城市总体防护体系的建立

　　第 2 章 城市总体防护体系的建立

　　2.1 防护结构的建立。

　　2.1.1 防护分区的确立。

　　总体防护结构应结合城市总体规划的“城镇空间布局结构规划”和“中心城市总体布局”，同时针对人防工程自身的特点来进行规划。一般把总体规划中的空间布局作为人防的总体防护布局。中心城区的分区原则主要考虑人防的综合协调性和执行力度。另外，由于指挥工程以及人员掩蔽的组织与行政区划相关性甚强，而与用地功能的关系较弱，对于指挥工程以及人员掩蔽的组织的分析层次，一般按照市级、区（县）级、办事处（乡镇）、企事业单位（街道）进行。

　　2.1.2 城市总体防护原则和城市建设中的总体防护要求。

　　(1)总体防护原则。

　　人民防空与要地防空、野战防空相结合，以人口防护与重要目标防护为重点，通过防护与抢救、抢修，保护城市人民生命财产的安全，保存战争潜力。贯彻人口防护与重要目标防护并重的指导思想，人口防护实行疏散与掩蔽相结合的原则；重要目标防护应在人防部门的组织指导下，由政府各主管部门和重要目标的防护单位具体实施。根据行政层次建立人防组织指挥体系，根据空间地域和行政区划，划分防护片区。

　　(2)城市建设中的总体防护要求。

　　城市建设要根据城市总体规划和人防专项规划的要求，综合考虑城市规划建成区内土地的使用功能、建筑密度、人口密度、基础设施、危险品的生产储存、城市道路、城市绿化以及战时防空抗毁、平时抗震、救灾等因素，不符合本次规划原则和布局的应适当予以控制和调整。

　　①城市化进程必须符合城市防护要求，把控制人口密度和控制建筑物密度结合起来进行。

　　②城市布局应保留弹性空间。在城市中设置广场、绿地、水面等防护隔离带。城市总体规划中确保的永久性自然绿化隔离带、城市公共绿地、生产防护绿地、广场，任何单位和个人不得侵占或改变其使用性质。

　　③道路的规划和建设不但要考虑平时通行，也要考虑战时疏散需要，两侧建筑后退至道路中心线的距离至少满足建筑物高度的一半再加上 2-7.5 米的要求。

　　④凡生产易燃、易爆、剧毒或其他有害物质的工厂、车间和仓储设施，应尽量远离城区，并建在城市的下风下游地区。

　　⑥人防工程设施不得随意拆除。如确有特殊原因需要拆除的，必须报人民防空主管部门批准，并由拆除单位负责建设或赔偿损失。

　　⑦凡新建的民用建筑规定应修建防空地下室的，建设单位必须按照相关规定同步配套建设防空地下室。确实符合相关条文不能修建防空地下室的，建设单位应当向县人民防空主管部门提交书面申请，申请异地建设。

　　⑧供电、供水、通讯、供气等基础设施是城市的生命线，应在满足平时生产、生活需要的前提下考虑防空、防灾的要求，尽量将管线埋设在地下，并在远期规划修建综合地下管廊[1]。

　　在城市人防工程规划的制订中，大城市与中小城市是存在差异的，结合各类城市的差异性进行对比分析，有如下不同：大城市的中心城区面积大，人口众多，人口密度大，基础设施配套齐全，指挥通信系统完善。小城市人口较少，密度小，自然资源丰富，而基础设施相对落后。以郑州市和平舆县为例，郑州市建成区面积 443.04 平方公里，包括 8 个行政区，其中最大行政区面积达 95.82 平方公里，且城市建设速度居全省之首。郑州市城区人口 600 万人，其中以金水区人口最多，为 130 万。而平舆县中心城区面积 61.98 平方公里，城区人口 29万人。在面积的比较上，前者是后者的将近 8 倍，人口数量上，前者是后者的20 倍。人口密度相差近 3 倍。所以在人防工程规划中，防护片区的划分应该结合实际情况区别对待，不能笼统的结合行政分区或者总体规划中的片区来划分，中小城市根据自然地形划分或者以生产关系相对紧密的程度来划分更为合理。

　　2.2 人员疏散。

　　2.2.1 疏散目的、原则、时机。

　　人口疏散是城市防护体系建立的重要手段之一，有计划的组织人口疏散，是减少伤亡、保存战争潜力的有效措施[1]。人口疏散以就近应急疏散为主，早期远距离疏散为辅。要在保证城市坚持斗争坚持生产、坚持工作的前提下，本着集体疏散与投靠亲友相结合，以乘车为主，留强走弱；远近结合的原则进行。

　　早期疏散以集体疏散与个人投亲靠友相结合；临战疏散以集体疏散为主；紧急疏散以集体就地疏散为主。疏散时机分为早期、临战和紧急疏散三种。当国家确定战争即将发生，根据国家的命令组织早期疏散；当城市由平时转人战时体制时组织临战疏散；有敌空袭征候时，组织留城人员进行紧急疏散。早期疏散 5天完成，临战疏散 3 天完成，紧急疏散 1 天完成。

　　2.2.2 疏散对象和比例。

　　早期疏散对象主要有以下几类：①重要目标附近的人员和城区的老幼病残、学生；②不需要留城的中级以上科技人员；③闲散人员和在押犯人。战时留城人数的数量决定了各类人防工程建设的数量，是城市人防工程建设规划的重要前提。

　　战时留城人数和疏散比例的确定由以下几个方面确定：1.符合国家政策，并与本地实际相结合。2.根据战争期间作战、生产、工作的需要，足够数量的留城人员以保证城市战时功能的运转。3.市中心应多予以疏散。4.已建人防工程的数量及根据财力、物力至规划期末可新建的工程数量等。5.结合本市的防空袭预案来确定。

　　2.2.3 疏散方案。

　　疏散人口的安置地区应选择在市域内交通方便的乡镇及所属的农村（社区），安置地区附近应没有重要目标和可能产生严重次生灾害的设施，并尽量安排在主导风向的上风向及河流的上游原则。疏散集结点根据人口的分布密度、绿地广场以及疏散干道的布局来选择，安置地区附近应交通方便，便于临时集结人群，应远离重要目标和可能产生严重次生灾害的设施，疏散集结站尽量靠近疏散次干道，设置多个集结疏散点。疏散干道要防止城市遭空袭后道路两侧建筑物的倒塌造成交通堵塞，影响疏散通行能力。

　　在组织危害源周围的人员疏散时，应当针对次生核化危害爆发的突然性、扩散的快速性和杀伤的严重性等特点，并着眼这些人员的疏散对城市防空袭作战的影响，适当确定疏散时机、疏散地域和疏散对象。由于次生核化危害具有扩散迅速、危害范围广、杀伤严重的特点，疏散时机应当以早期疏散为主，将危害源周围可能受危害的区域内大部分人员早期提前疏散，少数关键生产单位人员以及可能受危害的区域内的外围人员进行临战疏散，极少数岗位极其重要需留城市的人员进行应急疏散。从而可尽量避免人员受次生核化危害作用，并使疏散组织工作更有条理性，避免次生核化危害的突然爆发造成疏散慌乱。为使人员及早回城进行生产，恢复作战潜力，疏散地域应以距离适中、危险性较小的城市近郊为主。在组织人员疏散时，应当做好以下几个方面的工作：一是要完善疏散方案，明确疏散地域、疏散路线和时机。二是做好政治工作，组织小分队深入群众，做好宣传疏导工作，争取群众的配合和支持。三是快速调用征集车辆，为人员疏散提供运输保障。四是加强警戒巡逻，保证撤离和搬迁的安全顺利。

　　对比分析规模不同的城市，其差异性使得疏散方案的制订需各有侧重：大城市人口密度大，自然资源相对贫乏，周边用于接收疏散人员的地域有限，且疏散路途遥远，造成道路拥挤，城市人口与城市周边群众的社会关系不紧密，会造成安置困难，给战时疏散群众的生活带来很大不便，进而造成民心不稳定、治安混乱，给后方管理带来很大压力。故大城市的疏散比例应减少，结合常住人口数量，远期应达到 100%城内掩蔽。而中小城市与周边农村社会关系紧密，疏散路途近，通过投亲靠友就能解决大部分疏散人员的安置问题，所以中小城市应根据实际情况，结合疏散比例确定的几项原则，尽可能的最大化的疏散人口，这样一是更合理的使人员安全得到最大的保证，二是节省工程投资，减轻地方财政负担。

　　2.3 避难场所的规划。

　　避难场所应优先选择场地地形较平坦、地势较高、有利于排水、空气流通、具备一定基础设施的公园、绿地、广场、学校、体育场馆等公共建筑与设施，其周边应道路顺畅、交通便利，并应符合下列规定：

　　（1）中心避难场所宜选择在与城镇外部有可靠交通联系、易于伤员转运和物资运送、并与周边避难场所有疏散道路联系的地段。

　　（2）固定避难场所宜选择在交通便利、有效避难面积充足、能与责任区内居住区建立安全避难联系、便于人员进入和疏散的地段。

　　（3）紧急避难场所可选择居住小区内的花园、广场、空地和街头绿地等。

　

　　应急避难场所的规划应结合城市的综合防灾规划来进行，目前，大城市的应急避难体系规划更为完善，但是由于人口集中，人均绿地面积小，可用于战时避难的场地稀缺，特别是老城区，过去未有成熟的绿地规划，改造较为困难。

　　中小城市的绿地、公园、体育馆等场地仅仅是为满足市民的休闲娱乐需求，几乎未考虑应急避难的需要，缺乏应急避难设施的的配置，但是中小城市的土地资源相对丰富，且有大量的农田、山地，更有利于应急避难场所的规划建设及后期改造。

　　2.4 重要目标的防护。

　　2.4.1 重要目标确定原则。

　　根据现代战争特点，城市防空袭的重点目标主要分为三类：

　　（1）指挥通信和情报系统，如指挥所，预警雷达，通信和电台，电视台等，其目的是切断最高指挥机构与军队，指挥机构与群众之间的联系，使其无法及时组织有效的反击和动员民众进行战争[1]。

　　（2）防空系统和军事反击力量，如防空体系，海军基地，机场，导弹发射装置等，其目的是从根本上削弱防空作战能力，夺取和保持制空权，以求在避免或减少己方损伤的前提下对其他目标实施打击。

　　（3）城市重要经济目标，是指维系国家或地区的经济命脉，对国计民生和战争潜力有重大影响的目标。包括重要的工矿企业、科研基地、交通枢纽、通信枢纽、桥梁、水库、仓库、电站等。

　　从国家和战略全局利益出发，根据国家利益、战略地位、军事和经济价值、易损性和危害性等原则，对城市的重要目标进行定量和定性评估，确定城市重要防护目标的防护数量和等级。城市重要防护目标一般分为三类：一类目标，对战略全局、城市的生存和功能具有决定性影响的目标；二类目标，对战争局部、城市的生存有较大影响的目标；三类目标：对城市的功能完善有较大影响。

　　2.4.2 重要目标的防护措施。

　　重要目标战时防护措施主要包括隐蔽伪装、空中设障、关键部位与重要设备疏散与防护措施、应急加固和及时消除空袭后果等。

　　（1）市委、市政府、市人防指挥所等重要的党政军首脑机关和重要的指挥工程主要的措施就是利用伪装、疏散转移、设立机动人防指挥所等措施（2）广播电台、电视台、电信大楼等通信系统的主要防护措施广播通信系统的局站，是防护的重点目标，特别是网关局和长途局，主要利用防护工程和地面建筑物自身的防护，将部分重要设备转入地下。

　　（3）桥梁、车站等重要的交通设施主要的防护措施车站枢纽防护，包括修建地下运转室，运用和构筑人防工事，缩小破坏范围，分散设备和作业等措施；桥梁防护，除加强对空火力、施放电子干扰、分散迂回目标等掩护措施外，还应采取工程技术防护措施，例如预埋防震装置，抛石(笼)护基，增强墩台整体性，包箍套笼，预筑临时支墩，加固钢梁，桥梁伪装等。

　　（4）生命线工程的主要防护措施水库要尽量减少蓄水量，避免次生灾害的发生；可结合防洪方案一并考虑。水厂的关键部位是一级泵站、二级泵站和水厂的自备电源，建议每个水厂应备有 2 个不同方向的远程电源，作为战时的替代电源。燃气储配站采取临战伪装、示假和紧急减压放空的方式防护，战时用气可采取气罐车供气的方式保证战时最低用气标准，临战停止生产和供气。

　　（5）粮库，石油库等重要的仓储设施的主要防护措施包括加固和隐蔽伪装措施。大城市的重要经济目标和重要政治目标更多。重要经济目标影响到国计民生，是城市重要的生命系统，不仅数量多，单位面积大，而且情况千差万别，具有明显的脆弱性和次生灾害性，且隐蔽性机动性差，几乎没有完全的防护措施，敌袭击这类目标的成功概率最大。重要政治目标是人防的指挥系统，是战时的区域最高领导核心，在防护的要求上更要严密。这就要求大城市的重要目标必须具备战争潜力。

　　大城市的重要目标要有针对性地采取防护措施，防精确打击、防信息攻击、防侦察监视，这是针对现代战争特点而提出来的。我们要针对敌人的远程精确制导武器及电子干扰网络攻击特点，加强对重要目标的防护。由于精确制导武器是在对目标探测、即识别后实施的，所以只要我们加强对目标的伪装，对来袭武器加以干扰及计算机网络系统的防护，就可避免敌准确侦知和打击，或降低其识别定位的精确度。从而来达到对重要目标的防护。

　　2.5 人员掩蔽方案。

　　2.5.1 掩蔽原则和时机。

　　要坚持统一指挥、统一行动、周密计划、严密组织、统筹兼顾、保护重点的原则，人员掩蔽工作应在人防指挥部的统一指挥下，有计划的组织实施，同时要保证重点目标统筹安排，充分合理的利用现有人防工程和临时构筑的简易工事及公园、绿地、大树、植被等有利地形，确保所有人员快速、就地、就近安全隐蔽。隐蔽时机一是在遭敌突然袭击时，立即组织所有留城人员包括未来得及疏散的人员进行掩蔽，二是在进行早期、临战疏散以后，留城“三坚持”

　　人员接到空袭警报时迅速进入人防工事或就地就近隐蔽。三是利用空袭间隙迅速组织人员紧急疏散和隐蔽。

　　2.5.2 掩蔽措施。

　　（1）进行人员编组。所有留城人员和来不及先期疏散人员，要按办事处、单位进行编组，疏散人员在警报发放 10 分钟到达指定地点。

　　(2)战时掩蔽组织形式。分片进行组织，各片区要利用地形地物搞好本区留城人员的疏散隐蔽工作，要根据就近的原则预先划定区域。

　　（3）进行人防工程平战功能转换。根据工事的不同情况和转换时间需要，分战前转换（一个月完成）、临战转换（半个月完成）和紧急转换（三天内完成）。

　　（4）防空专业队按集中使用、分散配置的原则。根据各专业队承担的任务，分别配置在便于执行任务、便于指挥、便于隐蔽、便于机动的工事内。对专业队的各种车辆隐蔽则利用战前有利时机，集中构筑简易掩体。

　　（5）构筑简易人防工程。战时由各单位发动群众在战前或敌空袭间隙紧急构筑一定数量的战壕、猫耳洞，或利用城市空地、绿地构筑工事或防空壕，在城郊结合部构筑车辆掩体。

　　（6）避难场所。避难场所主要保障城市中不能按计划实施疏散的人口以及紧急情况发生时人员避难。避难场所分为三类：紧急避难场所、临时避难场所、中长期避难场所。由于大城市和中小城市的差异性，在人员掩蔽的方式选择上要各有侧重。

　　大城市的人防工程建设较为完善，要尽可能的选择人防工事进行掩蔽，来不及掩蔽的群众可以临时性的利用应急避难场所，对于掩体数量的不足，应着重考虑老城区普通地下室的改造和临战加固。而对于中小城市，人防工程建设较为滞后，且由于居住区建筑密度小，以多层建筑为主，在人防工程的建设过程中更多的是以缴代建、以罚代建，造成人防工程数量严重不足。但是由于小城市的土地资源丰富，应急避难场所的建设能力更强，受核武器及生化武器打击的概率更小，所以在掩蔽方式的选择上应优选考虑应急避难场所。

　　2.6 组建专业队。

　　2.6.1 组建原则。

　　战时以平时防空专业队伍为骨干，调整人防专业队伍的组织结构和布局，使其由数量规模型向质量效能型转变，由人力密集型向科技密集型转变，形成合理、精干、高效的防空专业队伍。

　　人防专业队应由政治可靠（符合民兵政治条件），身体健康，年龄为男性 18至 50 岁，女性 18 至 40 岁，有一定经验和专业技能人员组成。

　　人防专业队分为八个类型，分别为：抢险抢修专业队、医疗救护专业队、交通运输专业队、通信专业队、防化专业队、消防专业队、治安专业队、伪装专业队。

　　2.6.2 专业队职责。

　　抢险抢修专业队：主要负责城区内市政设施、人防工程、电力线路、道路和桥梁及重要目标进行抢修和维护。

　　医疗救护专业队：主要负责城区和疏散地域及各种专业队伤病员的抢救治疗，组织指导群众自救与互救交通运输专业队：主要负责战时物资和工业设备的调配运输，以及城区人口的疏散运输。

　　通信专业队：主要负责战时人防指挥机构的有线、无线通信联络，抢修和架设通信设施。

　　防化专业队：主要负责城区的防疫灭菌，消除沾染，负责对核武器、生化武器及对敌空袭情报的观测、侦查；负责对染毒人员、重要设备、设施、道路进行洗消，对有毒有害物质产生的次数灾害进行侦察、报告，并组织消除。

　　消防专业队：主要负责对易燃易爆物品的管理控制以及对城区内的消防灭火。

　　治安专业队：主要负责城区内的执勤巡逻、维护治安、指挥交通、重要机关和目标的安全保卫。

　　伪装专业队：主要负责重要目标的伪装和抢险抢修；执行机动任务；随时接受上级调遣专业队应按战时城区总人口的 1%-2%来组建，规模不同的城市应根据自身的需要具体分析，需要考虑以下几个方面：1.城市的战略地位和设防级别，战略地位重要、设防级别高的城市专业队的人员数量应提高。2.重要目标的数量及重要性，一些重要目标是牵涉到国计民生的基础设施，影响范围较大，此时，专业队队员的数量应适当提高。反之，则可适当减少。3.总的来说，大城市的战略地位更重要，重要目标更多，且人员密集，战时对于专业队员的需求量更大，战时专业队队员的比例应达到 2%甚至更高。中小城市的专业队员的数量比例适当减小，达到 1%-1.5%之间或者更少即可。