准须达到50年一遇，此次治理的目标中明确提出成都市凤凰河二沟治理后防汛标准为50年一遇，即质量标准。数量指标为三环路到沙河约 1000 米河道的河堤，两岸道路管网。治理时间为一年，即 2005 年当年必须完成治理工作。建设概算为两千万。

　　而有效解决两岸汛期内涝频发的情况，有效改善两岸居民生活环境，作为定性方面的衡量同样一目了然。

　　3.1.2.3 目标设置的可实现性。

　　目标设置的可实现性：即设置的目标是可以实现的，不能在预期计划内存在可预知不确定因素影响目标的实现。此次治理目标体量合适，总预算为 2000 万元人民币。而 2005 年水环境治理的财政总预算为 2 亿，成都市凤凰河二沟治理需求的资金消化起来完全没有问题，即在资金需求方面目标计划可行。河道堤岸治理为市政工程范畴，所需工程技术均为成熟技术，且有完备的技术规范，不存在工程技术应用上的障碍，即在实施技术上目标计划可行。拆迁安置涉及的量较小，实施治理的河段地处城郊接合部，仅有少量平房和搭建棚屋在计划拆迁范围内，拆迁安置的代价小。当地居民对政府治理河道的工作极为支持，涉及拆迁的居民对能改善自身居住条件情况也十分欢迎，即在当地居民本身的意愿来说目标计划可行。府南河建设指挥部拥有进行府南河治理的成功经验，有能力完成目标。

　　成都市凤凰河二沟府南河模式的治理目标设置符合了正常目标设置的基本准则，正是在这种规范设置的目标下得以顺利实施完毕的，成功实现了各项预期目标，使河道防洪上了一个台阶，河道周边绿化、交通及环卫配套基础设施得以建设完善。

　　3.1.3 按照目标设置的过程分析目标设置是一个过程，其众多的内容包含在决策整个流程当中，所有决策流程都服务于目标的制定和完成。政府决策是公共行政活动的首要环节， 是政府行使好各项行政职能的第一步， 是政府执行行政管理功能最基础、最重要的部分。政府每一项决策涉及的范围广泛，往往会对一个地区、一个行业，甚至是相关领域产生重大影响。由于政府决策影响的程度意义重大， 其正确与否， 直接关系到一项或是多项政策，甚至对国家经济社会事业的成败产生重大的影响。常规的政府决策流程应当包含以下内容：发现问题→调查研究→资料与信息收集→拟定可行的方案→对方案进行咨询论证→提交相关会议研究决定→组织力量实施决策→反馈信息→政策调整等。

　　成都市凤凰河二沟府南河模式治理中政府决策流程反映为以下步骤。1、成都市凤凰河二沟地处城乡结合部，汛期两岸洪涝灾害时常发生，周边配套设施严重不足，环境与城市化进程严重不符，市民反应强烈，并通过各种媒体发出呼声。

　　政府根据市民的需求，指令府南河建指挥部进行调查，并进行治理方案设计。虽然政府决策部门没能主动发现问题，但能注意听取百姓意见，并及时采取措施，就发现问题而言，应该称为合格。2、调查研究、收集资料和信息的任务及时下达。

　　府南河管理处根据政府指令，成立专门部门对成都市凤凰河二沟存在的问题进行调查研究并进行收集资料和信息的工作。府南河建设指挥部开展了认真细致的调查研究工作，如实的反映众多当前市民最关心的问题，行洪不畅，两岸无防洪通道，无规范的雨污水管网，垃圾转运点少且远，居民居住空间狭小，无绿化景观。

　　但河道水质极差，河水黑臭严重的问题被忽略了。资料和信息的收集收集工作开展的也较为顺利，包括河道基础数据，周边居民居住和人员信息，附近道路和管网的基础资料都较为完备的收集到。但有些信息是隐性的，是要在设施设备（系统）的实际运行情况下才能获得的。当时府南河建设指挥部直接在建委系统就获得了三环路内成都市凤凰河二沟周边管网的设计及施工图纸，并没有向城管系统的排水管理部门了解该部位管网的运行情况，在信息的收集上产生了缺失。3、府南河建设指挥部根据前期调查研究、收集资料和信息的成果拟定了成都市凤凰河二沟治理方案。方案一一对应的解决了反映出来的问题。4、政府决策部门依据治理方案形成了决策，制度了成都市凤凰河二沟治理的目标，确定了为完成目标所需要开展的工程治理手段，落实了治理的资金。5、组织力量实施决策，即下达指令，要求府南河建设指挥部按方案开展对河道的治理。随即府南河建设指挥部按方案对成都市凤凰河二沟进行了治理，并完成了政府决策部门制定的目标。

　　从以上的流程分析中不难发现在成都市凤凰河二沟治理的政府决策中，有 3项内容缺失了，即对方案进行咨询论证、反馈信息和政策调整。 由于缺少对方案咨询论证的环节，造成了在调查研究、收集资料和信息时被忽略和隐藏的问题没有被暴露出来，治理方案未能解决所有应解决的问题，形成的决策产生了缺陷。

　　决策者之所以要依靠职能部门、专家、第三方专业机构对备选方案进行可行性评价，就是要能在最大程度的减少或是避免决策缺陷。专业的咨询论证是政府决策的一个基本环节。只有通过有效专业的咨询论证，才能使决策的先进性、可行性、完整性得到保证。但是，现在以专家为主的咨询论证，未得到充分重视，在一些政府决策中要么在中缺失，要么流于形式。第一，由于决策部门在专业性上对决策把握不足，对涉及到多个方面、多个领域，需要多个领域的专家决策咨询论证没能全面把握，将面临的局面人为的简单化，参与咨询论证的专家或专业机构不够全面，或是对口性出现偏差。第二，仍然是由于权力分配的不均衡，某些决策过程中的咨询论证，仅仅只是为了做到符合制度规定和程序要求而开展。这种情况还在不断发生，对政府决策产生了极其负面的影响，使得决策的正确性有了很大的不确定性。第三，片面追求速度，忽视了效率。由于对于咨询论证不重视，在决策过程中的咨询论证过于匆忙，没有与专家或咨询机构进行深入的交流，由于缺乏对决策材料信息充分掌握，咨询论证的效果大大降低。

　　当然，并不是有了可靠的咨询论证这个步骤，政府决策就不会产生缺陷了。

　　而信息反馈机制存在的目的就是为了观察决策进行的情况，以便总结经验，并在缺陷发生时及时收集情况进行政策调整，实施补救完善工作。政府决策是一个过程，而信息的反馈在政府决策这个过程中占有一个极其重要的地位。但在成都市凤凰河二沟治理中，决策部门没有进行决策后的信息追踪，在完成工程建设后，很少再关注这一决策方案的后续影响，忽视了在不少地方。在实际政府决策中，信息追踪、反馈是对已经做出的决策进行检验和修正的必要环节，良好的信息追踪、反馈有助于政府决策部门对决策的效果有明确而充分的认识，能及时掌握不足甚至是错误行为，并对出现的问题进行合理调整和纠正，同时积累决策经验，有效避免今后决策中发生同样的问题。因为没有落实好跟踪和信息反馈工作，成都市凤凰河二沟府南河模式治理期间，和治理后存在的问题没能的到及时有效的处理，治理的效果被大大削弱。由于，对方案进行咨询论证、反馈信息和政策调整这 3 项内容的缺少，使得成都市凤凰河二沟治理目标达成后仍遗留下了一些问题。1 是河道污染，河水黑臭问题未能解决。2 是排污管网虽然建成，并按设计与市政管网连接，但由于没有考虑市政管网实际运行的数据，主管长期带压运行，成都市凤凰河二沟沿河管网污水难以进入市政主管。3 是建设完成后，管理工作未能及时跟进，形成管理缺位，周边环境脏乱差情况严重。

　　造成成都市凤凰河二沟决策环节缺失的原因在于多个方面。1、政府决策理论未得到应有的重视，政府决策者在进行决策时，只是下意识的运用了政府决策流程中的部分环节，没能从传统决策方式转型到现代科学合理政府决策基本流程中，造成了决策的失误。政府决策理论的各个环节，环环相扣，每一部分都不可缺失，每一环节都对决策的制定成功与否产生着不可替代的作用。2、决策权力分配不均衡。在政府决策中，我们定义的决策者不是传统意义上的个人，是一个决策团体，如同法人的概念一样。但由于体制及传统的原因，决策权往往集中在决策团体的少部分人员。在实际的政府决策中存在着大量程序不规范甚至是违规违法的荒唐决策。这种政府决策的过程往往是谁的职位高谁说了算，有关决策的规则、程序不过是用以完善形式的东西。上级定了的事下级就照做，即使决策出现疏漏甚至错误，下级也很少去纠正。由于我国的行政管理体制是金字塔型结构，造成结构顶部的权力过分集中，使得决策权力没有得到合理的划分，又没有形成有效的制约。使得在许多决策过程中，一把手说了算，造成决策环节缺失。3、专业职能部门作用发挥不充分。市水务局作为职能部门，不仅代表政府对成都市的水务工作进行监督指导和考核职能，还应是政府在各种水务行为当中的参谋，应该对政府决策提供专业化的意见。近几年来，政府决策的前期咨询工作的确得到了很大的加强，一些研究成果受到重视。但是，政府决策的天然参谋--职能部门的作用还远远没有得到充分的发挥，职能部门积累的管理成果在进入决策层时避免不了"视角不全"的评价，在政府决策中产生的效果也不尽理想。其症结仍然在于目前的行政体制，由于权力划分的不合理性，权力高度集中于极少部分决策者，并缺乏有效的互动。只要在决策过程中，主要有决策权的领导对决策咨询不重视，那么职能部门的参谋作用就会被极大削弱，看似合理的决策常常留下诸多后患。

　　在另一方面，政府职能部门在某些方面没能主动站在政府决策部门的角度有预见性的对职能领域进行规划，使得政府决策部门只能根据自身经验，对面临的实际问题进行决策。成都市凤凰河二沟府南河模式治理过程中，政府的决策主要依靠取得成功经验的府南河建设指挥部，片面追求建设业绩，忽略了职能部门的专业技术能力和丰富的现场管理经验。

　　3.1.4 目标制定的得失。

　　成功处：目标体量较合适，制定的目标基完全得到实现，完成目标的质量也较好。

　　存在问题：由于政府决策过程部分环节的缺失，在缺乏对河道治理面临的现实困境了解的情况下制定出的治理目标，将污染治理这个重要元素排除在外，使得目标达成的同时，目的未能到达 .

　　3.2 成都市凤凰河二沟水环境综合治理目标设置分析。

　　3.2.1 治理目标。

　　成都市凤凰河二沟水环境综合治理的总目标是提升河道水环境，在 3 年内最终达到出口水质达到地表 3 类水标准，实现水清、无味、有鱼。第一阶段目标：

　　成都市凤凰河二沟人工湿地下游严禁污水下河；各出口断面水质必须达标；完善河道长效管理机制。第二阶段目标：成都市凤凰河二沟排污口全面治理；引入适量清水，实现水生态修复。

　　3.2.2 按照目标设置的原则分析。

　　3.2.2.1 目标制定的明确具体性。

　　成都市凤凰河二沟综合治理的目标明确而具体。首先，最终目标指向明确，提升河道水环境。其次，各项具体要求明了，限时断面达标，实现水清、无味、有鱼。第三，各阶段目标，逐渐推进，思路清晰。

　　3.2.2.2 目标的可衡量性和考核性。

　　就各阶段的目标而言。第一阶段目标：成都市凤凰河二沟人工湿地下游严禁1凰河二沟人工湿地下游严禁污水下河，是个简单的定量指标，是可衡量和考核的。第二，出口断面水质达标，即要求出入口水质至少保持相同，当然出口水质优于人口水质更好。这是一个定性指标，虽然在这个指标内包含的参数较多，但同样标准清晰，是可衡量和考核的。第三，完善河道长效管理机制，有效维护河道水环境环境，作为定性方面的衡量同样具有考评的可操作性。借鉴城市管理部件原理，将河道管理的各个元素部件化，按照现行管理标准明确考核标准，使考核轻松实现。第二阶段目标：成都市凤凰河二沟排污口全面治理；引入适量清水，实现水生态修复。排污口全面治理为定量指标，即原所有排污口不得有污水下河，不能新增排污口，是可衡量和考核的。

　　3.2.2.3 目标设置的可实现性。

　　此阶段成都市凤凰河二沟治理目标覆盖面广，涉及面宽，工作任务较繁杂，但总的体量不大，在市水环境治理资金补贴 50%的情况下，各责任区划的财政预算压力不大，消化起来完全没有问题，即在资金需求方面目标计划可行。本次治理成都市凤凰河二沟在工程措施上主要是对原有排污管道进行纠错、实施雨污分流、完善污水管网及污水末端处理，这些工程措施早已广泛使用，均为成熟技术，且有完备的技术规范，不存在工程技术应用上的障碍，即在实施技术上目标计划可行。在目前城乡一体化进程中，各区政府一个重要的工作任务，改善和提高生态环境，优化百姓生活条件，提升人民满意指数，在有市级财政支持的情况下开展水环境综合治理，各区政府有积极性，即在当地行政区政府本身的意愿来说目标计划可行。河道周边居民、企事业单位团体对政府改善成都市凤凰河二沟水环境的举措当然支持，毕竟谁都不愿意生活、工作在一个脏乱差的环境当中，而且治理工作对每个个体的影响较小，时间较短，即就周边居民、企事业单位的意愿来说目标计划可行。

　　3.2.3 按照目标设置的过程分析。

　　成都市凤凰河二沟水环境综合治理中目标制定，即政府决策流程反映为以下步骤。1、随着可持续发展战略的深入推进，市民对生态环境的要求也日益提高，政府决策部门通过职能部门的管理建议、新闻媒体的情况反映、市长热线等窗口发现成都市凤凰河二沟的水环境不能适应当前可持续发展战略的潮流，存在必须解决的问题。2、调查研究、收集资料和信息的任务及时下达。市政府责成成都市水务局牵头，成立水环境治理推进组，会同河道管理处、府南河管理处、排水设施管理处和各相关区县水务主管部门对成都市凤凰河二沟存在的问题进行调查研究并进行收集资料和信息的工作。首先，如实的反映了存在的问题，河道水质极差，水环境缺乏有效管理。其次，对收集的资料和信息进行了分析，提出了问题存在的原因。第三，提出了初步解决方案。3、市政府即政府决策者根据调查研究收集的资料信息和初步解决方案，组织了专业的咨询论证，并做出了总的要求即决策：提升河道水环境，在 3 年内最终达到出口水质达到地表 3 类水标准，实现水清、无味、有鱼。4、组织力量实施决策，要求成都市凤凰河二沟各责任区县，按要求对各自管辖的河段进行治理。水环境治理推进组负责监督治理的情况，成立专门部门对各个具体的治理方案进行审查，做好指导、服务和协调。随即府南河建设指挥部按方案对成都市凤凰河二沟进行了治理，并完成了政府决策部门制定的目标。5、水环境治理推进组做好信息收集与反馈，不仅要对下，还要向政府决策部门负责。6、根据反馈的信息，适当调整工作目标和办法。

　　3.2.4 目标制定的得失。

　　成功处：目标体量较合适，制定的目标基本能得到实现，没发生烂尾现象，完成目标的质量也较好。由于能重视政府决策理论，较好的遵循了政府决策的各个流程，制定的目标没出现大的缺失，同时坚持了信息反馈机制的运行，使得出现的小问题能得到及时的修正完善。不管是目标本身，还是制定的过程都较为成功。