成都市凤凰河二沟综合治理的技术分析

　　第四章 成都市凤凰河二沟综合治理的技术分析

　　地方政府在行使职能的时候，常常面临选择，即当前是重视建设还是要重视管理。从成都市凤凰河二沟综合治理的政府所采用的技术，可以清晰的发现政府行为的逐渐转变历程。

　　4.1 成都市凤凰河二沟治理府南河模式阶段技术分析。

　　河道治理主要工作是拆迁安置河道两岸低洼棚户居民，改善居民生活环境；将中心城区内河道的土堤改造为直立重力式河堤，河堤材料为浆砌条石，并按设计清理河床淤积。通过拆迁安置，在很大程度上改善了周边居民生活条件，有效整合零星土地，取得了一举两得的好效果。通过河堤改造、河道清淤，提升了河道过水断面，增强了河道行洪能力，已基本达到 50 年一遇的防洪规划目标。沿河建设了小规模绿化，以绿化的形式形成护栏，以较为柔和的形式形成沿河道安全分割。沿河建设有防汛通道，既方便了周边居民的出行，又提升了防汛抢险的能力。同时在防汛通道下建设有雨污水分流管道，污水管口设置有溢流坝，污水量过大时由雨水管道分流多余污水。在此阶段，成都市凤凰河二沟治理所采用的技术完全是工程施工技术，完全没有考虑管理技术的运用。正是由于管理技术的运用未跟上，使得河道周边刚刚建好的环境很快被破坏，垃圾遍地，污水四溢。加上污水主管网未有效连通，各种地表及周边生活污水仍然流入河道，整条河道污染严重，水环境情况极差。改善居民生活环境，提升城市品质的目的没有达到。

　　这种重工程，轻管理的工作中心在很长一段时期是政府工作的常态。究其原因，不外乎以下几个方面。1、立竿见影。大多政府工程其根本出发点都是为了解决目前存在的突出问题。道路改造，是为了改善负担日益繁重的交通压力；旧城改造，是为了改善老旧城区居民的生活环境；管网改造，是为了解决不能满足需求的供排水压力。就在我们周边，随时都有大量的政府工程在实施，每项合格的工程实施完毕后，都能立竿见影的发挥巨大的效用。如本案例的成都市凤凰河二沟，改造工程实施完毕后成绩斐然。首先是周边的居民的到了实惠，被实施了拆迁改造的，立即告别的破旧的棚户区，搬进了崭新的安置小区，不管是居住空间，还是小区环境，都立即得到了极大改善；居住在拆迁范围外的居民的感受也有了很大改观，交通状况得到有效提升，排水通道畅通，周边环境明显改善，洪涝灾害发生的情况已基本的到解决。2、多部门受益。首先是政府主管部门因此业绩斐然，即通过部门的努力，合理运用政府预算，有效解决了目前存在的突出问题；其次，建设部门取得效益，即该工程的实施单位通过对工程的实施，取得了现实的经济效益；最后，相关管理单位受益，即解决了困扰相关管理部门的难题。3、一次性的解决大量的问题，一次性财政投入，在方方面面都需要资金的情况下，能不考虑后期的投入是政府当然的最佳选择。在短时间内，不论是政府业绩、社会效果、还是经济效益都能得到令人满意的成绩，政府部门当然热衷于工程建设。

　　但有些问题是无法回避的。第一，由于在决策流程中部分环节的缺失，成都市凤凰河二沟水质差，河水黑臭的问题被忽视。成都市凤凰河二沟治理完成后，河道水质的问题完全未得到处理。成都市凤凰河二沟改造由府南河建设指挥部负责实施。这个机构有成功的河道治理经验，成功完成府南河治理，并获得了丰硕的成果，完工后连续获得"联合国人居奖"（1998 年）、"地方政府首创奖"、"最佳范例奖"三个国际性奖项。在对成都市凤凰河二沟实施治理的时候，府南河建设指挥部采取了与府南河治理同样的模式。即仅就河道而言，按防洪规划建设河堤，并拓宽行洪断面；有雨水管直接进入河道，污水管以溢流闸的形式与河道联通。在正常情况下管网一般不会向河道排污。但由于是溢流闸形式，一旦污水量超过溢流闸的限制，污水就会进入河道，对河道水体产生污染。而且由于在设计污水管网时，只是按照现有市政管网图纸进行设计，未向水务部门了解周边市政主管的运行情况，不知道周边管网严重带压运行，按原有市政规范进行设计的沿河管网污水在高层上比主管污水还要低，平常成都市凤凰河二沟周边生活污水很难进入主管网，多数的时候污水直接排入河道。用一个河道巡查人员的话来形容就是"就像新碗装了馊稀饭".

　　4.2 成都市凤凰河二沟治理水环境综合治理阶段技术分析。

　　2010 年水环境综合治理工作在全市范围内深入开展，其前提是全省范围内大力推进城乡一体化。经过 30 多年的发展，中国经济经过改革的洗礼，已经得到了极大的提高。现在的发展也不再是以经济硬指标为唯一的衡量标准，而是包括了环境因素、人民幸福指数、地区经济发展状况在内的种种方面，可持续发展这项软指标的重要性日渐凸显。城乡一体化的目的就是保证全域一体化发展的可持续性，既保证城市发展的优势资源，又有效提升乡村的发展基础，提升乡村的基础条件，和村民的生产生活环境。鉴于前期治理的后遗症，目前在以生态治理为主题的前提下，运用了多种多样的技术方法，包括配套管网建设，雨污分流，污水处理设施建设等工程建设技术，同时充分应用下河口监管，部门合作，出口断面达标监管，联络员例会制度等管理技术。

　　下面就成都市凤凰河二沟水环境综合治理过程中运用的各种工程技术进行描述，并对运用的管理技术方法逐一进行深入分析。

　　4.2.1 成都市凤凰河二沟治理水环境综合治理工程技术的运用。

　　4.2.1.1 雨污管网完善。

　　成都市凤凰河二沟治理府南河模式期间，沿河已经按府南河治理的模式进行了配套雨污水管网建设。在府南河模式中，对水质的指标未提出明确要求，采取雨污分流模式，实行雨水与污水半分流。污水管道设置溢流闸与雨水管道联通，即污水量超过设计负荷就通过雨水管网分流，污水排放的河道；当雨水量过大，同理雨水从溢流闸上方进入污水管网，进行分流。这种雨污水管网的设计，充分考虑了城市排涝、周边原有配套雨污水管网的排水能力，能最大限度的利用既有资源，突出解决了城市临河内涝问题，但由于雨污管网分离不彻底，未能彻底解决污水下河问题，高峰时污水下河的情况常常发生，在雨水量大的时候，雨水进入污水管网又极大的增加了污水处理的负担，造成了另一种形式的资源浪费。

　　成都市雨污水管网的建设，结合了本地地理位置特点，整个城区市政管网随西北到东南地势逐渐降低，平均比降大约为千分之三，即水流依靠自身重力，由地势较高地区流向地势较低地区，极少有污水提升泵站的运用。这种设计思路能最大程度的利用水往低处流的自然特性，有效节约能源，最大程度的提供污水处理效率。延续这种设计理念，成都市的污水处理一直采取的是集中处理模式，即通过污水管网将成都市产生的污水输送到几个大型的污水处理厂，对污水进行集中处理。由于污水处理厂处理能力的限制，城市污水主管负荷能力，在成都市主城区急剧扩大的今天，几大污水处理厂处理能力已经无法满足城区每天产生的生活污水。而且城市污水主管网也无法满足日益增加的城市污水产量，由于许多污水主管长期带压运行，产生了大量新建城区排水系统无法汇入主管的现象，而成都市凤凰河二沟两岸建成的污水管道，就属于这种情况。成都市凤凰河二沟整治段处于三环路到沙河之间，这片区域治理前为城乡结合部，虽然有大量居民聚居，但没有形成完善的城市排水系统。随着成都市凤凰河二沟的治理，沿河建成了污水管网，但由于周边没有合适城市主管网，管道收集的周边居民日常生活产生的污水难以有效输送到污水处理厂进行处理，量大的时候只能就近下河。2008年到 2010 年，笔者负责成都市河道管理处小流域监管工作，多次步行巡查成都市凤凰河二沟，这期间成都市凤凰河二沟下河排污口共 15 处，其中 7 处排污量较大，主要以居民日常生活污水，化粪池排水为主；同时，由于雨污分流不彻底，不时有地面零散污水排入河道。再加上河道来水以区间排水为主，水量极不稳定，未能形成常流水，河道时常发臭，河水经常呈米汤色。

　　为彻底解决成都市凤凰河二沟污水下河的状况。首先，由成都市水环境治理推进组牵头，由成都市排水设施管理处和成都市金牛区、成华区共同实施，完善了金府路排水主管，打同了关键节点，使得主管带压的情况得到了极大缓解，基本解决了成都市凤凰河二沟周边生活污水的出路。第二，按照属地化管理原则，分别由成都市金牛区及成华区对各自属地区域内的排污管网进行了彻底的雨污分流。即将雨水管网与污水管网彻底分离，取消了污水管网的拦污低堰，堵上了雨水和污水管网之间的联通管，雨水、污水各行其道，相互不交叉。（注：就目前而言，雨污分流和雨污合流是全世界污水处理的两种不同思路，也是完全对立的方法。虽然在学术上两种观点的冲突很剧烈，但由于各自都存在明显的优势和不足，因此在具体实践中，两种不同污水处理方式都在广泛的应用。我国目前多采取雨污分流的方式。）该工作的实施，在理论上解决了治理段污水下河的问题。

　　4.2.1.2 堤防治理探索生态化河堤型式。

　　成都市凤凰河二沟三环路至沙河入水口污水下河问题通过配套管网建设和雨污水分流得到了解决，即三环路内中心城区段河道的常态污染得到极大缓解，但三环路外郊区及未改造城乡结合部河道污染的问题依然未能得到有效处理。成都市凤凰河二沟三环路外侧河道情况较为复杂。有的河段从一些单位内部穿过，大部分被覆盖，甚至连去调查该河段的排污口都难以进行；有的河段紧邻农田、养殖场、鱼塘，面源污染无法避免；有的河段在聚居房舍经过，两岸都是居民的围墙，两岸居民把河道当做天然的排水沟。乡村污染源面广，污水管网形成代价太大，性价比极低。在这种情况下，如何有效对河道进行治理，一直是一个河道治理的难点，成都市在应对这个问题的时候采取了一些有益的尝试。

　　成都市凤凰河二沟河道宽度平均为 3 至 5 米，河道水量不大，日均流量不到0.5 个流量（0.5 立方米每秒），除浅丘带外河道平均比降较小，河流对堤岸的冲刷较小，自然河堤常年基本没有大的变化。因此，河堤治理就有了生态化治理的前提。成都市凤凰河二沟村镇段堤岸治理基本上保留了原有河堤自然形式，按防汛标准对河道进行了疏浚，对部分水量较大的下河口进行了加固处理。该治理方式符合了河道生态化治理的大趋势，降低了河道治理的难度和费用，在保证了防汛需求的同时发挥了较好的效果。

　　4.2.1.3 充分利用人工湿地探索污水治理的生态模式。

　　成都市凤凰河二沟王贾六组上游段，河道污染情况较严重，其污染源很广泛，包括农田、养殖场、鱼塘等面源污染；临河居民直排；大量无法确定污染源的覆盖段。成都市凤凰河二沟人工湿地的充分运用，不仅仅是生态治理河道的一个实验，而是很成功的范例，不仅解决了湿地上游产生的大量污水，而且在生态治理河道污水的道路上开了一个良好的开端。成都市凤凰河二沟人工湿地占地约20 亩，其中一半为快速渗透过滤场，另一半是生物深层净化池。人工湿地净化河道污水的流程也不复杂，简单明了。成都市凤凰河二沟人工湿地设置在河道两岸，两岸占地面积基本相当。河道中设置有节制闸，即平常河道水量不大时闭合闸门，使河道上游来水进入位于河道左岸的快速渗透过滤场；河道有防汛需求时，提空水闸，以防洪为主。河道污水进入快速渗透过滤场后，由地表输水管网将河道污水均匀输送到整个快速渗透过滤场。河道污水从地表输水管上部孔洞靠本身压力均匀洒到表面过滤层。过滤层由表面粗砂层、药剂细沙混合层、砂石渗滤层组成。河道污水快速通过厚度约 3 米的过滤层，将绝大部分可见污染物过滤，汇入集水池中的河水通过视觉基本已经发现不了什么污染了，但此时的河水任然可能有异味，即仍然是污水。当集水池中的河水到达规定量的时候，设置在集水池中的泵站自动启动，将河水提升到河道右岸的生物深层净化池。生物深层净化池以阶梯形式修建，池中铺碎石、粗砂、细砂，并种植有大量水生植物，包括水竹、芦苇、睡莲、浮萍等 10 多种常见水生植物，在较低几个阶梯的净化池中还放养了田螺、泥鳅、小鱼等常见水生动物。从快速渗透过滤场收集并提升的过滤水，从生物深层净化池最高层流入，经水生植物的净化吸附，同净化池中微生物发生作用，通过砂石的逐层渗透到出水口又流入水闸下游的河道中。出水口水质常年到达地表水 3 类标准以上。该人工湿地占地面积不大，占地约 20 亩；日常运行费用不高，年运行费用不到 100 万元；日处理污水能力较强，约 2 万吨；管理人员需求较小，人工湿地正常运行超过 5 年，管理人员 5 人就能完全满足日常维护运行管理要求；社会效益明显，河道上游的污水得到了净化，生物深层净化池还成为周边居民日常茶余饭后散步休闲的最佳场所。成都市凤凰河二沟人工湿地应该是一个较为成功的典范，在用地状况不甚局限的条件中，不失为中小型污水处理厂的绝佳选择。

　　4.2.2 成都市 成都市凤凰河二沟治理水环境综合治理管理技术分析。

　　治理工作很重要的一部分，管理技术的应用成功与否，决定整个治理工作的成败。一项工程措施，无论建设的质量多好，设计的理念有多先进，没有合理的管理技术使用，也同样不能达到预期的目标。

　　4.2.2.1 确定管理权限职责。

　　成都市凤凰河二沟府南河模式治理后，由于未能及时对建成的河道进行管理权交接，造成很长一段时间的管理缺失。首先，河道两岸绿化由于无人管养，出现大量枯死及缺失的现象。其次，沿河道路、绿化带、河道中被大量抛洒垃圾，且长期没有得到处理。再次，污水的出路没有解决，路面时常污水从井口散流。

　　最后，河道淤积垃圾无人清理。政府花大力治理的河道环境在很常时间内，恢复到脏乱差的情况。管理责权的确定是进行管理最基本的条件，责权未落实管理需开展的各项工作都没有基础。针对这些问题，成都市在成都市凤凰河二沟水环境综合治理阶段由市水务局牵头，按属地化管理原则，将河道水源保护区参照城市设施部件管理的标准进行部件化，通过成华区和金牛区河道管理部门共同协商，确定了河道管理范围、权限。成都市凤凰河二沟很长一段是成华区和金牛区界河，即以河道中心线为界，右岸属金牛区管理，左岸属成华区管理。如果仅按行政划线区分河道管理区域很简单，对河道上级主管部门来说，看上去也更方便考核和监督。但在实际管理中会产生大量的现实冲突。1、河道清淤问题。成都市凤凰河二沟这种小河道，如果按中心线划分进行清淤，会产生这样的效果，如果要进行清淤，必须两个区的河道管理部门同时同步进行，否则一边清完河道淤积后，河道另一侧的淤积会很快涌入，会引起不必要的矛盾。2、河道垃圾清理问题。两岸的河道管理部门都要安排人员清理河道积存垃圾，由于成都市凤凰河二沟河道不宽，河道两岸有较多桥梁联通。一个人作业完全能将整条河道的垃圾清理完毕，同样的河段两个区的河道管理部门都安排人员进行垃圾清理，这种模式效率很低。 在成华区和金牛区共同协商下，最后形成了这样一种管理模式，即河道行政管理权限按行政区划不变，仍然以河道中心线为两者分界线；处于两区界河的河段，按河道长度一分为二，上游河道清淤及河道积存垃圾清理由金牛区负责，下游河道清淤及河道积存垃圾清理由成华区负责；河道保护区行政管理权由区河道管理部门负责，即金牛区为城管局负责，成华区为城乡一体化推进局负责；河道保护区内沿河防汛抢险通道由区道桥主管部门负责，管道由区管道管理部门负责，路灯有区路灯管理部门负责；河道保护区外已治理区域由当地地方政府负责，即由所在街道办事处负责管理。通过合理的权责明确划分，成都市凤凰河二沟治理范围内所有部件都明确了责任单位及管理人员，管理跟上后，河道及周边面貌立即的到了极大改观。

　　4.2.2.2 强化协作机制。

　　河道治理与大多数城市部件治理不同，虽然河道本身的地理位置一般不会有大的变动，但河流本身是由上游至下游不停运动的，一条河道的治理仅仅做好一部分或是一段是无法取得好的效果的。同时河道河道水环境治理涉及面宽，要解决的问题多而复杂，需要方方面面的社会资源，强化部门协作是提供工作效率，降低工作成本的必然选择。成都市凤凰河二沟水环境综合治理中协作机制的运用很成功流经的各行政区，值得在今后的河道治理工作中提倡和广泛应用。

　　所谓协作机制，即当多方、多部门、多区域有了相关联的任务或是面临相同的局面的时候，充分发挥各自的优势，取长补短，合理运用各自独特资源，形成合力共同解决问题的机制。在现实情况当中，要实现目标需要一定的资源。但常常出现某些资源缺乏的情况，有可能是人力不足，资金不足，设施设备不足，或是技术能力不足等。这就需要其他相关各方从全局观念出发，给予必要的支援，互通有无，互相帮助，为着实现共同的目标，或是达成共同目的。良好的协作机制有以下几个关键要素需要处理好。1、协作各方要树立共同的目标。2、协作各方要站在全局的高度进行思考。3、要建立完善的沟通机制。4、要梳理责权交叉或是模糊的领域。5、要树立服务意识。6、要集思广益，善于换位思考。成都市凤凰河二沟治理部门协作有以下几个方面做到较为成功。1、有效凝聚共识。虽然在成都市凤凰河二沟治理过程中有监督方和被监督方的冲突，有交叉部位责任划分的冲突，局部利益要服从大局利益的矛盾，但包括市局水务管理部门、各责任区都达成了共识，即一切工作的开展以河道水环境治理为先决条件，成都市凤凰河二沟的治理是参与治理各单位部门共同的责任和任务。只有共同协作，成都市凤凰河二沟治理才能取得成功，才能对得起广大市民的信任，经得起上级部门考核。2、在处理各种问题时，进行了有效的沟通。沟通是为了实现设定的目标，把工作开展的信息，面临的困难，拥有的资源，采取的措施，在参与者中进行一定程度的交流，并以达成所预期目的的过程。沟通的效果如何，对工作的成败将产生重要的影响。在成都市凤凰河二沟治理过程中参与各责任部门通过联络员会议等形式，进行了广泛而深入的沟通，加大了相互协作的力度。在沟通过程中各方面都开诚布公的将存在的问题提出，并在以解决问题为前提下进行了充分交流。3、协作各部门责任明确，各负其责不存在责任断层。成都市凤凰河二沟治理的过程做到了责任部门职责清晰，市级水务管理部门负责对治理工作的监督，协调，服务和考核；各责任区负责对所属地的水环境进行提出治理方案并实施。4、严格遵守承诺。诚实守信是一切合作的基础；尤其是在跨部门、跨行政区合作，对作出的承诺，必须按照承诺的情况按时、保质保量的兑现。特别是当协作双方工作环环相连时，如果无法完成自身应做的环节，会极大的影响工作完成的效率，给相关各方面带来重大负面影响。成都市凤凰河二沟治理中各相关责任单位对项关联的工作开展认真坚决，未将难题不负责的抛给其他部门，即我方的问题由自己解决，协作部分按议定的方式、流程共同处理。5、在冲突中善于换位思考，采取有效措施实现共赢。合作中冲突会经常出现，是阻碍达成共同目标的拦路石，但如果处理好了也将促进更加有效合作。面临冲突，各相关合作部门需要互相理解，要善于换位思考。成都市凤凰河二沟治理中各责任单位，在面临具体工作的冲突中加强了互相理解，换位思考，积极主动解决问题，采取了一些好的做法，实现了共赢，提高了治理河道的效率，解决了存在的难题。

　　在各个行政区管理部件交叉的位置，各区主动协调合理调整管理部件的部分工作职责，极大提升了效率，同时也加强了工作的可操作性。1、成华区和金牛区合理划分河道清淤和日常水面保洁范围，使得双方得益。2、金牛区和新都区在黉门堰倒马坎位置为两区分界线。为了从东风渠引清水到成都市凤凰河二沟，需要在此处建水闸，将东风渠进入黉门堰的清水导入成都市凤凰河二沟。虽然建成水闸后受益的范围不在新都区境内，但经过新都区和金牛区的协调，新都区承担了全部水闸的建设任务，建成后经市级部门协调，后续水闸的管理经费由金牛区承担。3、成华区部分排污口治理工程实施完毕后，污水依然向河道排放。雨污办到现场确定，这几个排污口治理工程是严格按已通过的方案实施的，应该是管网其他部位出了问题。经过市排水设施管理处和成华区、金牛区排水管理部门共同调查，问题可能出现在金牛区管辖区域内临近金府路的一个污水管道结头处。金牛区排水管理部门没有推诿，立即对该结头进行进一步调查。果然是因为此处结头错接，造成金府路到成都市凤凰河二沟的这段污水管带压运行，成都市凤凰河二沟沿河污水管收集的污水无法汇入金府路主管。金牛区根据调查结果，在短时间内拿出了整改方案，顺利解决了成华区自身无法解决的难题。4、三环路外侧成都市凤凰河二沟人工湿地每天能处理约 2 万吨生活污水，但上游每天产生的生活污水约有 3 万吨，金牛区面临 1 万吨污水需处理的问题。在周边有两处污水主管，三环路污水主管和金府路污水主管。首先，三环路污水主管已长期带压，将成都市凤凰河二沟污水接入三环路主管意义不大，甚至可能有适得其反的效果。其次，由于三环路的隔断，三环路外的污水也难以接入金府路污水主管。最后，由于日 1万吨的污水量也不小，附近没有空间建设末端污水处理设施。该问题的处理一时陷入僵局。后来，金牛区将目光放向周边行政区。经过调查，距离最近的污水处理厂是彭州大风镇污水处理厂，而且目前该污水处理厂的处理能力还有空间。最终，在市水务局的协调下，通过金牛区和彭州的友好协商，成都市凤凰河二沟三环路外的 1 万吨污水找到了出路。由金牛区将成都市，成都市凤凰河二沟三环路外的污水收集，并沿三环路建设污水管道，接入大风镇污水处理厂的收纳管网，彭州负责该部分污水的处理，金牛区承担污水处理成本。

　　4.2.2.3 建立联络员会议制度强化沟通机制。

　　部门之间是否沟通及时，相互关系是否能协调一致，直接影响到工作开展的效率。目前河道水环境治理要标准求高，涉及面广，具体分工越来越细，任何一个部门要独立完成这项工作的难度很大，自然要求各个责任部门加强联系，保持信息通道畅通。这里的所说的强化，就是要打破现有部门间常规的沟通思路，在共同事物中要站在整体这个角度加强沟通。成都市凤凰河二沟水环境综合治理期间，联络员会议制度的建立有效的强化了各方的沟通交流。

　　首先，要解决好沟通途径问题。部门之间的相互联系，如果沟通途径不够完善。片面性的信息，极易造成相互间的隔阂。成都市凤凰河二沟水环境综合治理过程中联络员会议提供了一个高效的沟通联系途径，有效的加强了信息交流。水环境综合治理联络员会议制度是在市水环境治理推进组例会的基础上发展而来。

　　是由市水环境治理推进组全面负责，由市水务局牵头，水务局分管副局长、市水环境治理推进组副组长（市水务局分管副局长）主持，水务局各相关业务处室，下属事业单位及水环境综合治理责任单位参加，其常设事物机构为市雨污办，每月定期召开。其目的就是要以稳定而有强制力的联系机制，促进河道水环境治理工作的有序开展。

　　其次，沟通过程中，需要将遇到的问题充分暴露。特别是一些细节和关键问题，这往往是解决问题的前提。在部门相互沟通协作中必须强调以事实为基础和依据。部门之间对于共同工作的数据，需要用同样方法和标准制定相关资料、文件要根据工作的开展情况不断更新和完善。市雨污办根据水环境综合治理进度要求，结合上一次会议确定事项，制定会议议程。第一部分为上一次联络员会议议定事项的完成情况，第二部分为近期需开展工作和各责任单位在工作开展中遇到的难题。会上按会议议程，由各个责任区通报近期水环境治理工作开展情况，要求对以往会议议定事项逐一进行说明，工作开展进度如何，是否存在技术困难，实施方案是否有必要调整，是否需要市级部门协助，交叉部位责任是否落实。市雨污办对各责任区工作开展情况当场核实，同时负责对督办事项的跟踪。在这样一种面对面，人对人的工作环境下，许多可能被忽略的问题，都在现场被暴露了出来，使得我们能清楚了解治理工作存在的问题，才能更好的积极面对。同时由于，各相关责任区都在会议现场，一些有共性的问题能立即引起共鸣，有利于提高效率。

　　再次，部门之间沟通要保证延续性。会议要求各责任单位到会人员至少为单位分管领导，并且必须掌握水环境治理的进展情况。只有对情况熟悉的人员参会，才具有实际意义，才能把问题当面讲清楚，也必须要责任部门负责人到现场，才能对议定的问题提出处理决定，解决实际问题。避免了信息的多次传递，有利于减少误解，避免出现拖沓的情况。

　　最后，部门之间的沟通的目的要各负其责，为避免责权不清，相互推委责任。雨污办将每次联络员会议议定事项形成文字，以书面化、表格化的形式下发各责任部门。由于成都市凤凰河二沟地理情况较复杂，治理难度较大，不时发生工作未能如期完成的情况。发生第一次，由市雨污办发文通告责任区县分管领导。发现问题反复得不到解决，则由水务局副局长刘李直接约谈责任区县分管领导甚至是主管领导。这种面对面的工作紧跟方式，使得各区县水务管理部门人员直接面临巨大的责任压力，不得不想尽办法提高工作效率。

　　沟通机制有个最重要的原则，尽量不要采取平面形式，以金字塔形式效率最高。为了避免在交叉的工作部位，出现相互都可能不主动配合，甚至还处处设障，相互扯皮的现象，必须简化沟通协调的组织结构，使它有合理的层次。在联络员会议制度中水环境治理推进组为会议的负责机构，一般由推进组副组长主持会议，具体承办为雨污办，其他各责任部门为参会单位。

　　同时，当各区县责任单位面临难以克服的具体困难的时候，市水务局发挥市级平台的优势，努力协调相关单位，解决水环境综合治理工作遇到的瓶颈。成都市凤凰河二沟在凤凰山一带从一部队驻地穿过，而且该部队为军中保密单位，严禁地方人员进出。金牛区想调查该河段的排污口，但连部队的大门都无法进入，最终不得不在联络员会议上请求市级部门帮助。经市水务局多方协调，取得了该部队对水环境综合治理的支持，在该河段治理期间，该部队还派员参加了联络员会议。成华区和金牛区部分河道日常管理；新都区和金牛区倒马坎水闸修建管理的初步协调也是在会议上确定。

　　4.2.2.4 合理运用政府绩效管理机制。

　　成都市凤凰河二沟水环境综合治理过程中合理运用政府绩效管理机制，有效保证了各项工作有序开展。政府绩效管理是政府进行管理活动所取得的积极手段，绩效管理是为了推进政府各项职能的有效开展而采取的一系列管理办法。随着政府目标责任制实施的不断深入，政府绩效管理也越来越受到重视，在实践中政府绩效管理也得到不断加强。要做好政府绩效管理，关键要把握好以下要素：1、全面科学的考核办法；2、切实有效的激励机制；3、公开透明的考核过程；4、严格过程管理。

　　首先，建立并完善了出口断面达标考核办法。当前成都市凤凰河二沟综合治理的重点在于河道水环境治理，如何把河道中流动的河水治理好，是成都市民、政府、成都市水务管理部门最关心的问题。由于河水的流动性，成都市凤凰河二沟流经的行政区县又不只一个，如何考核责任区县治理河道的成绩，需要一个合理的考核办法。经过长时间的酝酿，结合近几年河道治理的经验，水环境治理推进组办公室推出了出口断面达标考核办法。1、即以行政区化为考评标的，一条河道从一个行政区进入另一个行政区的，就以两个行政区的分界线为出口断面，以该断面的河道水环境为考核对象，考核上游行政区划的河道综合治理效果。

　　2、河道属两个行政区划界河的，则在界河终止的位置设立出口考核断面，考核上游两个行政区划的河道综合治理效果。3、对现场出口断面考核结果有异议的，如果认为考核结果不能真实反应本责任区划河道水环境综合治理成果的可以复议，即自我举证本责任区对河道水质没有产生负面作用，如果举证得到确认，则评为合格。就成都市凤凰河二沟而言，新都区在最上游，要确保新都到金牛区的出口断面达标，否则其为不合格。金牛区就要面临两次考核。其一，要做到成都市凤凰河二沟到与成华区接触的断面要能考核达标。否则必须举证这段河道的污染与金牛区无关。其二，要能确保与成华区共同的界河末端断面要达标，否则同样必须举证这段河道的污染与金牛区无关。成华区要能确保与金牛区共同的界河末端断面要达标，否则同样必须举证这段河道的污染与成华区无关。这样的考核办法，强化了各个行政区在成都市凤凰河二沟综合治理工作中的责任感。使得各责任区县首先，要治理好本行政区责任范围内的河道水环境。然后，要能提供给下游或是相邻行政区一个好的水环境。

　　其次，制定了切实有效的激励机制。成都市凤凰河二沟治理中充分合理的运用了激励机制，一边通过奖励调动了各责任区工作积极性，提高治理效率；另一边通过惩罚激励挖掘各责任区的潜力，强力推动各责任区提供治理工作质量。

　　我们所说的激励机制，就是决策者制作适当的奖酬办法，通过考核机制，以及事前约定的规则，通过上下层的信息交流沟通，利用合理的奖励或是恰当的工作环境，用以激发、引导、保持各层面行为、目的一致，其最终目的是通过一系列有效活动用以实现统一目标。激励机制主要的内容包含以下几方面：首先、激励的基本做法是满足被激励方的各种合理需要，就是在被激励方的各种需求中进行理性判断，选择其中合理、可及部分，通过制作适当的奖励，优化的工作环境，来满足被激励者的内在、外在需求。第二、一个合理科学的激励机制要分两个方面，在实施绩效考核的情况下进行合理的奖励和和必要的惩罚，既要对符合事前约定行为进行合理的奖励，又要对不符合事前约定规则行为进行必要的惩罚。第三、激励的过程应贯穿于各层面，并在所有流程中全部体现，这就需要对各责任部门进行必要的了解，对流程进行必要的控制，并对各层面共同流程的结果进行合理的评价。激励工作是一个长期的过程，需要决策者在耐心中循序渐进，一蹴而就的想法不是很现实。第四、信息沟通机制必须在激励机制建立的同时建立，并不断完善。作为一个关键的环节，信息沟通必须贯穿于激励流程的全过程。从激励制度的建立，到对激励制度的宣传和个层面情况的了解，到对流程的控制和对绩效的考核，都必须形成充分的信息沟通。信息沟通的通道能否通畅，是否能及时、准确、全面的反映流程的真实情况，对激励制度的运用效果和激励工作的成本将产生直接而重大的影响。第五、 建立激励机制的最终目的是在实现预期目标，这个目标的完成效果在于各个层面能否在客观上实现对目标的统一，合理设计的激励机制能将各层面的努力集中起来共同完成目标。

　　河道治理达标财政补贴是这样一种激励性的工作机制，即鼓励责任区县尽可能多的完成治理任务，提前量越大，完成任务量越大，就越具有优势。在成都市凤凰河二沟水环境综合治理中，市水务局预留了部分资金，责任区县根据治理目标要求，按审查通过的治理方案实施，治理竣工验收合格后，按最终决算，由市财政按一定比例补贴区水环境综合治理专项财政经费，资金规模有限，先到先得。按照 10 年和 11 年的标准，大约为 50%.这样一来各责任行政区对水环境治理的积极性就得到了大大的加强。对各个责任区来说做好了河道治理一举多得，首先，符合百姓对生态环境水平日益提高的要求，获得百姓拥护。其次，完成上级交办工作任务，获得工作业绩。最重要的是，有必要抓住这次有市级财政支持的机会，本来成都市凤凰河二沟就必须要得到有效治理的，能减轻责任区自身的财政负担的良机，当然不能轻易放过。即强化权力，有效引导各责任区自觉行动。

　　出口断面未达标财政处罚，则是与财政补贴思路截然相反的另一种强化机制。即强化责任，以财政处罚这种问责方式强制推动各责任区不得不行动。出口断面未达标财政处罚建立在出口断面达标达标考核的基础上。从 2010 年起，水环境治理推进组开始推行出口断面未达标财政处罚机制。2010 年为试行第一年，在不断完善口断面未达标财政处罚机制的同时，对各责任区实行虚拟处罚，处罚决定发各区水务主管部门。2011 年正式全面推开口断面未达标财政处罚机制，仍对各责任区实行虚拟处罚，处罚决定通报各责任区政府主管及分管领导。2012 年开始正式实行对各个责任区的财政处罚，处罚决定通报各责任区政府主管及分管领导，并将处罚结果报市政府。

　　再次，推行了公开透明的考核过程。水环境推进组每月组织市排水设施管理处、市河道管理处、市府南河管理处与各责任区一道对成都市凤凰河二沟各个出口断面进行考核，出口断面水质低于进口断面水质的做为考核不达标。各方面在一起，按照断面考核办法，采用统一的标准进行考核，考核的结果各责任部门、区县签字确认。

　　最后，也是极关键的环节，严格过程管理。成都市水务局作为成都市河道、雨污水管网主管部门在以往的河道治理中作为目标制定的主体，只设定治理目标，并进行最终考核，只是发挥了监督和考核职责。在成都市凤凰河二沟综合治理过程中，为充分发挥水务主管部门的指导和服务职责，促进成都市凤凰河二沟治理目标能保质保量的完成，成都市水务局全程参与了此次治理的全过程。第一，共同确定治理目标。为实现河道水清、无味、有鱼的最终目的，市水环境治理推进小组、市水务局、市雨污办会同市府南河管理处和市河道管理处，与各区水务管理部门一起到现场一一确定需治理排污口，并统一对排污口进行编号，制定治理标准。新都区、成华区和金牛区水务管理部门按属地化原则，将任务逐一下达到属地地方政府至街道、村镇和一些行政级别较高的单位。各责任主体单位按治理要求制定具体的治理方案。各地方水位管理部门需参与方案的制定，并将初步方案报市雨污办进行最终审定。市雨污办由成都市水务局负责管理，具体工作由成都市排水设施管理处负责。成立超过半个世纪的排水设施管理处，有丰富的雨污管网管理和施工经验，拥有一批高素质排水管理人才，掌握了全面的雨污水主管网资料，同时有先进的雨污水管理监测工具。第二，雨污办要判断该排污口按此方案实施是否能实现治理目的。如按方案实施难以实现治理目的，或是治标不治本、挂羊头卖狗肉的应付方案，就立即责成方案上报部门进行整改。第三，雨污办结合优势资源，对方案提出优化意见，以尽量减小工程量，降低方案实施的难度，有利于治理工作的成功实施。第四，对责任单位因为各种现实困难无法独自制定方案的难点问题进行协助；对常规手段难以实现排污口前期污染原因调查的排污口，使用先进的监测设备进行调查；对部分排污口所在单位难以协调的，由市级平台进行协调。对通过的方案，雨污办进行施工过程监督，即监督现场施工是否按方案进行；施工工序是否合理、工程质量是否能得到保障等等现场施工情况。同时做好服务，及时了解实施现场是否存在技术困难，是否需要协调相关部门，是否需要市级部门的协助。各区排污口治理完毕后，由治理部门提出申请，雨污办牵头，联合府南河管理处和成都市河道管理处，按治理要求的先后顺序逐一进行现场初验、终验。成都市河道管理处和府南河管理处对需要治理的排污口进行监管，发现未治理完毕或是治理后有反弹的，会要求责任单位立即整改，并通报雨污办。

　　4.3 结论。

　　通过对成都市凤凰河二沟综合治理历程采用技术手段的描述和分析，我们可以从中得出政府在河道治理技术手段的变化历程。1、河道治理工作由单一的工程治理发展为，工程技术与管理技术相结合，管理工作日渐受到重视，发挥越来越重要的作用。2、在可持续发展战略的大趋势下，河道治理逐渐由以往的防洪治理为主向以生态化治理为的重心的方向发展。3、在河道治理中，政府采用的技术越来越丰富，运用各种理论也更加完善。4、河道治理工作，强调统筹协作。