国内外失地农民安置经验与启示

　　第四章 国内外失地农民安置经验与启示
　　
　　4.1 国外失地农民安置经验
　　
　　国外的土地都是可以自由交易的，完全可以通过市场直接进行土地交易，从而解决土地的使用问题，不会涉及到国家征用土地行为。因为，大部分国家的土地都是私人所有，个人有独立的处置权和所有权。只约束了公共利益用地，政府是有权征用土地的。但对于我们来说，和国外的社会制度及国情都有所区别，不可能完全吸收国外的成形做法，只能从中借鉴一些对失地农民安置问题有所帮助的做法和经验。

　　4.1.1 英国
　　
　　在英国要想征用一块土地，是相当困难的。不但要符合《强制征购土地法》中的规定，而且还要提出一个充足的案例证明征用土地符合公众利益，以得到议会的通过，然后才能依法获得强制征地权力。虽然中央政府也有强制征的地权力，但一般情况下，不会使用。只有建设重大基础设施的前提下，才会提出，不过同样要由议会来决定是否实施。英国的失地农民补偿由土地征用费和土地赔偿金组成。所谓土地征用费就是土地本身的价值，不附带其他价值。而土地赔偿金则由被征用土地的直接经济损失和间接经济损失及其他损失共同组。失地农民所能得到的补偿，远远高于土地本身的价值，同时也是受到法律保护的。

　　4.1.2 日本
　　
　　日本土地征用补偿由五个方面组成：

　　（1）直接损失赔偿。根据被征用土地周边土地交易情况，及本地区的常规价格计算赔偿金额。

　　（2）间接损失赔偿。对土地所有权人因征地行为而产生的其他间接损失进行赔偿。

　　（3）离职者补偿。对因征地行为而造成原雇佣人员失去工作的，对失业者给予补偿。

　　（4）事业损失赔偿。即对公共事业开发后造成的噪音、废气、水质污染等损失进行适当赔偿。

　　（5）留存者补偿。对因重大公共事业项目建设，而破坏了该地区的生活环境，大部分人都已迁走，只有少数人留下。对这些留下的人群进行适当的补偿。

　　日本的土地征用行为，还是比较科学的，不但有法律的依据，而且界定清晰，又充分考虑了土地所有权人的利益不受到伤害。同时，很好的解决了失地农民的安置问题。

　　日本早在 1951 年就颁布了《土地收用法》，《土地收用法》。用法律来约束土地征用行为，法律明确了指出土地征用需从公共利益角度出发。同时，又通过《城市规划法》、《河川法》、《港湾法》三项法律十分明确的指出公共利益的内容，对公路、水库、防洪设施、港口等界定清晰，应用到具体工作中，实用性较强。对土地征用的主体资格也有严格要求，必须由建设大臣或相应都道府的县知事依法审批通过的。

　　4.1.3 韩国
　　
　　在韩国《土地征收法》中对土地征收作了明确规定，可以有效的加强公共福利与私有财产权的调节，促进国有土地的高效利用、合理化开发与产业的发展布局。

　　韩国的土地征用补偿主要包括：

　　（1）地价补偿。地价补偿是在执行公示地价的区域，土地补偿额以公示的基准地价为准（有时要根据实际情况予以修正）[19],是土地征收补偿的重要组成部分。

　　（2）残余地的补偿。土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地需修筑道路等设施和工程应予补偿；
　　
　　（3）搬、转费用补偿。对因公共需要而征收或者使用的土地，如果地上有附着物，不能为公益事业所使用的，要对其进行迁移，因此所产生的迁移费用应由起业人给予补偿。

　　（4）其他损失补偿。土地征用过程中，因土地征用行为而对土地所有权人或关系人造成了经济损失，应当予以补偿。

　　韩国的土地是私有化的，国家占有的土地比率仅为 19.5%,个人和法人拥有80.5%的土地所有权。国有土地大部分使用到公共事业项目上，主要以林野地及其它用地为主。但国家因公共利益项目建设而需征用私人土地时，可以在未经土地所有者同意的情况下，征收私人土地的行为。

　　4.1.4 美国
　　
　　《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。政府鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征用农民土地。美国宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”

　　在美国，土地征用必须完全具备以下要件：一是正当的法律程序；二是要有合理补偿；三是必须是公共使用。此外，如果农民在购买土地的同时签了保证书，承诺不会将土地挪作他用，政府还会每年给予一定的奖励。因此如果征用土地，政府就得对被征地者做出极大的让步，给予满意的补偿。

　　美国土地征用补偿标准的制定，结合了被征用时的土地的市场价格，并以此为基础，加上土地的未来增值空间，土地所有者的既得利益，综合计算进行补偿。同时，还会对附近的土地所有者因征收此地块而带来的损失进行补偿。

　　从 20 世纪 60 年代开始，美国就把如何进行职业培训，提高劳动者再就业能力列为社会保障的重要组成部分，不但有利于劳动者的再就业，又缓解了失业问题。同时，减少了失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力。美国还颁布了相关职业培训和职业教育的法令等保护措施，美国的一些洲，还对失地农民申请救济时，要求申请人必须参加职业培训。
　　
　　4.2 国内失地农民安置经验
　　
　　4.2.1 江苏省
　　
　　江苏省在改革开放后，进入了高速发展时期，城市化进程快速，据统计，2003年底前全省约有近 300 万的失地农民。目前，江苏省针对失地农民的安置补偿模式按补偿形式划分，主要有二种：货币化安置补偿模式和非货币化安置补偿模式。

　　发展较快的地区采取货币化安置补偿模式的占多数。货币补偿模式相对而言，执行起来比较容晚，有处于政府减轻负担，但长远来言，对失地农民形成不了长远的保障机制。非货币化安置补偿模式主要包括建立养老保险和医疗保险、享受城市居民待遇、就业安置模式和土地入股模式四种。据江苏省调查局对 1329 位失地农民随机调查，建立养老保险和医疗保险最多占总调查人数的 66.9%和 63.1%.

　　但就江苏省失地农民安置补偿模式的总体满意度调查看，不太满意的人数还是略占上风，占比达到 51%.

　　4.2.2 佛山市
　　
　　广东省佛山市对失地农民安置采用了以土地入股的形式安置。把集体土地、农民承包权以及集体财产作价入股，把鱼塘、沟渠等集体资产坐价入股，按有农村户籍的农民为配股对象，设定一定的股权比例进行分红。让全村农民都享受土地增值部分收益，同时获取集体土地经营权。将集体土地和集体财产全部变为股份，集中全村所有的土地，根据村民不同的情况把配股档次分开，分红同时依据股权比例进行。分得的股权，也开放了流转功能，允许在农民间进行小范围的转让、继承、赠送及抵押。采用了以土地入股形式的失地安置，不但实现了土地由农向非农的转变，同时保留了农民对土地的财产所有权，让所有村民都享受了土地入股增值后带来的良好效益。又解决了政府和项目用地企业及失地农民三方面的突出矛盾，使三方面高度共赢。

　　4.2.3 唐山市
　　
　　河北省唐山市失地农民安置采用的是土地征地补偿资金集中管理，统一开发的安置模式，就是把发放的土地征用补偿款统一由村集体管理使用，作为村集体的创业资金，采用村集体开办企业，进行投资，实现资本积累和资金的增值。对积累后的资金，统一安排发放，村民统一享受生活补助及福利。

　　通过集中管理，统一开发的安置方式，充分发挥了集体优势，把土地和安置相结合，不但解决了失地农民的生活保障，同时又解决了村集体创业资金的问题，把村民发放的零散的土地征地补偿费集中管理，村集体通过投资及开办村办企业等方式，使集中后的资金可以迅速形成资金积累，发挥优势，保证了大家的更大收益及提供了更广扩的发展空间。

　　4.3 国内外失地农民安置经验对沈北新区的启示
　　
　　通过对国内外失地农民安置方法的分析，沈北新区在失地安民安置过程中，我们要吸取国内外的方法，综合他们的优点，看到他们的不足，给沈北新区制定失地农民安置方法带来一些启示。

　　失地农民的安置要建立比较健全的征地制度，要有严格的管理监督机构，对征地过程实行有效监督，以保证征地程序的合法性、公证性。而且要在充分尊重和保障失地农民合法权益的前提下，以平等、自愿、互利的原则，对失地农民进行土地市场价值安置补偿，应着重突出对失地农民的在就业培训及失地农民文化教育，同时不能把失地农民社会保障问题遗忘。在失地农民安置过程中，要切合实际的制定不同的安置方法。不能一概而论，不同的环境采用不同的安置方法，同时要考虑每种安置方法的利弊，综合考虑。江苏省采用土地换保障安置方法，可以解决失地农民的就业和社会保障问题，但无法给失地农民带来更长远的保障，也不能给失地农民带来更长远的收益，不能让他们真正的城市化，只能游离在城市的最边缘。佛山市土地入股形式安置和唐山市集中管理土地补偿款安置都可以说是村集体集中管理，统一规划，通过资本运作，让失地农民的财产得到有效利用，提供成长、升值空间。 但我们同时应当防范投资失败所能造成的危害，一旦失败，失地农民就会一无所获。