希拉穆仁草原旅游发展与生态保护对策建议

　　第 6 章 希拉穆仁草原旅游发展与生态保护对策建议

　　草原生态环境保护是一项系统工程，是草原旅游发展得以永续的前提和保证。进行草原旅游开发，要坚持草原利用与生态保护的原则，注意维持草原的生态平衡[1].

　　6.1 加强监测和分析。

　　6.1.1 加强对草原旅游发展的监测和分析。

　　3S 技术已经应用到土地利用、旅游规划等多个领域，它能清晰的掌握大范围景观的时空变化情况。加强对草原旅游发展的监测和分析，就要建立针对草原旅游景区的遥感、GIS 数据库，使草原旅游景区的旅游发展情况在管理者、决策者的面前一目了然。不用下到牧区、景区，哪个景区旅游建筑和基础设施有了新变化，哪个景区草地退化严重，便会立刻呈现出来，管理者和决策者便可以从容采取行动来调控草原旅游的发展。环保部门应建立环境监测网络，强化对旅游环境保护的监管，尤其要针对重点旅游区进行环境监测，及时发现旅游环境问题，在问题出现之前果断采取合理应对措施。

　　如果没有可靠的监测依据，往往会令环境规划和环境趋势预测无法顺利进行。而草原旅游与草地生态系统和环境之间的影响是复杂和长期的，因而应对草原生态环境各主要因素进行不间断的持续监测，并及时采取措施予以调控，以使旅游活动对环境的不利影响在初始阶段能够得以扭转，进而健康地发展下去。

　　对于在旅游区内建设的设施、正在实行的开发规划等等，都需要对其进行环境影响方面的评估，如果这些建设对草原有破坏影响，当地政府应立即予以重视，并马上叫停建设；对于重点旅游景点，我们可以安排专业的环境保护人员或者是生态监督者进行巡视；同时，依靠现代科学技术在全旅游景区安装电子环境监测网络系统，及时向游客公布景区的环境状况等等[47].

　　6.1.2 加强对草地资源的监测和分析。

　　应当把草地旅游资源与环境的保护纳入到环境保护计划及旅游业发展战略之中。

　　加快草原监测网点建设，定期开展监测工作，及时发布监测信息，为评估研究政策实施成效提供科学依据。建设草原生态监测站，形成并逐步完善生态系统监测网络，对草原动态与环境变化进行长期监测。加强对重点生态系统的科学研究，开展对生态系统脆弱区和敏感区的监测，建立生态监测和预警网络，提高生态系统监测能力，在此基础上对生态环境质量进行评价。优先建立国家重要生态功能区的生态状况监控系统，建立重大生态破坏事故应急处理系统。

　　6.2 草原"三区"建设。

　　6.2.1 草原自然保护区建设。

　　草原自然保护区建设工作始于 80 年代，资料显示，截至 2003 年底，整个内蒙古自治区简称以草原作为主要保护对象的自然保护区有 46 处。草原自然保护区的建立对于促进草原资源的持续利用和草原生态的良性循环，推进草原地区经济社会可持续发展具有重要作用。

　　草原旅游一般以自然保护区为观光对象。自然保护区因其具有原始性、自然性、多样性和奇特性，因而可以提供丰富多彩的景色。人们可以从自然保护区捕捉到更多的乐趣和体悟，比在人为建筑景观中更自由和舒畅、亲切。此外，自然保护区还为人类提供不同类型生物群落以及生态系统的天然" 本底" 即所谓"原始面目".这对于人们越来越向往、追求大自然的今天，无疑是极好的去处。通过越来越多的公众参与生态旅游，逐步增加对人类自身生存的自然环境的了解，进而达到热爱自然的效果，并通过他们来增强全人类的生态环境意识。在草原自然保护区进行生态旅游时，必须采取定点、定线、定时、定量的管理办法，任何旅游者不得越过规定的旅游范围，特别是在生态保护区的旅游开展要限制在缓冲区以外。

　　现实中，自然保护区往往属于经济发展水平较差的地区，其发展机会的损失往往大于其受益。因此，自然保护区的居民应属于因自然保护区的设立而间接受损者，应得到补偿。

　　6.2.2 草原旅游功能分区建设。

　　旅游地的功能分区最一般的可以分为游览区和生活服务区。游客在游览区内游玩观光，在生活服务区内吃、住。由于草原景观的均一性，旅游功能分区时很难将游览区与生活服务区分离，常常是生活区与景区合为一体，使得旅游发展十分容易造成草原景观整体性的分割和草原生态环境的破坏[13].故此，在希拉穆仁草原旅游区内迫切要功能分区建设。争取游客白天在草原内游玩，晚上去附近村镇中休息。在对旅游区的规划建设中，将"游"与"住"分开不同的区域，这样不仅可以有针对性的建设配套设施和服务，还可以缓解草原的环境压力。在草原生态旅游区建设旅游接待设施及开展旅游活动必须遵守"区内旅游，区外服务"的原则，风景区内只能作为游览场所，各种旅游接待服务设施都应当建在风景区大门之外，旅游者的餐饮食宿活动也应限制在此区域，以防止对环境造成污染和破坏。虽然这样会给草原旅游景区和当地居民带来一定的经济损失，当从长远来看，还是一项"功在当代，利在千秋"的好事。

　　6.2.3 草原"开发--保护"程度分区建设。

　　根据希拉穆仁镇的现实情况和这里"开发--保护"程度，可将希拉穆仁草原分为核心区、参与区和开放区三区。核心区既是旅游开发的核心区同时也是生态保护的核心区。它是以普会寺和希拉穆仁河为中心向外延伸的一片椭圆形区域，普会寺位于这个椭圆的一个焦点上。这一区域开发较早，生态环境很是脆弱，希拉穆仁草原上大部分的旅游接待中心都在这一区域内。以核心区的外部边界为始（其中南部界线重合），再向外延伸一定范围作为参与区或叫缓冲区。这部分旅游景点较核心区少，旅游影响相对核心区也小，若加强生态保护力度可以进为保护区，如若进行旅游开发则可划进核心区，算是草原开发与保护激烈碰撞的区域。开放区就是在缓冲区的基础上再向外扩，直至希拉穆仁镇的行政边界，这一区域可以作为生态保护区来保护。

　　总之，草原"三区"的建设的精髓无非是：在生态脆弱区和已经过度开发的景区，划定草地保护区，限制游客活动范围；对草原生态环境已经遭到破坏的地区，应采取关闭景点的办法进行保护[41].继续做好旅游开发中的环境保护工作，实施"围草禁牧"和"退牧还草",以实现草场生态的逐步恢复。

　　6.3 建立草原生态补偿机制。

　　6.3.1 生态补偿的概述。

　　生态补偿（Eco-Compensation）这一新型的环境管理制度，在协调生态环境保护中各种利益关系、维护社会公平等方面的有其独到的手段且效果十分显着，这也难怪引起了从中央到地方各级政府部门的高度重视，这样一来尽快建立生态补偿机制已经成为社会各界广泛关注的热点问题。

　　生态补偿是基于生态保护和建设成本（直接成本、机会成本和发展成本），通过政府主导、市场交易和社区参与的方式，按照受益者付费、受损者得到补偿的原则，调节生态环境利用或保护行为的外部效应内部化，以维护、改善和可持续利用生态系统服务的一种手段或制度安排[48].它强调让影响生态的责任者承担破坏环境的经济损失，对生态环境保护者、建设者和因生态环境质量降低而造成的受害者进行补偿。

　　生态学中的生态环境价值论、生态系统服务理论，经济学中的产权理论、外部性理论及公共物品理论等都是构成生态补偿的重要理论基础。

　　1、生态环境价值论强调生态环境对于人类来说都是有价值、有意义的，与生态系统服务价值有异曲同工之处。生态系统服务价值（Ecosystem Services Value,简称 ESV）包括有形的物质性产品价值和无形的生命支持系统服务功能价值，它是可以从货币价值量的角度进行定量评价的[49].对生态系统服务价值的度量是建立生态补偿机制的重要基础。

　　2、产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利[50].产权除了具有明确性和专有性（即排他性）外，还应具有可转让性和可操作性，即产权可以用于交易，最终流向最有价值的用途上去。产权理论明确界定人们利用和保护资源与生态环境过程中的权利与义务，强调的是规范个人行为的重要性。

　　3、外部性（Externality）理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，是指某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响，而这种外部影响又不能通过市场价格进行买卖。主要表现在资源环境开发所造成的外部成本和生态环境保护所产生的外部收益两方面。外部性（又叫外部效应）可分为正外部性（或称外部经济、正外部经济效应）和负外部性（或称外部不经济、负外部经济效应）。外部性理论强调的是有关各方合作的重要性，并把共赢作为衡量合作成功的标准。

　　4、产权和外部性关系十分的密切，所谓的外部性，本质上属于资源的产权界定问题，清晰的产权可以很好的解决外部不经济。科斯把解决外部性效应归结为对以外部性形式表现出来的产权设置和界定问题。通过产权，可以使外在成本内部化，产生降低成本的内在机制，建立排他性产权的过程也就是将外部性内部化的过程。产权界定和外部效应的内部化都能使草原旅游发展具有正外部性，都能使草原旅游发展的生态保护研究具有现实性和可行性。一般我们认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性，没有排他性和消费上的竞争性，因无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，出现"公地悲剧"现象，最终导致全体成员的利益受损。

　　草原就是这样性质的资源，我们要保护草原及其生态环境就不得不回到明确产权的问题上来。上文提到过的划定草原自然保护区的对策，也是在明确产权的框架内进行，必然要把草原自然保护区的权责明确，让其产权清晰，如若想在草原自然保护区内经营旅游业，也必须取得自然保护区的旅游特许经营权，这样才不会出现所谓的"公地悲剧".

　　已有的生态补偿有矿产资源开发补偿、森林生态效益补偿、流域生态补偿等，笔者认为随着人们对草原生态价值的认识加深，草原生态效益补偿也是题中应有之义。

　　最初的生态补偿主要是为了抑制负的环境外部性，依据污染者付费原则向行为主体征收税费，而目前，生态补偿则逐渐由惩治负外部性（环境破坏）行为转向激励正外部性（生态保护）行为。

　　6.3.2 生态补偿原则。

　　"受益者付费，受损者获补"是生态补偿的总原则。

　　在草原区发展草原旅游，完整的草原景观和良好的草原生态环境是支撑。草原景观越好，草原生态环境越优越，那么草原旅游就会越旺盛，吸引游客越多，获得经济效益就越高。所以，可以说"谁保护，谁受益".好的草原生态环境直接受益方肯定是当地的牧民、社区和旅游企业。他们会获得良好的生存环境，还最有良好的经济回报。去草原区旅游的游客也是受益者，不仅远离了城市喧嚣和污染，亲近了草原自然环境，而且获得了良好的旅游感受和体验。还有一句"谁受益，谁付费"、"谁使用，谁付费",所以当地的牧民、社区、旅游企业和旅游者都得为受益和使用而付费。不同的是，牧民、社区和旅游企业是以税收和保护草原环境投入的形式付费，而旅游者是以旅游花费的形式付费。一旦草原生态环境被破坏，或是为了保护草原生态环境而采取措施（如禁牧、设立草原保护区），受损者往往也是当地的牧民、社区，他们理应获得补偿。

　　6.3.3 生态补偿的利益相关者。

　　受益者和受损者是利益相关者划分的两个大类。草原旅游企业应当是草原生态保护的受益者。由于处于良好的草原生态环境中会比其它地区的企业获得更多的附加价值或形成独特的竞争力。草原农牧民既是草原生态保护任务的承担者，又是在草原生态保护中利益受损的对象。因此在生态补偿中不仅要对他们的保护投入予以补偿，同时还要对他们的损失给予补偿，以此激励他们在草原生态保护中的积极性。

　　6.3.4 生态补偿的实施。

　　生态补偿的实施一般通过政府主导、市场交易和社区参与来实现。这也是生态补偿的三种类型：政府补偿、市场补偿和社区补偿。其中政府主导的生态补偿一般通过财政转移支付、重大生态保护工程项目的实施、环境虽非的收取等实施；基于市场交易的生态补偿一般通过一对一的市场交易、可配额的市场交易、生态标志和协商谈判机制等实现；社区补偿一般通过资源使用权交易实现。

　　6.3.5 生态补偿的配套制度。

　　1、建立草原生态补偿的法律制度；2、坚持草原产权改革，进一步明晰草原产权，优化草原产权制度，调动各利益方保护和建设草原的积极性。明晰的产权是进行生态补偿的依据和基础；3、健全规范的组织管理体系，包括补偿政策的制定、计算、监管等机构。

　　6.4 鼓励社区参与

　　社区居民生于斯、长于斯，对自己周边的环境变化和影响最有体会和发言权，尽管近些年的草原旅游让他们经济情况大大改善，但是在最初被利益冲昏头脑，做出牺牲环境或是对别人破坏环境保持缄默的行为后，现在头脑开始降温，开始懊悔，凭借这种失去后才知珍惜的后知后觉，产生了一种强大的要保护生养他们的草原的情绪与欲望，他们才是这片草原的主人，只有他们才会最发自内心的、最坚定的要保护他们赖以生存的草原环境。

　　旅游活动在社区之间展开，社区便是旅游发展的依托。由此来看，社区若不能健康发展，旅游业的健康发展也就无从谈起。迷人的景观只是旅游目的地良好形象的一个方面，其它方面还有优美的社区环境、热情友善的民众、良好的社会治安等。因此，草原社区及其居民在旅游发展中的作用必须得到重视，当地社区及其居民的利益不容忽视[51].社区参与旅游发展有利于生态环境保护，社区参与是旅游业可持续发展的题中应有之义。

　　单独依靠旅游管理部门和旅游经营部门很难保证旅游有效的运行，它们就像船长，掌握着旅游这条大船的方向，而若要船正常运转必须有水手--当地社区及居民的参与。例如草原旅游企业与当地牧民的协作分工，牧民经营向游客出租骑乘马匹、供应牛羊肉、出售野生观赏和药用植物等服务项目，这些是旅游企业经营短板。牧民的这种互补式有效参与，既让草原旅游与当地经济和生态环境之间联系和影响变得更加密切，又支持了草原旅游资源可持续利用。社区及社区居民通过这种参与方式也获得了利益，珍惜和保护草原资源、草原生态环境就成了发自内心的一种需要。

　　6.4.1 社区参与概述。

　　社区参与（community participation）是指社区居民参加社区发展计划、项目等各类公共事务与公益活动的行为及其过程，它体现了居民对社区发展之责任的分担和对社区发展之成果的分享[52].社区居民出于对本社区的关怀、出于对本区域旅游业的可持续发展而进行的主人似的参与[53].这里的社区参与强调的是社区以有助于旅游发展的方式，主动参与进旅游发展的决策、执行体系中，并参与社区利益的分配，以及提供各种可能出现的有利于区域旅游形象的行为。社区参与是解决希拉穆仁草原旅游现存问题的重要途径，因为社区会更了解当地的情况。

　　希拉穆仁草原旅游的发展一方面促进了当地的经济和社会快速发展，另一方面也不可避免地给旅游地带来了诸如环境污染、社会文化破坏、旅游业收益分配不公平等问题。社区居民被动承担了过多的旅游业发展带来的负面影响，却没有因此获得应有的补偿或权益，这对社区居民不公平，长此下去，会引起社区居民的怨恨，出现多克西（Doxey） 所说的现象，即社区居民对旅游发展的态度经历欣喜、冷漠、恼怒和对抗几个阶段，最后社会文化和环境遭到破坏[54],出现"旅游摧毁旅游"的惨剧。从社区的角度出发弥补了传统的从旅游者、旅游管理者或旅游研究者角度看问题的弊端，要想有旅游发展新的突破，处理好社区与旅游发展的关系是合情合理的。因此有必要建立激励当地社区及社区居民参与旅游发展的机制，尤其在希拉穆仁这种将社区作为重要的旅游吸引物的草原旅游地，想要发展旅游并解决草原现存的问题更是无法忽视与社区的合作。

　　6.4.2 社区参与草原旅游发展的内容。

　　6.4.2.1 社区参与草原旅游发展的决策。

　　社区居民在旅游发展中想要享有正当权益，就必须参与到旅游发展决策中来，否则难免会成为"被决策"的牺牲者。然而想要参与到决策群体中来也是需要一定的素质的。希拉穆仁草原社区居民大多是牧民，受教育水平普遍偏低，也对草原旅游未来的发展有足够宏大的视野，这也与他们所处的经济和社会地位有关。所以，这个参与决策的过程还需要专家的帮助和指导，以及当地政府官员的协助。决策参与前还要对社区居民进行相应的知识教育，如有关旅游的基本概念、目前的旅游发展形势、国家有关政策以及相关旅游项目发展可能带来的好处和坏处等。要事先从游客哪里了解受众对旅游发展的关注点，以及社区居民对旅游发展的意识和不同利益主体的利益表达。在有社区参与旅游决策的旅游规划实施一段时间后，要对旅游发展情况进行评价，检验社区参与的效果，检验社区参与下的旅游发展战略和实施方案是否与实际旅游发展状况吻合及吻合程度，以便对下一次参与进行修正和完善，逐渐形成一个合理的社区居民参与旅游的机制[55].

　　6.4.2.2 社区参与草原旅游发展的利益分配。

　　在草原旅游发展带来的经济收益中，各个利益主体的利益分配是不均匀的，这几乎成为不争的事实，社区得到的最少却要承担资源消耗、环境污染等负面影响。对希拉穆仁社区居民来说，他们参与草原旅游发展利益分配主要有三种方式，分别是收入的分配、教育和培训、就业。

　　1、社区居民的几种收入来源。

　　（1）受雇于旅游企业靠出卖自身的劳动力获得的劳动收入，如餐厅服务员、歌手等。但是据调查，该草原旅游区服务人员的工资不高，劳动投入和产出不协调。

　　（2）通过开办家庭旅馆、制作及销售民族工艺品、提供餐饮等获得利润等的经商收入。但由于规模较小、层次低、重复雷同，经济效益差。

　　（3）入股参与旅游景区开发。按股份确定分配的比例，一般一年分配一次，也由于当地居民的认识落后、保守和资金不足，持有股份往往很低，话语权不足和受益也有限。

　　（4）政府的禁牧补贴。这个收入太少，只能算作额外的收入。

　　2、对社区居民进行培训和教育。

　　这构成社区参与的重要内容。培训分为基础性培训和专门性培训两种，培训要么由当地政府或旅游企业付费组织，要么居民为提升自己自掏腰包。基础性培训一般政府或旅游企业提供，针对所有社区居民，培训内容包括： 当地旅游资源介绍、环境保护、礼仪礼节等； 专项培训主要针对欲从事旅游事业的当地居民，培训内容包括： 导游、英语等。除此之外还要对社区居民进行社区意识教育，让他们了解社区，参与社区活动，培养对本社区的自豪感和荣誉感。

　　3、优先考虑本社区居民的就业是保障社区居民利益的一个重要组成部分。他们是旅游社区的重要组成部分，比外来人员更了解该旅游社区。在一些地方性强的工作（如地接导游）中，当地社区居民比外来人口更有竞争力。吸收他们作为劳动力，能缓解旅游社区的一部分就业压力，有助于当地社区稳定，还能为企业降低成本，有利于社区的可持续发展。草原旅游发展不仅仅是促进经济增长，更是为了草原社区的综合发展，即努力减少和消除贫困、不平等和失业。

　　6.5 调查中其他合理建议。

　　草原旅游区内旅游经营者--旅游企业，必须提高自己的环保意识，约束自己的行为，对造成破坏的环境负责。他们是草原旅游的直接经营者，在利益最大化的前提下，有时为了自身的赢利不惜以破坏草原为代价，进行大量的重复性建设，破坏草场环境，产生大量垃圾废物。他们的利润来源都源于希拉穆仁草原这片环境，破坏环境而换取利润的行为是不可取的，无异于"杀鸡取卵",这种只追求眼前利益而不考虑子孙后代的行为，也是违背可持续发展的要求的，照此以往恶性循环，只会使草原环境愈加破坏殆尽，草原旅游业无法继续发展。

　　经过调查访问我们了解到政府官员办事与群众利益不尽一致，政府做了许多"面子工程"和"与民争利"的事。除此之外各个草原旅游利益相关者（旅游管理部门、旅游者、旅游企业和当地社区等）之间也有矛盾。这就需要了解利益相关者的真实利益需要，协调各方的利益关系，以便找到兼顾各方的合理方案，尽量照顾弱势方，以达到共赢。